中西部民族地區的文旅融合發展：現狀、 問題與對策分析

李宇軍

（中國社會科學院 生態文明研究所，北京 100028）

一、研究背景

完善文化和旅游融合發展的體制機制是黨的十九屆四中全會提出的重要國家戰略部署。當前，文化發展體制機制改革和研究、旅游發展體制機制改革和研究取得了很大進展，但是，有關政府部門和學者對文化和旅游融合發展的探討，目前主要集中在機構改革后文旅融合的重點、內容、路徑等幾個方面，缺乏深入研究如何完善“文旅融合”體制機制的標志性成果，文化和旅游之間的邏輯關系、規律特點、融合發展的體制機制體系等基礎性問題還有待在理論性研究層面形成廣泛共識。相對于東部沿海發達地區來說，我國中西部民族地區雖然經濟發展水平不太高，但卻擁有豐富的自然風光、獨特的民族特色文化資源，在進行文化和旅游開發時往往具有更好的基礎和發展前景。

二、國內外研究綜述和本文的分析框架

（一） 國內外研究綜述

第二次世界大戰后，歐洲已經率先展開了文化旅游的交融實踐，主要目的是加深人們的文化認識，也是為了激活戰后破敗的國民經濟。但是，歐美發達國家對文化旅游的理論探討，直到上個世紀70—80年代才出現了一些學術成果。比如，美國一位學者于1977年創用了文化旅游的概念，并對其內涵進行了闡釋[1]。10年之后，英國一位學者對文化遺產對旅游產業的影響進行了深刻的分析[2]。英國政府相繼頒布相關政策法規，社會各界踴躍參與，將文化遺產、文化創意與旅游業有機融合在一起[3]。韓國政府制定了“文化立國”的大政方針，積極推進文化與旅游的融合發展[4]。中國有的學者比較分析了國內外四個古城的文旅融合發展問題[5]。

在中國，20世紀80年代之前，旅游業往往被看作是與文化相分離的經濟現象，從中央到地方各級政府比較關注的是旅游業所帶來的國民經濟收益。2000年前后，政府有關部門、學術界和企業界等對“旅游文化”與“文化旅游”兩個概念及其范疇，都給予了廣泛的關注與熱烈的探討，但是，由于各種原因，人們雖然試圖對二者進行區分，卻都無果而返。

進入21世紀以來，我國社會各界逐漸加深了對文化和旅游之間的關系的認識。在中國，有的學者對“文化旅游”和“旅游文化”兩個概念進行了區別[6]；有的學者通過個案分析，從傳統文化保護的視角對文化與旅游發展進行分析[7]；有的學者探討了區域旅游與非物質文化遺產之間的關系[8]。

自2017年我國推行鄉村振興戰略之后，廣布各地的鄉村旅游更加成為我國旅游產業發展新的增長點。有的學者通過梳理近年來人們關于鄉村振興與文化遺產之間關系有關的探討指出，文化遺產是推動鄉村旅游實現可持續發展的內源性動力，由此促進農村地區經濟社會的高質量發展[9]。與此同時，“全域旅游”之風也在悄然興起。有的學者認為，因地制宜、機制體制創新，方可推進全域旅游的高速發展[10]。

目前，我國各地存在著各種各樣的文化旅游，如美食游、節日游、研學游、采風游、創意游等，不勝枚舉。

（二） 分析框架

本質上，“文旅融合”發展的體制機制問題包括國家治理體系建設和治理能力建設的兩個方面；前者屬于結構性問題，后者則是功能性問題。人們經常將兩者混為一談、不加區分，實際上也就是把結構和功能相混淆，進而難以深層次地解決當今存在文旅不融合問題。比如，在相應的國家制度與政策保障的前提下，國家是如何通過各種制度創新和改進不斷完善政策實踐、提升國家治理能力的呢？民族地區又是在怎么樣的政策推行中挖掘本地文化資源，實現上下政策貫通的呢？政府和市場又可以從何處發力，不斷地提高文旅融合治理能力、完善文旅融合機制呢？與其他國家體制機制一樣，文旅融合發展的體制機制，也是在中央政府自上而下的國家制度體系與自下而上的民族地區政府實踐雙向互動的基礎上得以不斷完善發展的[11]。因而，本文將對當今文旅不融合中存在各種問題的不同性質和特點，進行分別的分析。

三、民族地區文旅融合發展的總體狀況、存在的問題和對策分析

（一） 民族地區文旅融合的總體狀況

我國中西部很多民族地區在注重保護民族文化資源的同時，發展少數民族文化旅游產業，禁而促進文旅融合發展。比如，在西南地區，貴州有17 個世居少數民族，云南有25個世居少數民族，廣西有12個世居少數民族。中西部民族地區各種民族文化豐富多彩，我國不同民族之間在交往、交流和交融過程中，通過文旅融合發展，進而弘揚中華各民族優秀文化，有利于各民族共同鑄牢中華民族共同體意識。

