汾渭平原霧霾治理困境及其破解思路

孫賓　李菲

摘? ? ? 要：汾渭平原成為霧霾污染的重災區，不僅給人們的工作和生活造成了一系列消極影響，也使之成為生態環境部重點督查的區域和政府治理的重點區域。霧霾污染擴散的無邊際性決定了政府單一的碎片化治理方式很難根治霧霾污染問題，區域政府間的協同治理必須達到實然與應然的統一。汾渭平原府際協同治理霧霾面臨著碎片化困境、囚徒困境和制度困境，因此應強化府際協同治理的理念，建立府際協同治理生態補償機制，完善跨域霧霾治理的法律體系，構建府際協同治理的問責與反饋機制。

關? 鍵? 詞：汾渭平原;霧霾治理;地方政府;府際協同治理

中圖分類號：X513? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）02-0047-07

作者簡介：孫賓（1989—），山西運城人，運城學院政法系助教，研究方向為公共管理;李菲（1976—），遼寧朝陽人，長安大學法律與公共管理學院副教授，研究方向為公共管理。

一、問題的提出

以習近平同志為核心的黨中央對于生態環境保護工作十分重視，強調狠抓環境突出問題，堅持“兩山論”的思想，從源頭抓起，堅持不懈實施大氣污染整治行動。環境保護部部長李干杰在2018年全國環境保護工作會議上對大氣污染防治工作作出部署：“堅決打贏藍天保衛戰，京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等重點區域成為大氣污染的主戰場，加快優化產業機構，淘汰落后產能，加快發展新能源，從供給側優化交通運輸結構，著力提升應對重污染天氣的能力。”這是汾渭平原首次被提到藍天保衛戰“主戰場”的地位。[1]

面對復雜的區域化生態治理形勢，以往由一個地方政府進行的單邊治理已經無法應對，尤其是針對區域霧霾治理，需要區域政府之間協同合作，多邊治理。汾渭平原是黃河流域汾河平原、渭河平原及其周邊臺原階地的總稱，北起山西省代縣，南抵陜西省秦嶺山脈，西至陜西省寶雞市，呈東北-西南方向分布，長約760千米，寬40-100千米，包括陜西省西安、寶雞、咸陽、渭南、銅川、楊凌示范區、西咸新區，山西省呂梁、晉中、臨汾、運城，以及河南省洛陽、三門峽等11市2區。該平原區域土地總面積7萬平方千米，位列中國第四大平原，也是黃河中游地區最大的沖積平原。從2018年全國169個重點城市空氣質量的排名來看，汾渭平原的臨汾、咸陽、西安、運城、晉中、渭南6座城市排在后20位，其中臨汾位列倒數第一（見圖1）。[2]可見，汾渭平原既是全國空氣質量治理的重點區域，也是霧霾治理的重點區域。分析目前汾渭平原霧霾治理面臨的現實困境并探索其破解路徑，有助于推進汾渭平原霧霾府際協同治理的進程。

二、府際協同治理的內涵及屬性

府際關系是指不同層級政府之間的關系網絡，它不僅包括中央與地方之間的關系，而且包括地方政府間的縱向和橫向關系，以及政府內部各部門間的權力分工關系。簡單來講，協同治理就是在開放系統中尋找有效治理結構的過程。[3]協同治理強調治理主體多元化，主體間相互合作從而構建協同愿景，建立共同認可的制度規則。協同治理的主體行為之間可能會由于利益沖突存在矛盾，存在競爭關系，但是共同的目標或者共同的價值是各個治理主體合作的前提，能夠促使其提升合作水平，以發揮整體大于部分之和的功效。[4]府際協同治理是指區域政府之間通力合作，整合資源，共同承擔風險和利益，實現整體治理效果的最大化。府際協同治理的屬性可歸納為四個維度，即多元屬性、工具屬性、制度屬性、“蜘蛛網”屬性。多元屬性是指府際協同治理主體之間進行多層次、全方位的合作，這種合作既包括中央政府與地方政府之間的合作，也包括地方政府之間的協同合作。工具屬性是指府際協同治理主體之間進行合作的目的是為了政策的輸出與執行。如歐盟治理大氣污染所采取的方式就是在各成員國發展目標趨向一致的基礎上利用環境治理的協同性促使各國達成行動一致，而美國和加拿大則創建了中央與地方、地方與次級區域之間系統性的大氣污染府際合作管理辦法，同時建立傳輸機制并開發配套軟件，在區域合作中取得了很好的成效。[5]制度屬性是指合作的規則、標準以及制度，是府際協同治理最為關鍵的屬性。共同認可的制度或者規則程序有利于削減潛在的沖突矛盾，縮小府際協同治理主體之間的差異性，從而實現府際協同治理多元主體的功能耦合。[6]“蜘蛛網”屬性強調相互交織，共同有一個中心，但并非領導式的關系，而是相互協作的網絡關系。網絡化治理是跨域合作的最高形式，這種形式是將傳統的政府縱向層級和依靠網絡建立起來的橫向關系進行有機融合，形成新的相互交織、錯綜復雜的網絡系統。[7]若從其結構形式來說，網絡化治理亦是特殊的網絡與特殊的治理二者交融的網絡結構治理形式，[8]府際協同治理的網絡化強調中央政府與地方政府之間以及地方政府相互之間的合作治理，具有相互交織的特點，既離不開中央政府的協調，也離不開地方政府之間的相互合作。

