生態環境保護綜合執法的現實困境與完善路徑

田志軒

摘 要：為了進一步提升生態環境保護執法水平，國內生態環境部門在不斷加大對行業綜合執法隊伍的改革力度。然而，當前國內生態環境保護綜合行政執法工作依然面臨著執法管理體系不健全、執法范圍不明確以及執法力量分配不合理等難題。本文首先闡述推進生態環境保護綜合執法改革的重要性，進而分析當前國內生態環境保護綜合執法面臨的困境，最終給出完善生態環境保護綜合執法體系的具體措施。

關鍵詞：生態環境;綜合執法;環境治理

近年來，國內在生態環境保護方面存在司法無力、執法不嚴且立法不足的問題，很難適應國家生態文明建設的實際需求，所以急需開展生態環境保護體制改革與推動生態環境保護法治轉型。中央相關部門以生態環境保護綜合執法改革委切入點，接連出臺了多個生態環境保護執法文件，盡可能協助相關部門推進生態環境保護綜合行政執法改革。2018年底，國務院辦公廳與中央辦公廳聯合出臺了有關生態環境保護綜合執法改革的指導文件，文件指出：合理設置生態環境保護執法機構，科學整合該領域的執法隊伍以及執法職責，進而協助政府部門提升生態環境保護綜合執法能力。值得一提的是，生態環境保護執法部門的目標是到今年建成執法范圍明確、執法行為專業且執法體系順暢的生態環境保護執法系統，不斷打造與時俱進的執法模式。

1.開展生態環境保護綜合執法改革的必要性

1.1傳統執法體系的固有弊端

國內在生態環境保護方面始終遵循塊管理以及條管理的執法原則，該類生態環境保護綜合執法體系往往存在著多方執法以及多層次執法的問題，主要集中在如下幾個方面：

從縱向的角度出發，各級生態環境保護執法部門之間有時會出現重復執法的現象。一方面，國內已有的生態環境法律框架相對不完善，除了核輻射污染防治、機動車尾氣污染防治以及臭氧層物質污染防治之外，相當一部分的生態環境保護執法事項基本都由縣一級的執法部門承擔。簡而言之，省級、地市級以及縣區級都具備獨立處理轄區內部生態環境問題的職責與權力，從而導致重復執法的現象。另一方面，對于已有的生態環境保護執法工作來說，經常有地方勢力對其進行干擾，導致生態環境執法工作很難落實到細節上，最終引發違法不究、有法不依以及執法不嚴的問題。

從橫向的角度出發，政府的相關職能部門以及生態環境執法部門都面臨著多方執法的困境，依據我國環境保護法可以實現統管與分管的有機結合。通常來講，政府的生態環境管理部門會對管轄范圍內的環保工作進行規范化的監督與科學化的管理，其他政府部門需要嚴格按照法律規定的工作細則來開展實際工作。據相關部門的統計發現，全國各個省份負責生態環境保護工作的職能部門有數十個，而且多數部門存在職責重疊、合作不力以及各自為政的尷尬局面。由此可見，該類統分結合的執法模式通常會導致多部門之間的溝通不暢，在一定程度上給國內的生態環境保護綜合執法工作帶來負面影響。

為了有效突破生態環境保護執法工作在縱向維度上的問題，國家在不斷推動省級以下環保部門對生態環境保護執法管理制度的改革。近年來，國務院辦公廳與中共中央辦公廳聯合印發的相關指導意見明確指出，地市一級的生態環境局需要服從省一級的生態環境廳管理，縣區一級的生態環境局在性質上屬于地市級生態管理局的派遣結構。不可否認，該類垂直管理制度改革會對生態環境保護綜合執法的統一性以及協同性產生積極影響，但是也應當注意到垂直管理體制改革需要與加大綜合執法力度、科學協調執法資源以及加強執法隊伍能力建設結合起來。

