后搬遷時代易地扶貧搬遷社區多元參與機制的實踐困境及完善
——貴州省桐梓縣蟠龍社區的個案研究

羅銀新 李 強 周 彬

（貴州師范大學 教育學院，貴州·貴陽 550025）

一、問題提出

易地扶貧搬遷作為新時代打好脫貧攻堅戰的重要推手，對于全面建成小康社會，實現精準扶貧、精準脫貧具有重要的推動作用。2019年，國家發展改革委聯合教育部、民政部、財政部等10個有關部門印發《關于進一步加大易地扶貧搬遷后續扶持工作力度的指導意見》指出：要進一步加大對易地扶貧搬遷工作的后續扶持力度[1]。該政策頒布對今后易地扶貧搬遷工作的總體目標、任務及發展總基調做出了制度上鮮明的界定，同時也為各地區開展易地扶貧搬遷工作指明了方向和目標。長期以來，黨和國家為造福廣大貧困人民，高度重視移民搬遷工作，取得了顯著的成效。如貴州省188萬人搬遷計劃已累計完成搬遷入住184.01萬人，完成率達97.9%[2]。當前，“搬得出”任務即將全面完成，將全面邁進“穩得住、過得好”的后搬遷時代。如何進一步實現“穩得住、過得好”是社會各界一直關注的熱點話題。

近年來，學界關于易地扶貧搬遷相關研究主要集中在三個方面：搬遷模式上、政策保障機制上、效益評估上。從搬遷形式上，政策銜接仍顯缺乏，政策保障上，面臨資金不足，社會組織參與不夠；從效益評估上，存在文化“適應難”和身份角色“融入難”的困境。針對上述問題，學者們也提出推進易地扶貧搬遷與鄉村振興戰略相結合，構建社會融入機制，注入參與發展資本，對物質和精神貧困問題上進行雙向扶持等辦法。后搬遷時代易地搬遷社區繁榮與發展完全依靠內生動力遠遠不夠，還需要社會多元協同構建，共同參與搬遷社區管理，從而構建一套集政策、理論、行為、機制為一體的長效系統，保障脫貧扶貧政策落地生效，真正實現“穩得住、過得好、能致富”。因此，如何來建構這套體系，本研究將以貴州省桐梓縣蟠龍社區的實踐為案例來進行探討。

二、田野概況及研究過程

桐梓縣位于貴州省北部，北與重慶市接壤，南接匯川區、仁懷市中西部。在漫長的歷史演進過程中，由于民族成分復雜多樣，素以散耕農業經濟為主，加之受地域等諸多因素的制約，經濟發展和人均收入一直低于遵義市平均水平。在打好脫貧攻堅戰略的背景下，多輪扶貧開放，廣大山區人民落后貧窮的狀況并未發生根本性的變化，為改變世代貧窮落后的面貌，實現“挪窮窩”與“換窮業”同步進行，黨和政府采取易地扶貧搬遷偉大決策，桐梓縣就是典型的易地扶貧搬遷主戰場。

蟠龍社區在桐梓縣交通十分便利。該社區按照“基礎設施完備、公共服務一流”的現代新型社區進行打造，規劃用地面積91164平方米，計劃總投資3.6億元，規劃總建筑面積158104.31平方米，其中移民安置房97698.42平方米，配套移民商鋪15171.86平方米，幼兒園1795平方米，社區服務用房984.1平方米。社區于2018年4月經縣政府批準成立，是桐梓縣易地扶貧搬遷縣城集中安置點，目前已搬遷入住來自全縣23個鄉鎮1222戶4640人。

2016 年，貴州省頒布《關于深入推進新時期易地扶貧搬遷工作的意見》，號召社會各界在以政府主導、群眾自愿幫扶的原則下對搬遷社區進行扶持。依托社會外界力量的大力扶持下，社區構建了一套融合基本公共服務、培訓和就業、文化服務、社區治理“四位一體”的多元保障機制，開創了一系列社會力量參與搬遷社區治理的特色實踐。基于此，我們團隊于2018年5月和2019年8月，先后多次前往蟠龍社區對搬遷移民進行田野調查。田野中，團隊先后通過非結構性訪談、半結構式訪談、結構式訪談對社區居民進行詢訪。同時積極參加社區活動和為社區孩子提供教育服務來觀察社區生活。經過考察發現，該社區管理凸顯了多元參與的特點，管理機制初步建立。