三、汾渭平原霧霾治理面臨的現實困境

亞洲清潔空氣中心發布的《大氣中國2019：中國大氣污染防治進程》首次對中國169個重點城市進行了空氣質量管理綜合評估和排名，汾渭平原的臨汾、渭南、咸陽、西安、運城、晉中、洛陽、呂梁8座城市排在后29位，其中臨汾、渭南、咸陽位列倒數前三（見圖2）。[9]可見，作為藍天保衛戰的“主戰場”，汾渭平原霧霾治理尚有很大提升空間。從系統論的角度看，汾渭平原霧霾治理具備了府際協同的各種要素。然而實踐中，汾渭平原霧霾治理仍然面臨著多重困境。

⒈碎片化困境。隨著經濟的飛速發展，人類的生存環境也在改變，霧霾已經成為全社會共同關注的問題。以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態環境保護工作，作出了成立汾渭平原大氣污染防治協作小組的重要部署，充分體現了黨中央徹底解決重點區域生態環境問題的堅定信心和堅決態度。2018年9月29日，汾渭平原大氣污染防治協作小組第一次全體會議在西安召開。會議提出要加強協調聯動，建立會商研判、信息共享、應急聯動等制度，構建高效統一的快速響應機制，完善預警分級標準體系，提高協作應對突發天氣的能力和水平。[10]汾渭平原包括3省11市2區，樹立區域共治的生態價值觀是汾渭平原霧霾治理的前提和基礎，但受制于空氣質量的公共屬性，汾渭平原各地方政府在霧霾治理的理念上尚存在分歧。出于自我保護的考慮，晉陜豫三省政府在霧霾治理過程中往往各自為戰，集體行動相對較少。認知理念分歧是導致府際協同治理“碎片化困境”的原因之一，或者說缺乏先天性基礎的原因。[11]理念認同需要時間沉淀甚至是新舊理念的沖突與碰撞，如果多元主體缺乏充分交流研討，那么多元主體的認同指數就比較低。有學者認為，除非由于一個集團人數較少或者存在強制手段和其他特殊手段的原因，否則他們很難使個人按照共同的利益行事，理性的尋求合作就更加困難。[12]

⒉囚徒困境。從博奕論的角度分析，在霧霾府際協同治理過程中，如果在經濟利益和經濟目標、生態利益和霧霾治理目標這兩對關系中尋求最優方案，地方政府往往會優先考慮經濟利益和經濟目標，從而陷入“囚徒困境”。地方政府利益最大化既是府際協同治理的邏輯起點，也是府際協同治理的最大障礙。“如果說縱向的地方政府間關系具有政治與行政意義的話，那么橫向間政府關系主要具有經濟意義。”[13]霧霾治理本身具有長期性、復雜性、多變性和公共性，且各地方政府在治理過程中往往過多地考慮本地區的經濟利益，這就給“搭便車”心理提供了天然土壤，極易導致“公地悲劇”。習近平總書記指出：“要保持加強生態文明建設的戰略定力。保護生態環境和發展經濟從根本上講是有機統一、相輔相成的。不能因為經濟發展遇到一點困難，就開始動鋪攤子上項目、以犧牲環境換取經濟增長的念頭，甚至想方設法突破生態保護紅線。在我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段過程中，污染防治和環境治理是需要跨越的一道重要關口。我們必須咬緊牙關，爬過這個坡，邁過這道坎。要保持加強生態環境保護建設的定力，不動搖、不松勁、不開口子。”[14]從理論上講，府際協同治理的前提是信任，只有在信任的基礎上，地方政府才可能更看重區域的共同利益，從而放棄自己原有的追求經濟利益最大化的做法，加大區域間政府的合作意愿、深度與廣度。信息共享機制是府際協同治理的有效手段，信息及時溝通能夠增進區域政府之間的信任度，同時信息系統資源的共享和溝通可以避免追求自身利益最大化的區域政府在信息掌握不全面的前提下，違背合作的框架和規則，尤其是在組織合作關系尚未穩固的情況下，影響進一步合作，進而陷入“囚徒困境”。[15]但在汾渭平原霧霾府際協同治理過程中，晉陜豫三省政府之間尚未構建信息共享機制，由于溝通不暢，相互間缺乏信任，難以形成合力，導致出現了權責不明晰、霧霾治理標準不盡一致、區域內縣域環境治理考核監管不到位等諸多問題。

