光伏產品出口貿易摩擦與技術性貿易措施應對

文芳 陳菁 盧江海 陳麗輝 蔡淑寬

摘要：截止2019年6月，光伏產業主要遭遇了18起貿易摩擦案件和19項國外技術性貿易措施。本文通過研究這些貿易摩擦案件和技術性貿易措施的特點及其對福建省光伏產業的影響，總結福建省應對工作成效，并針對目前應對工作中存在的問題有針對性的提出了相關建議，旨在為光伏產業今后的應對工作提供借鑒。

關鍵詞：福建省;光伏;貿易摩擦;技術性貿易措施

中圖分類號：F746? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）01-0013-04

在國內光伏市場的帶動下，福建省光伏產業發展迅速，已經形成了從材料、器件、生產設備到應用系統等較為完善的產業鏈，產業直接產值從2008年的4億美元增至目前的約15億美元，但隨著主要出口市場不斷發起貿易摩擦案件調查和不斷發布新的技術性貿易措施，福建省光伏產業出口貿易受阻嚴重。以太陽能電池產品為例，2018年出口僅4 259.6萬美元，與2011年的27 133.8萬美元的出口額相差甚遠。為加快福建省光伏產業出口貿易的發展速度，本文收集了伏產業遭遇的18起主要貿易摩擦案件以及包含7項標準、9項技術法規和3項合格評定程序在內的19項國外技術性貿易措施，分析這些貿易摩擦案件和技術性貿易措施的特點及其對福建省光伏產業的影響，針對目前應對工作中存在的問題有針對性的提出了相關建議，旨在為光伏產業今后開展國際貿易摩擦與技術性貿易措施應對工作提供借鑒。

一、主要貿易摩擦案件

從2011年11月8日首次遭遇來自美國的反傾銷反補貼調查至2019年6月，在不到8年的時間里，福建省光伏產業共遭遇了來自美國、歐盟、加拿大、澳大利亞、土耳其、印度這6個國家或地區發起的反傾銷、反補貼、保障措施、337調查等18起貿易摩擦案件，涉及晶體硅光伏組件、關鍵零部件、電池等產品，具體案件見表1。這些貿易摩擦案件具有以下特點。

第一，案件應對總體成效不佳。除美國對中國光伏電池產品發起337調查仍處于調查狀態外，在其他17起貿易摩擦案件中，目前共有2起案件終止實施懲罰措施，1起案件不實施措施，2起案件終止調查，仍在實施措施的案件有12起，且福建省光伏企業均未獲得單獨稅率，這反映出福建省光伏產業應對國際貿易摩擦案件成效不明顯，涉案企業的應訴主體作用未得到充分發揮。

第二，制裁懲罰措施的力度大。在實施了懲罰措施的7起反傾銷案件中，普遍稅率都很高，最高的是美國于2011年對中國晶體硅光伏電池（無論是否組裝入模塊）啟動的反傾銷案，普遍稅率高達249.96%。在5起反補貼案中，案件發起國或地區均對中國光伏產品實施了懲罰措施，反補貼稅最高的是美國于2014年對中國晶體硅光伏產品發起的反補貼調查案，普遍企業反補貼稅率為49.79%。在2起保障措施案件中，美國對晶體硅太陽能電池保障措施案中第一年至第四年的稅率分別為30%、25%、20%和15%，印度對光伏電池及組件保障措施案中第一年、第二年上半年和第二年下半年的稅率分別為25%、20%和15%。

第三，發達地區為主要發起者。歐盟、美國、加拿大、澳大利亞和土耳其這5個發達國家和地區共發起了14起，在案件總數中的占比為77.8%，這與發達國家和地區在立案調查前后均是中國光伏產業的主要出口市場有關，也與發達國家和地區貿易摩擦預警機制完善、更主動使用貿易救濟手段等因素有關。其中，美國是最早對中國光伏產業發起且連續兩次發起反傾銷和反補貼調查的國家，歐盟對中國晶體硅光伏組件及關鍵零部件發起的“雙反”案件是目前福建省光伏產業涉案金額和影響最大的案件。

第四，印度頻繁發起貿易摩擦。印度和中國在資源和產業上具有相似性，在出口結構和市場上具有趨同性，而且雙方外貿逆差差距明顯，因此，從2012年起，印度跟風美國和歐盟針對中國光伏產品反復發起了4次貿易救濟調查，印度也是目前唯一對中國光伏產品發起貿易救濟調查的發展中國家。但鑒于印度的太陽能電池產業不論規模、價格還是質量都不能完全支撐印度太陽能產業發展的宏偉目標，只有低價進口的中國太陽能電池，因此，印度實施的懲罰措施力度不如歐美大。