雖然當下文旅融合發展已成為我國一種體制機制，但是，文旅融合發展的起源并非來自中央，而是來自我國各地的一些實踐。今日，我國很多少數民族地區正在逐步探索適應當地的文旅融合發展之舉。有的學者指出：開發民族特色文化資源，有助于突顯當地文化特色，增強當地旅游業的吸引力[12]。有的學者指出貴州省幾種典型特色小鎮的建設，推動了文化與旅游產業化的融合發展[13]。比如，貴州省黔東南州西江千戶苗寨景區依托當地苗族文化和風俗特色，通過旅游開發，創造了文旅開發的“西江模式”[14]。

相對于東部沿海發達地區，我國中西部一些民族地區雖然文化資源較為豐富，但是經濟發展處于欠發達狀況，很多地方基礎設施薄弱，同時也存在著民族文化資源保存不完善、很分散、不系統等問題。因此，中西部民族地區做好文旅融合最為基本的應該是，系統地梳理當地文化旅游資源，特別是文化遺產保護，將文化旅游資源開發與扶貧攻堅乃至脫貧致富相融合。比如，有的學者基于對廣西一些自治縣的數據分析，說明了少數民族特色文化旅游產業方式扶貧的可行性[15]。在一些民族地區，如何通過文旅產業激發當地民族文化資源與經濟發展，依然是值得我們繼續深入研究的課題。

旅游帶動民族地區文化產業的發展，文化產業反過來促進了民族文化多元內涵的釋放，由此推動了民族地區的文旅融合發展。我國一些民族地區在不同歷史文化的基礎上，創造出獨特的民族文化旅游產業，比如，黎族的三月三、彝族的火把節、壯族的對唱山歌等。這些不同民族的文化旅游產業富于當地特殊的民族風情與風俗習慣，是當地民族文化在旅游業發展的過程中所帶來的無形資產。這種無形資產因地域特殊性而難以在其他地區復制，有著較強的可持續性與獨一無二性，已經成為一些民族地區獨特的文化優勢和旅游市場競爭利器。有的學者指出：“文旅互動融合”帶動了民族地區的經濟轉型、社會變遷和文化重構[16]。有的學者認為，民族地區文化價值的凸顯，在旅游發展中是可以憑借的資源[17]。雖說某個民族文化內涵難以完全復制，但是，一個民族深入挖掘本民族文化的方式、激發民族文化優勢的方法、創造民族文化旅游產業的經驗，是可以借鑒并得到推廣的。

（二） 民族地區文旅融合中存在的問題

很多學者對民族地區文旅融合的研究，多是針對某個地方的碎片化研究，沒有大規模地對全國各地的經驗和教訓進行總結；雖然從這些個案性的局部研究中得到了一些觀念和認識，但是，這些研究沒有樹立文旅融合研究的系統觀和整體觀，沒有著眼于全國視野對這些問題進行全面的研究。

1. 對文旅融合中出現問題的性質和類型認識不清

在對國家政策進行解讀之后，需要和民族地區實踐相結合。如何將這兩者結合起來進行研究，并實現“自上而下”的國家制度建設與“自下而上”的民族地區實踐視角的相結合，值得我們深入思考。在我國中西部民族地區某些地方，雖然機構改革中基本掃清了文化旅游融合發展的根本體制機制障礙，但仍然受到傳統上文化和旅游兩個部分各自獨立運行的舊體制影響，在項目招投標以及運行、資金分配、人員安排等依然各行其是，對當地民族文化資源保護與開發等問題仍然缺乏可操作性。

2. 文旅融合中存在重規劃、輕實效現象

當今，一些民族地區政府在文旅融合發展過程中，往往“顧頭不顧尾”。一些民族地區政府文旅融合項目的規劃的確做得很好，但是，其實際成效如何卻無人過問，如此導致耗資巨大卻沒有考慮到實際的回報。就算有些地方進行了效益評價，但是那些分析成效的指標卻不是很具體明確，缺乏一套行之有效的指標體系。因此，我們有必要選擇一些文旅融合度高的地域，總結和設計出一套比較好的指標體系。

在全國范圍內，針對各個地方政府的各類考核指標，是大同小異的。然而，中西部民族地區文化旅游資源多樣性特征明顯，也就意味著差異性、特殊性、地域性、民族性、獨有性等廣泛存在。一方面，就全國一盤棋的文旅融合發展體制機制，在對民族地區進行政績考核時，很難做到既不失公允，又能具體情況具體分析，其執行難度很大。另一方面，公益性文化事業與效益型的文化產業之間表面看并不矛盾，而在實際經營管理中經常遭遇噓聲，各類地方主義、狹隘民族主義、個人英雄主義、利己主義、復古主義等形成了各種角力，并左右著民族地區文旅產業融合發展的方向。

文化旅游融合發展最核心的目標是解決欠發達民族地區固有的“拉后腿”問題，以滿足文旅融合發展的效益優先目標，實現“以文促旅，以旅帶文”的互惠式良性循環機制。而在各個民族地區的文化旅游消費中，中西部民族地區獨特文化資源優勢尚未發揮出應有的影響力。有的學者認為，與東部地區相比，地處中西部的民族八省區擁有秀美的自然風光、豐富多彩的民族文化及風土人情，形成了各種各樣的特色小鎮，是我國推進文旅融合發展的重要地方實踐[18]。未來，我國民族地區的文化產業、非遺文化產業、民族村鎮旅游等，應該也可以發揮文化經濟的更大潛力。