⒊制度困境。制度作為人們行為的規范，不僅僅是人們行為的“游戲規則”，其在具有規范性和秩序性功能的同時，對于各種不同的利益關系和組織力量還具有協調性和整合性功能。具體到汾渭平原霧霾府際協同治理中，健全的制度體系是其基礎性保障。實際上，晉陜豫三省政府針對霧霾治理出臺了一系列的地方性法規及規范性文件。例如：2013年11月29日，陜西省人大常委會發布《陜西省大氣污染防治條例》，自2014年1月1日起施行。2017年2月28日，陜西省人民政府辦公廳印發了《陜西省鐵腕治霾·保衛藍天2017年工作方案》。以此為藍本，陜西省政府相關部門分別制定了《關中地區煤炭削減專項行動方案》《秸稈等生物質綜合利用專項行動方案》《“散亂污”企業清理取締專項行動方案》《低速貨車和載重柴油車污染治理專項行動方案》《揮發性有機物污染整治專項行動方案》《涉氣重點污染源環境監察執法專項行動方案》《燃煤鍋爐拆改專項行動方案》《揚塵治理專項行動方案》《聯防聯治專項行動方案》9個專項行動方案。“1+9”方案盯準了大氣污染治理的重點和難點，目標明確，任務清晰，措施嚴厲，體現了陜西省政府推進“鐵腕治霾”這一“頭號工程”的鮮明態度和堅定決心;[16]2017年12月1日，河南省人大常委會發布《河南省大氣污染防治條例》，自2018年3月1日起施行;2018年6月11日，中共山西省委辦公廳、山西省人民政府辦公廳印發《山西省環境空氣質量改善量化問責辦法（試行）》《山西省水污染防治量化問責辦法（試行）》，自印發之日起施行。2018年11月30日，山西省人大常委會發布了修訂后的《山西省大氣污染防治條例》，自2019年1月1日起施行;等等。但應看到，這些地方性法規及規范性文件只適用于本地，且相互之間不乏沖突之處。同樣是霧霾治理的重點區域，京津冀地區和長三角地區針對霧霾治理都制定了相應的區域合作法規，如滬蘇浙簽署了《長江三角洲地區環境保護工作合作協議（2008—2010年）》、京津冀三地生態環境部門先后簽訂了《京津冀水污染突發事件聯防聯控機制合作協議》《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》等。而汾渭平原整體區域霧霾治理的合作機制沒有以法律形式或者法規制度的形式加以規定，目前晉陜豫三省政府之間的合作僅僅局限于會議磋商等非制度化形式，由于合作深度不夠，導致汾渭平原霧霾府際協同治理陷入了“制度困境”。

四、汾渭平原府際協同治理的路徑

汾渭平原霧霾治理是一項系統工程，只有相互協同，才能實現1+1>2的效果。根據府際協同治理的特點和汾渭平原霧霾治理的實際情況，筆者將“頂層統籌設計、統籌各方利益，利益目標共同體、利益補償機制、跨域化協同的法治保障”作為汾渭平原霧霾一體化治理系統運行的參量表，試圖找到汾渭平原霧霾治理協同模式的創新路徑，構建汾渭平原三方霧霾協同治理的總體框架（見圖3）。

