“分類管理”政策下獨立學院轉設路徑、困境及對策探討

朱進喜

[摘要]部分獨立學院由于不符合設置要求面臨轉設壓力。在“分類管理”政策下，由于營利性和非營利性的差別待遇與較高的轉設成本，獨立學院轉設主要面臨著非營利組織和地方政府財力有限、私人組織提供教育資源動力不足、政府與私人混合提供教育資源缺乏政策依據等問題。要解決這些問題，中央政府要給予欠發達地方政府必要的轉移支付和政策支持，地方政府要承擔必要的轉設成本，要維護私人資本的合理權益，允許政府和私人混合提供教育資源合作辦學。

[關鍵詞]“分類管理”;獨立學院;民辦高校;轉設

[中圖分類號]G511

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3437（2020）03-0009-04

一、問題的提出

在我國高等教育加速發展的階段，出現了一種特殊的辦學模式——獨立學院。它在經濟發展水平相對落后的情況下，為快速實現高等教育大眾化發揮了積極作用，但初期卻出現了一哄而上的局面。為規范獨立學院辦學，教育部于2003年發布了《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（簡稱教育部“8號文件”），要求獨立學院一律采用民辦機制，省級政府按民辦高校制訂收費標準;要求參與舉辦的公辦高校應對教學質量負責，參與舉辦的社會組織及個人要提供相應的教育資源;并要求獨立學院在法人資格、招生和頒發證書、校園設施、教學組織管理、財務核算等方面實現獨立。為進一步規范獨立學院辦學，2008年，教育部又下發了《獨立學院設置與管理辦法》（簡稱教育部“26號令”），進一步明確了獨立學院的辦學條件及要求，提出5年內（到2013年）完成對獨立學院規范驗收的要求，并提出對不符合要求的獨立學院進行整改或撤銷。從此，獨立學院轉設問題便提上了日程。但截至2015年7月，全國仍有275所獨立學院，已轉設獨立學院只占全國獨立學院總數（含已轉設）的15.9%。對于獨立學院轉設問題，學者們也進行了相關研究。溫晶晶（2014）認為，獨立學院發展面臨著經費、師資及評價的現實困境，轉設是破解困境的必由之路。闕明坤（2015）對獨立學院轉設狀況進行了調研，發現轉設困難的獨立學院主要是教育部“8號文件”前創辦的“公辦型”獨立學院、舉辦主體實力較弱的獨立學院及政府對轉設重視不夠地區的獨立學院。闕海寶、羅昆（2015）認為，獨立學院轉設的困境是產權問題，獨立學院產權的明晰與規范是一個復雜的過程;探索政府等參與的混合所有制辦學對促進獨立學院發展具有重要現實意義。這些研究一定程度上指出了獨立學院發展和轉設面臨的困境，并提出了一些合理化的建議。但2016年新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》提出了“分類管理”的政策，獨立學院轉設又面臨營利性和非營利性選擇的新問題。因此，探討“分類管理”背景下獨立學院轉設問題就顯得尤為必要。

二、獨立學院轉設的路徑、困境及原因

當前，并非所有的獨立學院都需要轉設，需要轉設的獨立學院主要是指不完全符合教育部“26號令”設置條件或發展陷入困境的獨立學院。根據獨立學院土地、設施、資金等有形教育資源的提供主體，獨立學院大致可以分為“公共提供型”“私人提供型”及“混合提供型”獨立學院。在“分類管理”背景下，不同類型的獨立學院轉設的路徑選擇、面臨的主要問題及原因有所差異。