這就要求在涉及民族地區文旅融合發展時，不能只重規劃，更要看重實效。規劃和實效，是兩個性質和作用完全不同的方面。規劃解決的是游客來不來的問題，實效解決的是游客來了后體驗到什么實情的問題。因而，必須要將規劃與實效相結合，既重視該地方能發展什么，也要重視怎么發展、發展得怎么樣，及時總結文化和旅游融合發展的階段性經驗和成果，制定相關標準或評估體系，既要顧頭也要顧尾。

（三） 解決民族地區文旅融合中問題的思路

完善文化和旅游融合發展體制機制是一個復雜的系統工程，要進行系統全面的研究和構建，迫切需要就文化和旅游融合的行政管理體制、融合的規劃建設機制、文化資源保護和融合利用機制、文化和旅游公共服務融合轉化機制、文化和旅游人才培養激勵機制等進行研究。

1.“文旅融合”中的系統性和整體性

當今，我國文旅全面融合的實踐才剛起步。各個民族地方需要積極探索文旅融合發展新途徑，建立文旅融合發展新格局，實現中央政府與民族地區的互動。我們應該將文旅融合作為一個系統工程進行研究，并且明確主要任務，突出工作重點，深入系統研究文旅融合發展的體制機制，真正實現“文化”與“旅游”的彼此互動融合，在中央政府和民族地區層間構建交流平臺。與此同時，要對一些熱點問題，比如如何完善經濟效益優先的旅游和社會效益優先的文化相融合發展體制機制、如何完善民族文化旅游和紅色旅游發展體制機制、如何完善國家文化公園文化和旅游融合發展體制機制等，進行專題研究，增強系統性、整體性、協同性，并提出對策建議。

2. 文旅融合發展涉及的三個主要關系

第一，要處理好中央政府與民族地區之間的關系。要分析目前存在的文旅不融合，是中央政府出了問題，還是民族地區出了問題？到2019年底為止，從中央政府到各個民族地區的文化和旅游機構改革已基本完成。國家文化和旅游部為加快文旅融合體制機制建設，相繼出臺了一系列政策文件和具體舉措，推動落實民族地區文旅融合發展的各項工作；各個民族地區積極配合，大力推動當地文旅融合發展。然而，文旅融合不是一個一蹴而就的問題，其間需要中央政府和民族地區的互相磨合，在貫徹中央頂層設計的同時，也需要民族地區創新實踐。各個民族地區有關政府部門和相關研究人員，還需要通過對相關政府政策進行分析性解釋，并結合各個民族地區的特點進行典型實例分析，針對文旅融合中出現的一些問題，分析出究竟是中央政府頂層設計有遺漏，還是民族地區文旅實踐不配套，并將此二者作為整體進行上下貫通研究。

第二，要處理好文化與旅游之間的關系。要分析目前存在的文旅不融合，是文化產業出了問題，還是旅游行業出了問題？民族地區文化產業與旅游產業分別是兩個龐大的系統，兩者在各自的發展軌道上又具有常年積累下來的發展邏輯和思維慣性，兩者之間的融合涉及到觀念、制度、機制、市場等多個方面。我國民族地區本身民族歷史和文化底蘊豐厚，民族文化遺產的保護和利用，以社會效益為主，逐漸形成民族文化產業；相應地，食、住、行、游、購、娛等各個方面，不但是旅游產業的要素，而且已形成了以經濟效益為主相互交織的旅游產業鏈。注重社會效益的民族文化產業與注重經濟效益的民族旅游產業，在融合重組成為文化旅游產業之際，出現了何種性質的問題，需要我們進行分門別類的研究。

第三，要處理好政府與市場之間的關系，因為它們是兩種不同的資源配置方式。要分析目前存在的文旅不融合，是政府出了問題，還是市場出了問題？比如，有的學者指出，民族文化在資源化過程中出現了一些陷阱和癥結[19]。針對目前所存在的文旅不融合問題，究竟是政府部門的主動參與引導出現了問題，還是自下而上的市場主體有了紕漏，應將兩者納入一個整體中進行分析，并指明問題所在。民族地區不但要實現文旅融合發展，而且要做到社會穩定、各民族團結和共同繁榮。

四、結語

現在，我國民族地區已經進入文旅融合發展的新時代，隨著黨中央和國家機構改革的深入開展，也將民族地區文旅融合推進到了快速發展的新軌道。我們有必要將文旅融合發展，放到一個更寬廣的視野、更全面的視角當中來看，這其中涉及到中央政府和民族地區之間的關系、文化產業與旅游產業之間的關系、政府作用與市場功能之間的關系等，以便妥善處理“文旅融合”中的系統性和整體性問題。我國地域遼闊，廣大民族地區的各種傳統文化豐富多彩，通過文旅融合發展，可以增進不同民族之間的交往、交流和交融，可以弘揚中華各民族的優秀文化，有助于全國各民族人民共同鑄牢中華民族共同體意識，有利于我國人民與世界人民共同構建人類命運共同體意識。