為了有效緩解橫向維度上的職責不清問題，相關改革文件明確指出：要想對生態環境保護職責進行合理協調，就需要有效行使城鄉各類污染排放監管與行政執法的職責，進而加大對環境污染的治理力度，維護國家生態環境安全，盡可能實現多部門的職責統一以及通力合作。例如，國土資源部可以對地下水的污染進行監督管理，水利部應當科學設置排污口，而農業部需要對農業面源污染的治理進行協助與監督。

1.2行業綜合執法改革的機理要求

近年來，國內不斷加大對省級以下環保機構的制度改革力度，在很大程度上發揮了積極作用。然而，僅僅依靠上述舉措很難徹底改變國內傳統生態環境保護執法體系的固有弊端，不但無法實現大眾對生活在環境友好型社會的愿景，而且很難適應國家對生態環境保護體系與治理能力的要求。對此，必須要重視生態環境保護執法體制改革與生態環境保護執法制度創新。

國務院相關部門提出的《生態環境保護綜合行政執法事項指導》要求生態環境保護綜合執法改革應當確保職責整合與編制劃轉同步進行，進而確保多部門之間的執法權互相協調。改革后，其他部門將不再保留生態環境保護執法隊伍。當然，各地可以綜合考慮自身實際需要，根據法律法規、地方性法規和規章，進一步整合生態環境保護執法責任，由生態環境保護綜合執法隊伍履行職責。

1.3綜合執法改革的重要性

在保證法治中國建設順利推進的前提下，不斷加大對綜合執法改革的投資力度并將其視作政府改革的初步目標，進而為提升政府的生態環境管理能力提供重要保障。該項工作的關鍵在于建立健全生態環境保護綜合行政執法責任制和組織體系，明確生態環境綜合行政執法權限范圍，對現有的綜合執法結構進行優化與改進，進而不斷提升生態環境保護執法工作的有效性與科學性。

具體來說，生態環境保護綜合執法不但是對行政處罰權進行進一步集中，而且要整合和優化相應的行政檢查執法職責;從外延上講，生態環境保護綜合行政執法不僅可以集中生態環境保護綜合執法職責，還能夠對執法資源進行進一步整合。

2.生態環境保護綜合執法面臨的困境

2.1已有綜合執法體系不完善

生態環境保護綜合行政執法改革的核心問題之一，是將環境許可、審批職能與環境行政處罰、檢查和執法職能分離，從而改變傳統行政執法體制中執法機關既是裁判員又是運動員的尷尬局面。然而，考慮到已有綜合執法體制中執法部門同時扮演運動員與裁判員的尷尬局面，使得現有的生態環境保護綜合執法體制依舊存在較多弊端。

2.2綜合執法隊伍結構不科學

黨的十八大以來，國家領導人對于國內的生態文明建設非常重視，在此大背景下，國內生態環境部門的執法隊伍建設得以不斷強化，綜合執法隊伍的執法能力也有了一定程度的提升。然而，相較于環境監督執法任務的繁重，使得執法隊伍建設與當前的生態環境保護工作要求有著較大差距，其中的不足可以被概括為如下兩個方面：一是基層的生態環境保護綜合執法隊伍的執行力有限;二是生態環境保護行政執法隊伍建設不統一。

3.生態環境保護綜合執法的完善措施

3.1科學劃定綜合執法范圍

如上所述，近年來國務院生態環境保護部門所出臺的指導意見僅僅是對生態環境保護執法進行了歸類，而沒有明確劃分生態環境保護綜合執法的具體范圍。責任范圍界定不清，必然影響行政執法的有效實施。因此，科學合理地界定生態環境保護綜合行政執法管轄范圍迫在眉睫。

此外，為加強綜合執法隊伍行政處罰、檢查、執法等權限的源頭管理和規范，生態環境主管部門可以實行執法權限清單等制度，進而出臺相關制度文件。為全面推進和落實上述名單制度，各級生態環境保護綜合執法隊伍要盡快完成名單的制定和發布工作，對法律未明確規定的執法事項予以取消;對長期未發生且不需要的也要大力清理，合理限制生態環境保護綜合行政執法范圍，盡量減少無關或低相關執法事項，有效防止執法擾民事件的發生。