第五，案件種類多且復雜。在光伏產業已遭受的18起貿易摩擦案件共包含反傾銷案10起、反補貼案5起、保障措施案2起和337調查1起，其中反傾銷案占案件總量的55.6%。除此之外，在歐盟對中國晶體硅光伏組件及關鍵零部件反補貼案中，中國光伏產業代表與歐盟委員會達成了最低價格承諾協議;由于歐洲光伏制造商協會指控中國企業輾轉通過馬來西亞等第三地將產品銷往歐洲以規避關稅，歐盟于2015年在啟動原雙反案件的日落復審調查的同時，又對原產于中國的晶體硅光伏組件及關鍵零部件發起了反規避調查。

二、從WTO/TBT通報角度分析國外光伏產業技術性貿易措施

（一）WTO/TBT通報

從2009年至2019年6月，有11個WTO成員共計發布了21件與光伏產品有關的WTO/TBT通報（不包括1件修改通報和4件補遺通報），其中，中國發布了2件通報。其他10個成員發布的19件通報的具體情況如下。

第一，通報發布成員方面，肯尼亞是發布的通報數量最多的成員，共發布了4件通報;巴西、美國、韓國、沙特阿拉伯、坦桑利亞、智利分別發布了2件通報;阿拉伯聯合酋長國、盧旺達、印度分別發布1件通報。

第二，通報內容要求方面，19件通報分別涉及7項標準、9項技術法規和3項合格評定程序，涵蓋光伏產品性能、安全、電磁兼容要求，光伏系統建設和運營安全，生產商強制注冊要求，服務質量要求等方面。

第三，通報涉及產品方面，按照中國光伏產業標準體系分類，19件通報涉及的產品分布情況見圖1，產品集中在光伏能源系統、平衡部件、太陽能電池和組件這三大類產品中，覆蓋了蓄電池、逆變器、太陽能組件、太陽能照明裝置、光伏并網系統等具體產品。

第四，通報發布的原因方面，19件通報發布的原因包括保證產品安全、規范市場、保護環境和保護消費者，各原因涉及的通報數量見表2。因為部分通報發布的原因為2項或2項以上，所以不同原因涉及的通報數量總和大于19件。

（二）印度史上最嚴的光伏市場準入要求

在光伏產業共遭遇的19項國外技術性貿易措施中，通過分析樣本企業出口數據以及來自樣本企業調研反饋，印度光伏產品BIS（印度標準局）強制性注冊法令——《太陽能光伏系統、設備及部件的質量控制法令》，是目前史上最嚴的光伏技術性貿易壁壘，對福建省光伏企業造成了出口影響。

印度于2017年5月17日發布G/TBT/N/IND/59號通報“太陽能光伏系統、設備和部件商品（強制性注冊要求）法令2017”，但該通報未引起中國政府、行業協會和企業的注意和重視，各有關方面也未對通報進行預警和開展評議。印度于2017年8月30日發布正式法令，美國保險商試驗所（UL）等第三方認證機構首先發布預警信息和應對建議，但由于技術性貿易措施的隱蔽性，且當時印度方面政策細則一直未落地，因此，此項技術性貿易措施的發布并未引起包括福建省企業在內的中國光伏企業的足夠重視。該法令從2018年9月5日起強制實施，規定所有在印度市場上出售的太陽能光伏系統、設備及部件必須通過BIS CRS認證，并注冊使用“標準標志”。[1]

印度光伏產品BIS強制性注冊法令實際上BIS只認可印度本地的光伏實驗室，不認可CB報告和IEC報告，在法令發布當年僅有印度本地兩家光伏實驗室獲得了BIS的認，法令正式實施后當月印度本地僅有4家光伏實驗室可以出具BIS測試報告，一家組件制造商表示認證過程可能需要3到6個月，[2]因此，印度本地的實驗室排隊現象嚴重，導致一段時間內許多中國光伏產品的無法順利出口至印度。同時，每個系列光伏組件BIS認證的一次測試費用為3.2萬美元，認證費用高昂。[2]福建省光伏企業以中小型企業為主，對印度出口的金額均較低，在對印度光伏產品BIS強制性注冊法令的應對準備工作嚴重不足和應對措施實施不到位的情況下，也如同中國的其他許多光伏企業一樣，面對印度光伏產品BIS強制性注冊法令高昂的認證成本和漫長的認證周期難以為繼。