三、機制構建：易地搬遷社區社會多元參與的實踐

易地扶貧搬遷作為精準扶貧脫貧的重要抓手，對于助力脫貧攻堅工作具有重要的推動作用。近年來，貴州省出臺一系列關于農村易地扶貧搬遷的方案。自2016年以來，遵照貴州省委、省政府相繼印發的《關于深入推進新時期易地扶貧搬遷工作的意見》 《關于加強和完善易地扶貧搬遷后續工作的意見》 《關于加強和完善易地扶貧搬遷安置點基本公共服務體系的實施意見》等文件的要求，大力落實后續扶持政策，強化搬遷成效。貴州省桐梓縣幸福社區在相關政策大力支持下，結合社區自身實際情況、依托社會多元參與強有力的推動下進行了一系列特色實踐。

（一） 政府統籌，開展“愛心暑期學校”

在實地訪談中，筆者從社區了解到，新近搬遷的社區居民兒童有300多名，經濟發展滯后帶來的是教育資源短缺，嚴重阻礙了貧困地區學生能夠享受更加優質的教育。為促進易地扶貧搬遷家庭教育更好地融入到搬遷的社區中，在團委統籌指導下，社區慈善團體和地方高校通過協同組建愛心公益聯合會、大學生支教團等社會團體愛心組織，積極與搬遷社區進行對接，假期組織“5+1公益聯合會”對社區易地扶貧搬遷貧困家庭子女進行無償性教育輔導服務。通過教育脫貧來阻斷貧困代際傳遞，真正實現讓廣大億萬搬遷群眾看得到脫貧致富的希望。

（二） 企業捐資，創設“兒童之家”

作為易地扶貧搬遷新建社區，初創之期面臨的最大發展瓶頸就是資源短缺和建設資金缺乏，極大阻礙了搬遷社區快速發展，尤其對于社區整體教育質量提升缺乏有效保障。為此，在企業捐資幫扶下，社區利用資金投入，創建“中心幼兒園”“社區九年一貫制學校”，有效解決搬遷群眾子女“上學難”的問題，并實現社區學生一公里內就近入學，打消搬遷群眾子女上學難的顧慮。同時社區搬遷對象學生已全部實現應轉盡轉，就近入學，無一人輟學。考慮到搬遷社區的兒童學習上文化適應問題，社區還創設“兒童之家”來搭建家庭與學校之間雙向互動溝通，便于消除搬遷家庭子女由于學業、生活上帶來的種種文化差異。

（三） 社會幫扶，創建“日間照料中心”

為了減少社區各搬遷居民的疏離感和偏見，引導社區各民族成員心理和思想上認同從山區向城鎮轉變，形成長期穩定的社區結構，更好地促進易地扶貧搬遷社區長期持續的繁榮穩定。社區通過創建“日間照料中心”，來搭建留守幼兒與教師和家長溝通、交流、學習、娛樂、互動的公益平臺。“日間照料中心”的創建不僅為留守子女家庭提供日間看管和照料，更為幼兒們學知識、長才能、健康快樂地成長提供了安全、溫馨、有教育意義的活動場所。并根據父母務工家庭的實際需要，周末為廣大社區家庭設立日間照料和文化娛樂活動，配備專業護工人員進行日間看管，既解決了多數務工家庭子女無人照看的疑慮，又利用假期時間豐富了孩子們的精神文化生活。

（四） 行業帶動，開辦“新型農民學校”

搬遷群眾綜合素質的提升是激發內生動力的首要條件。利用社區培訓中心，結合“新時代農民講習所”“道德講堂”等形式，通過德師講授、鄉賢現身說法、文娛活動、五好家庭現場評比、普法活動等多種群眾喜聞樂見的形式，全面提升搬遷群眾的思想政治素質。為進一步改善家庭內部教育觀念，社區居委會引進光祥職業技術學校、陽光服飾有限責任公司落戶脫貧搬遷社區，充分整合社會資源，聯合管家幫、普惠等培訓學校，將培訓學校引進社區，開展家政、電工、護工等培訓，就地解決搬遷群眾的就業問題。在行業帶動下，開展的培訓項目有廚藝技能培訓、菌棚產業發展宣傳培訓，通過對社區居民進行再培訓實現脫貧, 優化移民生計空間。