3.2構建合理的綜合執法管理體系

為理順生態環境保護綜合行政執法體制，政府需要向如下兩個方向努力：首先，大眾應當對生態環境執法部門有一個較為深刻的認知，應當就“以誰的名義執法”這一問題展開討論并進行統一定義。如果不能對該問題有一個較為清晰的認知，就會給綜合執法的程序以及行政復議帶來負面影響。從實踐層面出發，當前從事生態環境保護執法工作的都是生態環境部門的工作人員，該隊伍負責對工業生產進行環保監督，具備較強的合理性與正當性。

其次，需要明確生態環境保護綜合執法部門與其他部門的職能關系。國務院出臺的《綜合行政執法改革指導意見》明確指出：在完成生態環境保護綜合執法改革以后，其他輔助部門將不再負責生態環境保護綜合執法工作。與此同時，為了進一步貫徹系統優化、資源協調以及工作高效的原則，相關政府部門應當將生態環境保護與污染治理轉交給生態環境保護綜合執法隊伍。值得一提的是，相關部門的完整性將不再受生態環境保護執法權的影響。對于轉移事項來說，政府部門應當適時制定管理規章制度，還應及時將日常執法中發現的案件處理情況和問題反饋給環境執法監督管理部門。

3.3加強行政執法隊伍的規范化建設

首先，加強生態環境保護執法隊伍的標準化建設，并推動其執法重心下移。一方面，堅持“編隨事走、人隨編走”與“老人老辦法、新人新辦法”的原則。具體來說，對于原環境執法隊伍應整體劃轉，并將其固定資產、人員、裝備全部劃轉至新組建的綜合執法隊伍;對于執法人員的工作、福利待遇理應作出妥善安排，不應搞“一刀切”和斷崖式精簡分流人員，而要按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則逐步優化執法力量。另一方面，針對基層執法力量薄弱的現象，應推動生態環境保護執法重心下移、執法力量下沉，建議精簡省市級生態環境部門相關編制和人員，以重點充實執法一線隊伍，以確保縣（區）、鄉（鎮）一級的生態環境保護執法隊伍具備與其執法任務相適應的人員配置與執法力量。從這一意義上來說，生態環境保護綜合行政執法隊伍以同級生態環境主管部門名義執法并接受其監督之制度設計具有正當性與合理性。為與上述頂層設計相匹配，《綜合行政執法改革指導意見》更是提出了“局隊合一”的基層落實樣態，此舉旨在落實縣級生態環境分局對生態環境保護綜合行政執法的領導職責，從而將執法力量與執法資源向基層傾斜。未來，我國可參照公安機關內設交警大隊、刑警大隊之模式，由縣級生態環境分局依需內設生態環境保護綜合行政執法隊伍。

其次，規范生態環境保護綜合行政執法隊伍的編制問題。首先，嚴禁將不符合公務員管理規定的人員劃入生態環境保護綜合執法隊伍，同時嚴禁挪用、擠占本應用于綜合執法的事業編制。其次，受執法資格與專業素養等方面所限，未來我國應當全面清理編外聘用人員與臨時人員，嚴禁使用輔助人員 進行生態環境保護執法工作。此外，對于現有的公益類事業編制的執法人員，應由同級有關事業單位統籌用于解決其他相關領域的用編需求。

最后，加強生態環境保護執法隊伍管理制度化建設。其一，建立持證上崗與資格管理制度。該項制度不僅是依法治國方略在生態環境保護執法領域的具體體現，而且是通過法律制度對執法工作人員的主體資格加以確認的重要方式，還是對執法人員的專業素養所提出的基本要求。其二，建立教育培訓制度。通過定期對生態環境保護執法人員進行教育與培訓的方式，幫助其提升業務素養與專業技能。其三，建立考核獎懲制度。通過獎罰分明的激勵機制，幫助廣大生態環境保護執法人員凝心聚力，最終打贏污染防治攻堅戰。

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（濮陽市華龍區環境保護局? ?457000）