三、貿易摩擦與技術性貿易措施對福建省光伏產品出口的影響

由于逆變器、控制器等光伏產品在海關編碼中無法區分是否為光伏發電系統專用，故本文未將逆變器、控制器等產品的出口數據列入光伏產品出口總額中。根據海關數據，2011～2018年福建省光伏產業出口情況見表3。從表3中可以看出，近8年中2011年福建省光伏產業出口總金額最高，為27 133.8萬美元，之后7年一直無法超越遭遇貿易摩擦前的光明態勢;2013年受美國光伏第一次“雙反”案和歐盟“雙反”案的影響，福建省光伏產品出口總金額銳減，同比下降51.2%;隨后五年，得力于福建省光伏產品的多元化市場部署和產業結構調整，雖然遭遇了來自美國、印度、加拿大等國家的貿易救濟調查和技術性貿易措施，但是福建省光伏產品出口額仍能維持在7000萬美元以上，歷年降幅均不超過一成;2018年，由于對“一帶一路”沿線國家光伏產品出口的擴大和歐盟“雙反”懲罰措施的終止實施，福建光伏產品出口總額再次破億，達到10529.6萬美元，同比增長高達41.2%。與出口貿易形勢逐漸轉好相反，受印度保障措施稅與BIS強制性認證要求影響，2018年福建出口印度市場146.6萬美元，同比下降了近三成。

四、福建省的應對工作

（一）應對工作成效

福建省光伏產業在“四體聯動”的國際貿易摩擦應對工作機制和“四位一體”的國外技術性貿易措施預警與應對機制的指導下，應對工作上取得了一些成果，主要表現在以下四個方面。

第一，在貿易摩擦案件應對方面，得力于政府部門和行業商協會的協調組織以及全國光伏產品齊心協力共同開展應訴和抗辯工作，我國成功應訴澳大利亞反傾銷案和印度第二次光伏反傾銷案，迫使歐盟于2018年9月3日取消了光伏“雙反”案禁令，這大大提高了福建省光伏企業對應訴成功的信心，越來越多的企業愿意參與到應訴和抗辯工作。

第二，在技術性貿易措施應對方面，福建省光伏企業能主動開展技術更新、產品升級和認證檢測工作，根據企業的反饋和出口情況來看，排除貿易摩擦案件制裁措施的影響因素外，目前福建省光伏企業的產品基本都能順利出口歐盟、美國、澳大利亞等眾多國家和地區。

第三，在產業發展方面，通過采取創新發展思路、產品優化升級、占領產品細分領域、開拓國內光伏市場等眾多應對措施，在危機面前具備較強抗壓力能力和技術創新能力的福建省光伏企業得以生存和發展，從而實現了企業的優勝劣汰、產業的轉型升級和產業鏈的不斷完善，打破了“兩頭在外”的不利局面，繼而推動整個光伏產業逐步向健康、良性方向發展。

第四，在出口貿易方面，通過實施多元化出口市場戰略部署，福建省光伏產業逐漸擺脫了對美國或歐盟等貿易摩擦頻發市場以及對單一出口市場的過度依賴，出口市場遍地開花，出口“一帶一路”國家的比例不斷上升，光伏產品出口總額穩中有升。

（二）存在的問題

在取得一定成果的同時，福建省光伏產業在應對主動性、工作機制、知識產權保護等方面還存在不足，在實際工作中也存在著一些困難，具體表現在以下幾方面。

第一，福建光伏產業對技術性貿易措施的敏感性不強，案件自主分析和應對研究能力、法律法規咨詢和經驗總結能力薄弱，致使福建省光伏產業仍然容易受到國外技術性貿易措施的影響，印度光伏產品BIS強制性注冊法令對福建省出口的影響就是最典型的案例。

第二，部分涉案企業特別是中小企業仍然缺乏應訴的積極性和主動性，存在免費搭車、節約應訴費用的想法，或對于自身作為申訴和應訴主體的意識及其相關權利義務的認識不夠，不能做出快速反應，致使錯過最佳抗辯和應對時機，一些企業甚至在貿易摩擦案件調查期間就直接放棄了出口市場，給應對工作帶來了不利影響。

第三，由于處于機構改革期間，許多政府部門職能進行了調整，相關政府部門與行業協會之間溝通在一定時期內還不夠暢通，“福建省貿易公平網”等信息傳遞關閉或合并，國際貿易摩擦與技術性貿易措施預警與應對工作機制的作用在光伏產業未能得到充分的發揮，從而導致一些政策在企業得不到切實有效地落實，相關應對措施達不到預期成效。