四、易地搬遷社區社會多元參與機制構建的現實困境

易地扶貧搬遷社區在通過整合多方領導部門資源和社會多元參與下，充分發揮人員的配備與協調作用，在政府、企業、社會各行業部門的推動下，開創了一系列鮮明的實踐探索。

但從整體發展來看，社會多元參與面臨著政策機制不完善、基礎建設不牢靠、缺乏有效協調機制、缺乏規范化監督管理機制等問題，對于提升和完善社會多元治理體系、推動我國實現全面脫貧的偉大目標乃至全面建成小康社會仍然還有一段差距。

（一） 缺乏制度化、具體化政策激勵和引導

社會組織在中國市場經濟轉變發展面臨制度約束，如果制度約束問題得不到有效的解決，中國民間組織發展將受到抑制[3]。近年來黨和國家對于脫貧扶貧工作高度重視，易地扶貧搬遷工作在全國掀起陣陣浪潮，各地方政府也出臺了一系列的相應條文規定，如《貴州省2016年易地扶貧搬遷工程實施方案》 《貴州省人民政府關于深入推進新時期易地扶貧搬遷工作的意見》等，但尚未從法律層面來規定社會組織的參與權利、義務及相關法律責任。

在缺少主體法律的背景下，一是各級參與組織內部在進行參與過程中容易出現意見分歧，避免不了存在著或多或少的矛盾關系；二是缺乏明確的關系定位，對于社會組織參與建設自身營利性還是非營利目標定位存在巨大爭議，在社會認同上也造成一定的非議。

（二） 缺乏良好資源統籌協調機制

一方面，從社會參與資源統籌調配上，缺乏科學、有效的資源協調機構。考慮到社會建設在基礎設施、公共服務、文化教育、醫療衛生等方面發展存在層次不同的差別，不可能做到同步發展，必須依賴強有力的資源調配機構，對于資源進行合理有效的規劃使用，才能將有限的資源發揮到最大化。另一方面，從社會參與組織形式來看，政府、企業、高校以及行業志愿者組成了搬遷社區多元參與力量。然而各主體之間尚未形成良好的利益協調機制，構建遞進的幫扶措施，避免不了時常發生利益政策分配不均的情況。各方僅僅通過“捐款、送包、送衣物”成為幫扶的固定態勢，這種“你送我也送，你捐我也捐”的面子工程對于搬遷社區實質性發展來說只能是杯水車薪。

（三） 社會參與主體自身能力意識薄弱

易地搬遷不僅改變了傳統村落的居住空間形態, 也使原本依靠傳統農耕生產為主要生計模式的群眾失去了生存的根基，勢必造成大批搬遷居民面臨就業難、生活難、文化難以適應等問題，社會參與各方自身對于搬遷社區復雜情況缺乏了解，加之自身能力缺陷，使得工作開展面臨巨大壓力。以搬遷的社區教育發展為例，一方面從社會公益性社會力量參與主體的角度來看，由于專門從事教育教學活動的社會組織力量不多，高校工作者等方面專業人才也比較匱乏，無法對搬遷的社區教育進行專業化的教育輔導；另一方面，從一些公益性的社會組織來看，很大一部分都是出于響應國家扶貧政策號召而進行自發性志愿服務，在政策和資金來源上得不到穩定的保障，無法實現對搬遷社區教育建設發展提供持續性和長期性的支持。

（四） 缺乏準入與退出的多元監督考核機制

對于脫貧搬遷社區建設，涉及政治、經濟、文化、生態等各方面系統建設和整合，由政府、企業、高校等社會參與力量組成多元參與主體。在多元參與之中，各主體合作參與的納入與退出機制存在諸多問題。一是納入考核機制不完善，首先，地方社區對于社會多元主體參與建設并未制定科學建設規劃，在“目標任務、時間進度、責任人員、工作措施、責任追究，考評考核、激勵獎懲”方面未能建立明確的規章機制。二是缺乏對社會多元主體的幫扶退出參考機制。社會企業、慈善團體在對搬遷社區建設發展上，未能明確相關責任要求，何時達到幫扶標準、何時能夠完成幫扶任務等系列問題都未得到具體規定。