⒈強化府際協同治理理念，構建汾渭平原霧霾治理一體化模式。新區域主義是指為了更好地解決區域公共問題，由區域內地方政府、非營利組織和市場主體所構成的治理主體及其組織形態，也包括這些主體在治理區域公共事務過程中所共同遵守的治理理念和相關制度設計。新區域主義作為政府間一體化理論提出了解決區域公共問題的新思路，[17]強調區域一體化是經濟、政治、文化和技術等多維的統一。汾渭平原霧霾府際協同治理可借鑒新區域主義理論，通過梳理中央和晉陜豫三省政府之間、晉陜豫三省政府相互之間以及晉陜豫三省政府內部的關系，協商達成共同認可規則，聯防聯控，協同行動，形成區域共治、共贏的霧霾防治系統（見圖4）。中央主要負責協調晉陜豫三省政府之間的矛盾，可由生態環境部牽頭，召開汾渭平原霧霾治理的區域專項會議，加強統籌與協調;晉陜豫三省之間應制定統一的治理標準，加強府際交流與合作，形成治理霧霾的合作伙伴關系。

⒉整合各方利益關系，構建汾渭平原霧霾協同治理生態補償機制。生態補償機制一般涉及相關參與者以及確定補償標準、補償條件和補償方式等主要內容。[18]構建汾渭平原霧霾治理生態補償機制，應最大限度平衡晉陜豫三省的利益。首先，關于霧霾治理生態補償的原則、標準和計算方法，晉陜豫三省應在磋商后達成共識。其次，優化汾渭平原11市2區的財政支出結構，設立汾渭平原霧霾府際協同治理的專項財政資金，可嘗試建立汾渭平原“生態補償基金池”，[19]以“政府主導全社會協同”為原則，在增加政府投入的同時鼓勵多方參與，多渠道、多方式地擴大“生態補償資金池”的規模。再次，完善汾渭平原落實霧霾治理的稅收補貼政策，如加大污染企業的稅收力度、提高資源稅收率、增加對清潔能源的稅收補貼等。

⒊強化法規制度頂層設計，健全霧霾府際協同治理的法律體系。目前，我國有關環境保護的法律有《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）、《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等，但針對霧霾防治特別是跨域協同治理并沒有專門的法律法規。由于沒有專門的法律依據，使得晉陜豫三省的霧霾協同治理僅停留在會議文件中，只能暫時治標，無法治本。[20]對此，筆者建議，首先，進一步修訂《環境保護法》和《大氣污染防治法》，將霧霾防治作為專款專條納入其中。特別是《大氣污染防治法》作為一部以規制污染者為中心的法律，已在第七章第九十八條至第一百二十七條全面規定了污染者應承擔的法律責任，[21]在此基礎上還應對霧霾直接污染者設置專門條款以區別于其他污染者，對于霧霾直接污染者加重處罰，提高其違法成本。其次，制定《大氣污染跨域防治條例》作為霧霾跨域治理的法律依據，從源頭上控制霧霾源的集聚，降低霧霾發生的可能性。再次，重新制定《環境空氣質量標準》，將PM2.5納入環境評價指標體系中，為霧霾檢測與預警應急機制提供衡量依據。

⒋加大環境監察力度，建立府際協同治理監督與反饋機制。區域政府間合作機制的健康運行需要權威機構的監管與監督，[22]具體到汾渭平原霧霾防治過程中，晉陜豫三省府際協同治理應由中央委派生態環境部監察中心進行專門監督。首先，構建生態環境監管機制，充分發揮互聯網技術的功能，建立自動檢測中心數據庫，及時通報偷排企業。其次，加大霧霾治理督察力度，中央環保督察組應定期或不定期進駐汾渭平原，實地暗訪暗查。同時督促重點污染企業安裝自動監控設備和運行系統并與生態環境部監察中心聯網，以便實施遠程監測，從源頭上減少污染源。再次，對汾渭平原各級環保主體實行問責制，發現問題依法從嚴從重懲處。同時，將汾渭平原各級地方政府行政首長的政績考核與霧霾府際協同治理的成效掛鉤，促使汾渭平原各級政府形成內生動力，共同推動霧霾府際協同治理的順利開展。

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（責任編輯：趙婧姝）

Abstract：Fen Wei plain has become a heavy disaster area of haze pollution，which not only brings a series of negative impacts on people's work and life，but also makes it a key area supervised by the Ministry of ecological environment and a key area of government governance.The boundless diffusion of haze pollution determines that it is difficult for the government to complete the problem of haze pollution in Fenwei plain by a single way of debris control.The coordinated governance between governments must achieve the unity of reality and necessity.Therefore，we should strengthen the concept of inter governmental collaborative governance，establish and improve the mechanism of interest compensation between governments and the legal system of cross regional governance of haze，strengthen the supervision of haze governance，and build the accountability and feedback mechanism of inter governmental collaborative governance.

Key words：Fenwei plain;haze;local governmentinter;governmental collaborative control