第四，行業協會的作用有待進一步發揮。行業協會在參與應對國際貿易摩擦中的地位、作用等規定還不夠明確，部分企業對行業協會的信任度還不夠;福建省光伏產業相關行業協會應對國際貿易摩擦的資源不多，應對的能力和水平尚需提高，使得行業協會在單獨開展工作時容易遇到阻礙;目前大部分行業協會僅是負責信息的收集和整理，以及對企業的一些簡單培訓工作，與國外行業協會相比，還有很多功能尚未發揮。

（三）應對建議

在全國機構改革之際，政府部門、中介機構和企業之間需進一步建立起多層次、多元化、快速有效的信息溝通和協調機制，暢通各方之間的溝通渠道，完善國際貿易摩擦與技術性貿易措施預警與應對機制，保證預警情報的有效傳遞和應對工作的快速啟動，并建議政府、中介機構和企業進一步加強以下幾方面的工作。

1.政府方面。一是建議充分發揮統計“監測、分析、預警、服務”功能。加強對福建省光伏產品出口情況的監控和分析，完善福建省出口訂單分析機制，更全面地掌握福建省光伏企業出口產品遭遇國外貿易摩擦的情況。二是建議加強案件進展的實時跟蹤及應對評價機制。在漫長的應對期內，建議注重對貿易摩擦案件進展的跟蹤，及時了解企業的動態需求，建立光伏領域國際貿易爭端案例庫，做好光伏貿易摩擦案件應對成效分析和經驗總結，以便為企業開展應對工作提供更有針對性的指導和幫助。三是建議進一步明確行業協會的作用。與國際慣例接軌，進一步明確行業協會在貿易摩擦應對中的性質、職能、地位、權利和義務、組織結構等問題，明確行業協會參與國際貿易事務、組織應對國際貿易摩擦方面的職能，引導和促進其在相關領域更好地發揮積極作用。[3]四是建議加強對企業的幫扶與指導力度。繼續培育和提高福建省出口光伏企業應對工作第一主體的意識，做好對貿易市場合理規則的消化吸收，讓企業跟上國際最新發展動態，指導市場前景廣闊的、適應能力強的企業開展技術研發，鼓勵企業參與國際標準的制定，提升企業應對能力。

2.中介機構方面。一是建議提高對案件的研判能力。行業商協會和研究機構等中介機需進一步加強信息跟蹤、通報評議、研究解析及措施研發，特別是要加強對重大貿易摩擦案件和技術性貿易措施的解讀、研判和風險識別，將信息碎片化轉為一體化，掌握關鍵時間節點，及早發布預警信息，爭取應對前置，減緩、化解、消除國際貿易摩擦和技術性貿易措施對福建省光伏產業出口貿易的沖擊影響。[4]二是建議加強對外交流合作的力度。行業商協會需加強與江蘇、浙江、廣東、江西等主要光伏出口省份的行業協會的交流，加強與有關國際行業協會和其他主要發達國家行業同類組織之間的聯系，加強與國際組織、其他國家之間的貿易摩擦預警合作，聯合出口市場的各方力量，在發現問題的較早階段及時交流和溝通。三是建議加強對企業的引導和幫扶。中介機構要為企業提供全面、權威、及時的信息咨詢服務，引導企業增強應對主動性，不斷提升應對能力，發揮市場主體應對功能，加快應對速度，果斷應對突發事件。

3.企業方面。一是建議時刻做好應對準備。企業進一步需熟悉國際規則，按照WTO要求規范生產和貿易各個環節，平時注意收集外貿協議合同、商務信函、收支票據等相關資料，財務報表要符合國際標準，為可能發生的案件提前做好準備。二是建議加強應對意識和力度。建議光伏企業進一步提高應對的第一主體意識，特別是涉案金額較多、有市場前景的企業應加強應訴工作的積極性和主動性，靈活地制定應對方案，及時向行業協會反饋應對困難。三是建議加強通報評議工作。企業應及時關注國外通報，自發組織或參與國家WTO/TBT-SPS通報咨詢中心、國家光電產業研究評議基地、行業商協會等組織的評議，積極反映遭受國外技術性貿易措施損失案情和應對需求，充分運用規則保護自身合法權益。

參考文獻：

[1] 李 惠，林文都，張 鑫.印度光伏產品市場準入信息研究[J].標準科學，2018（12）：78-82.

[2] 集邦新能源網.印度官方督促光伏企業通過BIS注冊 光伏組件測試認證市場供不應求[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/271238901_115863，2018-10-25[2019-07-01].

[3] 黃榮芳.行業協會在應對貿易摩擦中的作用及對策研究[D].福州：福州大學，2006.

[4] 王 丹.正確認識技術性貿易措施工作的極端重要性[N].中國質量報，2016-03-03（002）.

[責任編輯：方 曉]