法治視域下我國農村環境治理的法律規制研究

向玲 胡國霜

摘要：長期以來，在“城市中心主義”“城鄉并軌”治理制度和城鄉二元結構體制下，農村環境問題日益突出。因此，我們必須深層次分析和反思我國農村環境問題的治理路徑。現針對我國農村環境問題治理的現狀及存在的法律原因，從立法、執法、司法、守法角度提出了完善我國農村環境治理的立法體系;健全農村環境治理的執法機制;加強農村環境治理的司法保障;提高農村相關主體的環保法律意識等完善對策，以期對我國農村環境問題的治理工作增益補闕。

關鍵詞：農村環境;法律規制;法制視域下

中圖分類號：D922.68? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）01-0045-03

長期以來我國農村環境治理工作一直未受到重視，隨著城鎮化進程的不斷加快和農村地區經濟的飛速發展，農村環境問題愈演愈烈。因此，立足于我國農村環境的現實狀況，從法治的角度，探尋適用于我國農村環境治理的有效路徑，對于打破農村環境治理困境，實現農村可持續發展，具有重要的理論意義和現實意義。

一、現狀

（一）農村環保基礎設施嚴重不足

1.農村污染處理設施的設置比例嚴重不足。在我國現有的建制村中，尚未建立垃圾收集處理設施的有40%，尚未建立污水集中處理設施的有78%，畜禽類廢棄物未得到無害化處理或資源化利用的有40%。據《2015年中國環境狀況公報》調查數據顯示，我國的農藥和化肥利用率分別為36.6%和35.2%，遠遠低于發達國家的平均水平，超出了國際安全標準。

2.農村飲用水水源的安全指數嚴重偏低。目前，在全國范圍內的農村飲用水水源地中，尚未劃定保護范圍的有38%，尚未設置警示標志的有49%，這表明農村飲用水水源存在安全隱患的比例相當高。

（二）農村環保體制有待完善

1.農村環境治理體制仍有待建立健全。現階段，形成農村環境綜合整治工作有效推進機制的地方還非常少，占比也較低，還有一些地方存在著規章制度不健全、管理主體不明確、責任分工不到位、資金投入不落實、治理措施不具體、運行管護人員不足等問題。

2.農村環境治理手段仍有待嚴格規范。我國目前的環境治理是“以政府為主體，以污染防治為主要導向，以行政強制為主要手段”的命令控制型環境治理模式。在推進農村環境綜合整治的工作中，地方政府主要依靠的是行政控制手段，村民、基層組織和社會媒體等多元主體未充分發揮各自的優勢。

（三）農村環保監管能力薄弱

1.農村環境監管機構仍然緊缺。據《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》統計，截止到2017年，在鄉、鎮一級大約有90%的政府沒有設立專門的環保工作機構，沒有配備專業的環保工作人員，更缺少必要的環境監測設備。

2.農村環境監管標準仍未制定。長期以來，我國環境治理的重心主要傾向于城市地區，農村地區的環境治理存在很多空白，如尚未擬定生活污水和垃圾的處理標準、尚未制定生活污水和垃圾的處理規范、尚未建立健全農村環保標準體系等。

二、法律原因分析

（一）農村環境治理立法體系不完善

1.農村環境保護立法缺乏系統性。目前，我國沒有一部針對農村環境治理的專門法律，當前的環境立法也大多是針對城市環境問題的普適性法律。從總體上來看，我國針對農村環境治理問題的法律基本處于空白狀態，缺乏一個系統的專門針對農村環境問題的法律體系。

2.農村環境治理法律可操作性不強。在“城市中心主義”和城鄉二元結構體制下，采取“城鄉并軌”治理制度使得農村的環境法律內容在一部普適性的法律中，往往成為城市環境法律內容的附屬品，而且在沒有充分考慮農村環境問題特征的情形下，只是進行概括性、原則性的規定，往往使得法律成為一紙空文。總之，當前我國農村環境立法基本處于空白狀態，散見于一些法律法規中的內容也大都過于原則化，而且存在相互矛盾，缺乏可操作性。

（二）農村環境治理執法機制不健全

1.農村環境治理的執法機構不健全。我國現行的行政區劃分為省、市、縣、鄉四級，鄉鎮是最基層的行政機構。但是，我國目前的環境監管機構只設置到了縣一級，鄉鎮一級基本上沒有設立環保機構，農村地區的環境監管尚處于空白狀態。同時，由于鄉鎮政府盲目追求經濟利益，對污染企業過度放縱以及農民缺乏環保監督意識，使得整個農村地區的環境幾乎處于無人監管的狀態，環境污染事故層出不窮，農村居民的環境權益也受到了嚴重的侵害。