（一）“公共提供型”獨立學院轉設面臨的主要困難是公共組織財力有限

“公共提供型”獨立學院指有形教育資源由公共組織提供的獨立學院。這類獨立學院又可分為兩種情況：一種是公辦高校和社會非營利組織混合提供有形教育資源的獨立學院，另一種是公辦高校提供品牌、管理等無形教育資源，社會非營利組織提供有形教育資源的獨立學院。按照教育部“26號令”獨立學院設置要求，公辦高校作為舉辦者可以提供管理、服務等無形教育資源，但土地、校舍等有形教育資源屬于國有資產，不能過渡給獨立學院。這就意味著第一種“公共提供型”獨立學院，面臨著轉設和其母體高校收回財政性教育資源的壓力。同時，教育部“26號令”對參與舉辦的社會組織提出了條件要求，即“注冊資金不低于5000萬元，總資產不少于3億元，凈資產不少于1.2億元，資產負債率低于60%”。事實上，大多數社會非營利組織難以具備這些條件。因此，第二種“公共提供型”獨立學院有相當一部分同樣面臨轉設的壓力。如果由符合條件的私人組織接替公共組織參與舉辦，轉設為“私人提供型”的獨立學院，或者由私人組織購買轉設為“私人提供型”的“民辦高校”，則私人組織要承擔全部有形教育資源的溢價成本，還要提供后期改善辦學條件的追加資本。但是，新修訂的《民辦教育促進法》提出“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益”，如果選擇非營利性高校，私人組織巨額資金投入則成為沉沒資本;如果轉設為營利性高校，則面臨著較大的競爭風險，需要具備較強的辦學實力。因此，私人資本一般不愿介入轉設。基于轉設難度、轉設成本及這類獨立學院的“公益性”考慮，這類獨立學院轉設為社會非營利組織提供的非營利性民辦高校、獨立學院或政府提供的公辦高校是較為理想的選擇。但是，如果第一種“公共提供型”獨立學院轉設為由參與舉辦的非營利組織提供全部有形教育資源的民辦高校，需要非營利組織償還母體高校先期提供的有形教育資源，并提供繼續辦學所需的教育資源。這對社會非營利組織是不小的經濟負擔，其可能無法承受。如果引入其他社會非營利組織參與辦學，但我國很少有非限定性凈資產過億的非營利組織，有辦學意愿的更是少之又少。如果轉設為政府組織舉辦的“公辦高校”，但基于公平原則政府要向參與舉辦的公辦高校和社會非營利組織支付辦學成本“補償費”，后期還要承擔辦學的人員經費、公用經費及基建經費。如果一次性轉設多所獨立學院，需數以百億的財政支出，一些欠發達地區政府財政則難以承受。

（二）“私人提供型”獨立學院特設面臨的主要困難是私人投資動力不足

“私人提供型”獨立學院指有形教育資源由私人組織提供，公辦高校只提供無形教育資源的獨立學院。由于有形教育資源由私人組織提供，從提供主體的身份角度分析，這類獨立學院符合教育部“26號令”的獨立學院設置要求;但從提供主體的經濟條件角度分析，還有部分獨立學院由于參與舉辦的私人組織經濟實力不能滿足獨立學院設置要求而面臨轉設的壓力。由于這類獨立學院產權較為清晰，資本溢價較高，政府購買不僅財政壓力較大，還面臨較為復雜的公私轉制問題，而繼續由私人提供轉制的復雜度相對較小。因此，基于轉設的難度和現實條件，這類獨立學院轉設為仍然由私人組織提供的民辦高校或獨立學院是較為理想的選擇。如果“私人提供型”獨立學院轉設為“私人提供型”民辦高校（非獨立學院），公辦高校不再參與辦學，需要原參與舉辦的私人組織向公辦高校支付一定的“分手費”。如：湖北省獨立學院轉設向母體高校上繳的分手費平均為一億元間。同時，為適應民辦高校設置及發展需要，私人組織還要為改善辦學條件不斷增加經費投入。這對那些經濟實力原本不夠強大的私人舉辦方是一個不小的經濟壓力，甚至難以承受。如果改變原有私人提供者，由其他符合條件的私人組織購買，公辦高校繼續參與辦學，轉設后仍為“私人提供型”獨立學院，新進入的私人組織不僅要向原舉辦方私人組織支付數億元的購買費用，還要按有關規定繳納土地、房舍等資產過戶所需的營業稅、交易管理費、價格調節基金、契稅等總計相當于房地產價值約9%的稅費。這對新進入的私人組織是一筆較大的投資。如果由新進入的私人組織購買轉設為私人提供的民辦高校（非獨立學院），私人組織不僅要向原有私人舉辦者溢價購買有形教育資源，還要向公辦高校支付無形資產股權溢價收益。在“分類管理”政策下，如果轉設為營利性高校，面對處于優勢地位的非營利性高校的競爭，投資收益具有較大的不確定性;如果轉設為非營利性高校，私人組織不能獲取投資收益。巨大的資金投入、高昂的轉設費用及營利性和非營利性的兩難選擇，讓私人組織介入獨立學院轉設、提供教育資源的動力不足。