五、易地搬遷社區社會多元參與機制構建的完善

易地扶貧搬遷不是簡單的地理移動，更多是文化適應、社會融入、產業振興發展的過程[4]。這也客觀反映了扶貧搬遷作為一項系統性、復雜性的建設工程，搬遷社區建設絕不是哪一級、哪一個部門就能獨立完成的。而社會多元參與作為易地扶貧搬遷安置社區建設發展重要的外部推動力量，積極推動搬遷社區發展建設過程中出現了上述系列問題，充分表明社會多元參與機制的構建不僅需要內部自身協同合作，也需要政策上的激勵和引導，依托社會各方面宣傳來推動易地扶貧搬遷安置社區走向科學、發展的道路。

（一） 完善社會多元參與激勵和引導的制度

1. 完善法律制度，保障多元參與的法律地位

目前，我國已經形成了較為完善的中國特色社會主義法律體系，包括《憲法》 《刑法》 《工商法》 《行政法》 《經濟法》 《環境保護法》等系列法律法規，各個地方也頒布有相應的地方行政法規和指導意見。但在具體保障社會多元參與建設發展的相關立法還存在空白，導致社會多元主體在進行扶貧與脫貧參與過程中容易出現關系錯位與責任混亂的局面。為此，從宏觀方面來說，政府必須加快對易地扶貧搬遷社區發展的相關政策以及法律法規的制定和頒布，為易地扶貧搬遷社區提供形式多樣的保障。同時，社區發展的政策并不只是一種理論思索，它更是各級政府和全體民眾的一種實踐活動[5]。另外，要完善政府購買社會組織服務制度。通過社會招標或者單項委托代理的方式與社會組織達成雙方協議。并通過利用政府媒體平臺對社會多元參與力量的肯定和鼓勵，營造一種良好的社會氛圍，給予其價值肯定。在大數據信息化時代，利用多媒體物聯網技術平臺進行媒體推送宣傳，通過建立社區官方微博、微信公眾平臺及時推送搬遷社會建設發展的情況。

2. 優化機制，厘清社會參與主體的法律關系

社會各方多元參與作為助推脫貧攻堅的重要驅力，對于搬遷社區社會融入、適應與發展具有巨大的催化作用。搬遷居民民族成分復雜多樣，民族習俗眾口難調，加之社會參與多元性，政策層面并未制定明確有效的社會參與責任機制，導致多元參與主體權利與義務存在很大混亂，也造成家庭與社會各方的矛盾沖突，對于廣大居民的社會融入與發展難度只會加大。為此，一是各級政府應該自上而下建立健全社會參與責任保障機制，在公共服務、醫療衛生、文化教育、治安管理責任體系上進行明確的責任分工，對參與搬遷社區建設的多方主體給予政策上的保障，并激發社會各界參與脫貧事業的活力；二是厘清社會多元參與權利與義務分配。對于社會參與主體在當地進行就業、醫療、子女入學等方面要給予地方社區同等的保障，享受地方居民同等的各項權利，才能更好地激勵和吸引更多的社會多元力量參與到搬遷社區的建設上來。

（二） 建立有效的合作參與資源整合機制

1. 加大政策和資金整合，發揮就業促進的整體效應

為結合政策機制保障和優化資源整合，有效形成推進搬遷社區發展的強大合力，一是政策上要加大對搬遷社區資金的投入，地方政府結合財政優勢，對于搬遷扶貧社區適當加大扶貧財政占比，用以保障搬遷社區農民培訓就業、青年創業、中老年醫療保障等問題。二是各參與相關部門要依托政策和資金優勢，建立科學有效的就業保障機制，合理引導扶貧搬遷戶積極參與就業創業技能相關的培訓活動。同時要轉變落后貧困的思想觀念，克服“等、靠、要”思想，充分發揮主體責任，激發內生動力，響應政府號召，積極參與就業創業。

2. 創設發展基金，優化資源整合共享

人才匱乏、物質資源配置不均衡是社會多元參與面臨的重要瓶頸。扶貧搬遷無論是人才引進、社會力量的匯入都需要一定的資金扶持和資源的儲備保障。為此，一是要成立搬遷社區扶貧專項基金、人才發展基金。專項基金的創設不僅作為大力引進人才隊伍，破除人才短缺的有利措施，更是保障經費來源多元化，推動社會力量有效參與的重要舉措。專項基金主要利用政府財政政策上的傾斜和社會各界愛心捐贈來保障搬遷社區建設發展能夠具備持續有效的張力，也為社會參與力量建設脫貧社區提供了可施展能力的平臺和充足的信心。二是統籌規劃適時調配，優化資源整合與實時共享。設置專門委員會，制有科學、合理的章程，確保程序的公開公正、資金使用的透明開放。同時各參與主體之間要加強信任機制建設，實現資源互通、信息共享，從而達到資源的最佳利用。