2.農村環境治理的執法力度松軟。我國現行的環境執法體制采取的是“多部門、分層次”的工作模式，但這種模式卻造成了環境執法機構間職責不清、權責不明的狀態，在“出風頭”時，各部門一擁而上，在“擔責任”時，各部門又互相推諉，這使得農村環境執法工作處于混亂無序的狀態。而且，目前我國農村環境治理的資金主要來源于中央和地方政府的財政撥款，但長期以來我國一直將環境治理重心放在城市地區，中央政府每年投入到農村地區的環保資金過少，加之鄉鎮級政府財政收入有限，在發展經濟和績效考核的壓力下，對農村的環保投入就更少了。

（三）農村環境治理司法保障不充足

1.農村環境法律援助體系不完善。在我國農村地區，由于大多數的農民受教育程度低，使得農民的環保意識十分薄弱。即使有的農民想維護自身的環境權益，也只能尋求當地的法律服務所提供幫助，很難獲得優質的律師資源，而且我國環保社會組織的工作重心一般在城市，除非影響特別重大的環境問題，否則農村地區很難得到關注。

2.農村環境司法救濟機制不健全。由于我國的環境司法剛剛起步，在全國范圍內尚未形成系統的環保法庭運行體系，也缺乏專業的環保審判人員，更不必論及在農村地區設置專門的環保司法機構。而且，我國的訴訟費用實行的是原告預交，每個案件的訴訟費用直接與訴訟標的掛鉤，巨額賠償金的環境訴訟案件往往使起訴方（環境侵權受害者）“望而卻步”。此外，環境案件的專業性強、訴訟周期長、執行難度大等特點，也使法官們望而生畏。

三、完善路徑

（一）完善我國農村環境治理的立法體系

我國針對農村環境治理問題的法律基本處于空白狀態，更缺乏一個專門針對農村環境問題的系統性法律體系，散見于一些法律法規中的內容也大都過于原則化，而且存在相互矛盾，缺乏可操作性。

第一，應大力推動公民環境權入憲。將公民環境權確定為憲法中的一項基本權利加以保護，同時必須在憲法中對環境知情權和環境監督權加以規定，這不僅為農村環境立法提供了憲法依據，而且為環境信息公開透明和公民參與環境治理提供了法律支撐。第二，應制定農村環境治理法，全面系統地規定農村環境治理工作，這不僅為我國農村環境治理工作的開展提供了指導思想和基本原則，還為各地因地制宜出臺符合當地環境保護的地方性法規提供了理論依據。第三，應加強農村環境重點領域立法，建立完善的農村環境治理法律體系。堅持事前預防為主、事后治理為輔的綜合性全程管理原則，一方面，要制定農村環境標準、生活垃圾處理、農業廢棄物資源化利用等預防性法規。另一方面，又要制定農村環境綜合整治、生態補償、土壤修復等治理性法規，這有利于對農村環境進行綜合性、全程性的管控。第四，應擴大地方立法權限，提高地方立法積極性，鼓勵各地方因地制宜，發揮地方優勢，在農村環境治理法的框架下，探尋更符合當地環境保護的地方性法規，這不僅充分調動了各地方的主動性，發揮了地方的環保優勢，還為建立上下聯動的環境管理模式提供了實踐經驗。

（二）健全農村環境治理的執法機制

目前，我國的環境監管機構只設置了縣一級，鄉鎮一級基本上沒有設立環保機構，農村地區的環境監管尚處于空白狀態。同時，由于鄉鎮政府盲目追求經濟利益，對污染企業過度放縱以及農民缺乏環保監督意識，使得整個農村地區的環境幾乎處于無人監管的狀態。