（三）“混合提供型”獨立學院轉設面臨的主要困難是政策缺位

“混合提供型”獨立學院指有形教育資源由私人組織與公共組織（公辦高校）混合提供的獨立學院。這類獨立學院面臨轉設的主要原因大致有兩種情況：一種是參與舉辦的公辦高校利用財政資源提供了有形教育資源;另一種是不僅參與舉辦的公辦高校利用財政資源提供了有形教育資源，而且參與舉辦的私人組織經濟實力不符合獨立學院設置要求。這類獨立學院如果轉設為“私人提供型”民辦高校或獨立學院，同樣面臨著私人組織投入資金大、轉設成本高及營利性和非營利性的兩難選擇，私人組織投資動力不足;如果轉設為政府提供的公辦高校，也同樣面臨政府財政能力有限的問題。因此，基于轉設的難度和現實條件，這類獨立學院轉設為政府與私人混合提供的非營利性民辦高校或獨立學院是較為理想的選擇。但是，現行的民辦高校設置政策都無法找到支撐政府與私人混合提供教育資源合作辦學的依據。教育部26號令明確了公辦高校可以以無形資產參與辦學，但未提及政府是否可以提供有形資產參與舉辦獨立學院。新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》規定“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動”適用本法，但并未明確將政府與私人混合提供資源辦學納入本法規范圍。《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》指出“舉辦者以國有資產參與舉辦民辦學校的”要按有關規定進行評估、備案，但沒有明確辦學主體和辦學形式。《中華人民共和國教育法》規定“以財政性經費、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織”，但沒有明確提出政府可以利用財政性經費與私人組織混合辦學。《中華人民共和國高等教育法》提出“國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校”，但也沒有明確政府與私人混合舉辦的問題。因此，政府與私人混合提供教育資源合作辦學缺少相應的法律法規依據。

三、新階段獨立學院轉設的對策

新階段獨立學院轉設要根據獨立學院的類型，按照“分類管理”的思想，在充分尊重歷史與現實的情況下，由政府主導實行“一校一策”，逐步推進不符合設置要求的獨立學院轉設。要理清各舉辦主體間的產權關系，在保障舉辦主體合法權益的情況下，重新構建產權明確、權責清晰的民辦高校辦學模式。

（一）“公共提供型”獨立學院轉設要發揮政府財政職能

由“公共提供型”獨立學院轉設為公共組織提供的非營利性民辦高校或公辦高校是較為理想的選擇，但受公共組織財力的制約，因此政府應承擔起主要轉設責任，多舉措加強公共資源投資。一是政府給予一定的財政補貼，轉設為非營利組織提供的非營利性民辦高校（非獨立學院）。對于社會非營利組織不符合辦學要求的“公共提供型”獨立學院，可以轉設為社會非營利組織提供的非營利性民辦高校，但為減輕非營利組織提供教育資源的壓力，保證辦學質量，政府要提供相應的轉設成本和必要的財政支持。二是政府根據財力逐步收編，轉設為公辦高校。地方政府可根據財政能力和地方經濟社會發展的需要，逐步將具備條件的獨立學院分批次地轉設為公辦高校。在經濟欠發達、高等教育資源供給不足的地區，中央政府可以設立專項轉移資金予以資助。“公共提供型”獨立學院轉設為公辦高校，政府要根據具體情況給予參與舉辦的社會非營利組織和公辦高校合理的投資補償。如果是公辦高校通過貸款提供教育資源的“校中校式”獨立學院，政府可以通過承擔銀行債務的方式將其收歸政府所有;如果是公辦高校以政府資源（土地、建筑物等）和財政性資金投資并舉辦的獨立學院，還可以將其直接并入母體高校。三是政府參與辦學，轉設為政府與非營利組織提供的非營利性民辦高校。對于社會非營利組織符合辦學要求的“公共提供型”獨立學院，政府可以將公辦高校提供的有形教育資源以劃撥的形式歸獨立學院所有，給公辦高校適當補貼，轉設為非營利組織和政府混合提供的民辦高校。原公辦高校可繼續以無形資產參與辦學，提供有償服務，但不得擁有股權，其服務收益計入辦學成本。