（三） 完善社會多元參與能力建設

1. 注重參與主體能力的培訓，提升參與主體的意識

當前，社會多元參與主體暴露出來的最大發展瓶頸就是參與的能力不足和意識的缺失。教育作為改變人們觀念和提高人們素質以及社會適應性的最有效手段，要深化教育作為阻斷貧困代際傳承根本之策的發展理念，從而促使社會朝著更加文明、繁榮、穩定的方向不斷邁進。為此，一是要加強對社會參與人員的教育培訓和指導，提升參與能力建設。考慮到社會參與力量來自于各行各業、各個不同部門，對于搬遷社區發展存在認識混亂，必須加強對參與主體進行再學習、再教育，力圖使其貼近農村、貼近社區，促進參與主體在參與建設中更加科學化、規范化。二是要提升參與主體的自身意識建設。社會多元參與不是單純的個體行為，更需要政府、企業、學校等多方參與主體之間的協調配合。為此，參與的各方必須樹立責任意識，建立良好的信任溝通機制，以此來減少各方之間合作的障礙，維系雙方的良好互動。

2. 密切多元主體合作，協調多元利益關系

利益是人類行為的起點，行為實施的方式和方向受社會要素決定[6]。合理統籌規劃社會多元參與主體之間的利益關系，構建良好共生合作機制能夠最大限度地發揮多元參與主體的積極性與活力。就地方高校與社區政府而言，作為服務地方、區域發展的重要支撐，肩負著為地方政治、經濟、社會、文化發展的重要歷史使命。一方面，地方社區可以通過與社會各方實現利益的均衡發展，雙向互動溝通。另一方面，高校也作為服務地方的教育智庫，承擔著為地方發展提供理論指導和人才輸送的重要歷史使命。不僅在社會治理建設上要提供方案指導，也要把脫貧搬遷社區建設作為服務地方發展的責任義務。例如：高校為社區發展提供人才和技術支持，地方社區則利用自身平臺優勢，通過與地方高校共建實踐實訓基地，廣泛招募城市大學生利用寒暑假時間來社區進行實習，以便提供實習、參與社會實踐的平臺和機會。

（四） 建立合作參與的多元主體監管評估機制

1. 強化主體責任意識，建立多元參與責任機制

社會力量能否在社會治理中發揮作用，不僅取決于政府是否承認，更取決于社會力量是否承載國家賦予的權利以及參與治理的責任與能力[7]。一是要建立健全多元主體責任機制，與社區居委會進行協調，創設社會多元參與運行委員會，對于社會多元參與進行統籌管理，建立科學的社區準入機制和激勵扶持機制。二是要以法律形式明確社會力量參與主體地位，就社會多元參與搬遷社區建設制定相應的實施細則，對責任劃分、參與范圍、參與程序、獎勵考評等做出明確有效的規定，從而強化多方參與機制朝著更加規范化、制度化的方向邁進。

2. 嚴格參與程序，優化參與監督和管理

制度是文化、價值與程序規范的整合，社區制度是社區秩序生產與延續的重要基石[8]。一是搬遷社區層面要成立社會參與領導小組。既要在人員調配上嚴把人才質量關，又要對社會參與主體提供強有力的幫助和指導。如社會參與領導小組選派基礎扎實、能力突出的干部組成，定期對小組成員進行考核；并在對地方高校、企業、公益機構等部門參與易地扶貧搬遷建設之中，就各級參與主體工作履職情況進行督查檢查，細化相關工作任務和督查考評實施細則。實行動態跟蹤考核，實行“定目標任務、定時間進度、定責任人員、定工作措施、定責任追究”的工作機制，嚴格考核，嚴格獎懲。二是完善監督管理體系建設。除了設立社會參與領導小組，也可充分利用互聯網、大數據等信息化媒體廣泛參與進來。通過建立社區互聯網媒體和微信公眾平臺來向外界宣傳和推廣搬遷社區嶄新的面貌和特色優勢，積極開展招商引資、產業入住等項目來充實社區資金儲備，同時對于資源使用、資金流動、社區服務等進行有力的監督和管理。