第一，應明確農村環境治理的執法機構，完善農村環境執法管理體制。我國從中央到地方的倒金字塔型環境執法機構設置，使得農村地區的環境執法機構、環境執法人員和環境執法設備緊缺。加之，我國現行的環境執法體制采取的是“多部門、分層次”的工作模式，但這種模式卻造成了環境執法機構間職責不清、權責不明，以及農村環境執法工作的混亂無序。所以應通過部門整合改革，設立一個集權的統一環境管理部門，并由其來理清我國各級環境執法機構的執法權限，明確農村環境治理執法機構的權責。第二，應提高農村環境治理執法水平。中央和地方政府要加大農村地區的環保資金投入，加強農村地區的環保基礎設施建設，以建立嚴密的環境監測“網絡”，為農村環境執法提供強有力的技術支持。同時，還要提高環境執法人員的法律水平和執法能力，轉變環境執法人員的執法理念和執法方式，打造一支政治過硬、責任過硬、本領過硬、作風過硬的生態環境保護鐵軍。第三，應加強環保宣傳教育，引導環保全民參與。國家要加大環境信息公開透明度，加強環保宣傳教育，以提高公民的環保意識和維權意識，使環境法治理念深入人心，形成政府主導、企業參與、公眾媒體監督的“常態化”環境監管體系，促進農村環境治理工作的規范有序進行，同時，還為實行多元共治的環境治理模式打好思想基礎，筑牢思想根基。

（三）加強農村環境治理的司法保障

現階段，我國的環境司法剛剛起步，在全國范圍內尚未形成系統的環保法庭運行體系，也缺乏專業的環保審判人員，更不必論及在農村地區設置專門的環保司法機構。除此之外，環境司法案件特有的專業性強、訴訟周期長、執行難度大等特點，不僅使得法院一般不愿受理此類案件，還給法官的專業素質和司法審判能力帶來了嚴峻的考驗。

第一，設置專門的巡回環保法庭。目前，我國的貴州省、江蘇省等地區已經開始了巡回環保法庭的試點工作，這種工作方式不僅有利于高效地解決農村地區的環境侵權案件，保護當地村民的環境權益，還有利于提高當地村民的環境意識和維權意識、擴大環保法庭的影響力。我國各地應根據當地的實際情況，學習借鑒貴州省的先進經驗，設置專門的巡回環保法庭。第二，構建環保審判人員職業教育體系。中央和地方政府要加大環保審判人員教育培訓資金支持力度，加強教育培訓配套設施建設，以保證環保審判人員的職業教育培訓能夠順利展開。同時，還要培養環保審判人員的科學思維和人文素質，轉變環保審判人員的審判理念和審判方式，以進一步提高環保審判人員的法律修養和審判能力。第三，推動環境司法案件訴訟費用的改革。訴訟成本高昂的環境司法案件往往使“囊中羞澀”的農民群體“望而卻步”，無法利用法律武器來維護自己的合法權益。所以，應推動環境司法案件訴訟費用的改革，擴大農村環境司法案件訴訟費用的緩交、減交、免交范圍，設立農村環境司法案件訴訟專項基金，降低農民的環境訴訟成本，為農村環境治理走上法治化軌道提供資金支持。

（四）提高農村相關主體的環保法律意識

長期以來，以營利為目的的企業并不在乎當地生態環境的破壞和當地居民的生命健康，負有環境監管職責的地方政府往往為了追求經濟效益而忽視環境污染和生態破壞，以分散式居住方式生活的村民既缺少環境知情權和環境監督權，也缺少維護自身環境權益的能力。

第一，加強鄉、鎮、村一級基層干部的環保法律教育，提高鄉、鎮、村一級基層干部的環保法律意識。地方政府要加強基層干部的環保知識教育，讓他們對當前農村環境問題的現狀及其存在的原因有所了解，以便因地制宜的提出解決當地農村環境問題的治理方法。同時，要加強環境法治教育，讓他們樹立環境責任意識，以可持續發展的眼光做出相應的決策。第二，引導鄉鎮企業的管理人員學習環保法律知識，從源頭斷絕農村環境問題的產生。地方政府要加大對鄉鎮企業管理人員環保知識的培訓講座，加強對鄉鎮企業管理人員的環保引導。同時，要嚴格監督鄉鎮企業的排污行為，對違法違規企業的管理人員要加強環保教育，以便從源頭斷絕農村環境問題的產生。第三，加強農村地區的環保教育工作，提高村民的環保法律意識。在農村地區的學校要設置專門的環保學科，開展環保宣傳教育，讓農村地區的孩子從小樹立起環保意識。同時，基層干部要組織村民定期學習環保法律知識，引導村民自發監督環境污染和生態破壞行為。

總之，只有不斷健全農村環境治理的法律規制，農村生態環境才能得到進一步保護，也才能建設美麗宜居鄉村，實施鄉村振興戰略，全面建成小康社會。

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[責任編輯：王功巧]