（二）“私人提供型”獨立學院轉設要維護私人資本的合理權益

由“私人提供型”獨立學院轉設為仍然由私人組織提供的民辦高校或獨立學院是較為理想的選擇，但私人組織投資動力不足，因此政府要給予政策及財政支持，保障私人資本合理收益，多舉措激勵私人投資。一是要規范與完善獨立學院舉辦者退出機制。政府在出臺獨立學院轉設政策時要明確公辦高校無形資產股權收益價格，避免過高溢價。對轉設為非營利性民辦高校，公辦高校提供無形教育資源收益已按年度計入辦學成本的，公辦高校不應再獲取股權溢價收益;根據情況政府也可以向公辦高校支付一定的“分手費”，以補償其轉讓股權的收益。對轉設為營利性民辦高校，對公辦高校無形資產股權收益，政府應劃定溢價上限。二是政府要減免獨立學院轉設稅費。應允許那些不符合資產要求的私人投資方通過與其他私人組織重組融資的方式，“整改”為新的“私人提供型”獨立學院。對這種“整改型”的轉設，政府應該免除各項過戶稅費。如果新進入的私人組織以購買方式轉設為非營利性“私人提供型”獨立學院或民辦高校，政府要根據情況依法減免轉設過程中產生的過戶及交易費用;如果轉設為營利性民辦高校，政府也要根據情況給予一定的稅費優惠待遇。三是要保障私人資本保值增值。私人資本介入獨立學院轉設，提供教育資源舉辦非營利性民辦高校，政府除了要依法給予財政補貼和各種優惠待遇，還要保障私人資本的保值增值，允許給予私人投資本金一定的利息補償，并計入辦學成本。同時，對營利性“私人提供型”民辦高校，政府也要給予一定的財政及政策優惠待遇。

（三）“混合提供型”獨立學院轉設要允許政府與私人混合辦學

由“混合提供型”獨立學院轉設為政府與私人混合提供的獨立學院或民辦高校是較為理想的選擇，但缺乏相應的政策依據，因此國家要提供相應的政策，允許政府與私人混合提供教育資源合作辦學。一是國家要進一步完善相應的法律法規，出臺相應政策，允許政府公共資源與私人資源混合舉辦非營利性民辦高校;按照所有權、經營權和獨立法人財產權分離的基本原則，進一步規范和理順教育資源提供者、教育舉辦者及教育機構（學校）之間的關系。要保障教育資源提供者資產的保值和適當增值，要保障教育舉辦者（經營管理者）的辦學自主權，也要保障教育機構獨立法人權利。二是“混合提供型”獨立學院轉設為由政府和私人混合提供的非營利性民辦高校或獨立學院，政府可以對公辦高校提供的財政性教育資源，以劃撥的形式轉化為政府的股權，并對參與舉辦的公辦高校給予一定的經濟補償。根據具體情況，政府可以允許作為舉辦者的公辦高校繼續參與管理，轉設為新型的非營利性“混合提供型”獨立學院;還可以由教育主管部門、私人投資方共同組建理事會，實行理事會領導下的校長負責制，轉設為非營利性“混合提供型”民辦高校。轉設后的非營利性“混合提供型”獨立學院和民辦高校，應將私人資本的合理增值和公辦高校合理的服務性收費納入辦學成本。

四、結語

總之，《獨立學院設置與管理辦法》的出臺使得一些不符合設置要求的獨立學院面臨著轉設的壓力，新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》的“分類管理”政策，又使得獨立學院轉設面臨的困難更為復雜。根據獨立學院有形教育資源的提供主體不同，獨立學院轉設的最優路徑選擇不同，遇到的主要困難也不盡相同。要解決這些問題，政府要積極主動介入，提供必要的政策與財政支持;要保障私人資本的合理收益，調動私人資本投資辦學的積極性;要給予“混合所有制”高校政策支持，允許政府和私人混合提供教育資源合作辦學，我們要通過政府主導、社會參與，構建起公辦高校、民辦高校及“混合所有制”高校并存的新時代高等教育辦學模式。

[責任編輯：鐘嵐]