淺談高校政府會計制度改革

蘇怡茵

摘 要 2019年1月1日起，行政事業(yè)單位開始實行的新政府會計制度是一次顛覆性的會計制度改革;由于銜接工作時間非常緊迫，工作量及工作難度之大也前所未有。在此次改革中，高校由于業(yè)務(wù)復(fù)雜，收支體量大、資產(chǎn)多樣化、資金來源多元化，其新舊制度的銜接工作要比一般的行政單位復(fù)雜得多。本文基于高校財務(wù)工作實際，分析政府會計制度變化對高校會計工作的影響，并就高校如何做好新舊制度的銜接提出一些建議和看法，以期拋磚引玉，共同探討學(xué)習(xí)。

關(guān)鍵詞 政府會計 高校 改革 成本會計

根據(jù)財政部要求，所有行政事業(yè)單位于2019年全面實行新政府會計制度。作為這次改革一大主體的高校，由于自身業(yè)務(wù)復(fù)雜，收支體量大、資產(chǎn)多樣化、資金來源多元化，在此次改革中，要比一般的行政單位復(fù)雜得多，因此必將面臨巨大挑戰(zhàn)。[1]

一、政府會計改革的背景

（一）預(yù)算會計體系及其缺陷

高校原來實行的是預(yù)算會計制度體系，其包含財政總預(yù)算會計制度、行政單位會計制度、事業(yè)單位會計準(zhǔn)則和11個行業(yè)單位會計制度。預(yù)算會計是以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的決算報告制度，主要反映年度預(yù)算執(zhí)行情況，即預(yù)算資金的收入、支出和結(jié)余情況。這種會計體系的缺點主要有以下幾個方面：一是很多資本性支出形成的資產(chǎn)都沒有在決算報告中反映，不能如實地反映政府的“家底”;二是不能客觀反映政府運行成本，不能為提高政府信息透明度、提高政府績效提供服務(wù);三是行業(yè)會計制度太多，沒有統(tǒng)一規(guī)范的會計標(biāo)準(zhǔn)體系，不同行業(yè)之間的可比性差;四是與國際會計準(zhǔn)則和核算基礎(chǔ)不一致，國際會計普遍使用權(quán)責(zé)發(fā)生制，我國的會計信息與國際會計信息不可比，影響我國經(jīng)濟(jì)的對外開放和改革。

（二）新公共管理思維的影響

隨著新公共管理理論的不斷發(fā)展，新公共管理思維也不斷影響著我國的政府職能改革。新公共管理的核心在于將企業(yè)管理的理念引入政府管理中，在公共部門引入競爭，重視政府活動的效率和質(zhì)量，強調(diào)政府的責(zé)任和績效。政府服務(wù)必須以公眾為中心，以公眾需求為導(dǎo)向，提供政府財政狀況，重視量化評估方法，關(guān)注公共受托責(zé)任，這對政府會計信息提出了更高要求。政府服務(wù)績效評價與控制、公共服務(wù)的成本和定價等問題都離不開權(quán)責(zé)發(fā)生制下的財務(wù)會計信息。

二、政府會計制度的變化以及對高校會計工作的影響

（一）政府會計制度的變化

1.實現(xiàn)財務(wù)會計與預(yù)算會計“雙功能”。政府會計制度改革的核心是構(gòu)建政府預(yù)算會計和財務(wù)會計適度分離并相互銜接的政府會計核算體系。新制度要求財務(wù)會計采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，通過收入、費用、資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)5個要素進(jìn)行核算，通過財務(wù)信息滿足摸清家底、成本核算、績效管理等要求;預(yù)算會計采用收付實現(xiàn)制，通過預(yù)算收、支、余3個要素進(jìn)行核算，滿足預(yù)算管理與資金管控需求。因此，從服務(wù)和保障角度看，預(yù)算會計需要解決的信息需求是每年財政收入、支出以及結(jié)余多少，每筆財政經(jīng)費用在了哪里;而從管理和監(jiān)督的角度看，財務(wù)會計需要解決的信息需求是財政經(jīng)費支出有沒有績效、高校人才培養(yǎng)成本有多高、各類資產(chǎn)能不能保值、實施的項目有沒有潛在風(fēng)險等。不同的信息需求，要求我們使用不同的會計核算方法，雙核算基礎(chǔ)，滿足雙功能需求。

2.實施“雙分錄”的記賬規(guī)則。政府會計制度要求核算時，要進(jìn)行財務(wù)會計和預(yù)算會計平行記賬。也就是說，高校發(fā)生一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，需要同時運用權(quán)責(zé)發(fā)生制作財務(wù)會計分錄，運用收付實現(xiàn)制作預(yù)算會計分錄，稱為“雙分錄”。雖然對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，財務(wù)會計和預(yù)算會計都會記錄，但記錄范圍不同。基本上每一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，財務(wù)會計都會反映;而只有納入當(dāng)期部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支才需要預(yù)算會計反映。因此，對于高校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，財務(wù)會計是全面反映，而預(yù)算會計是部分反映。[2]“雙分錄”記賬的業(yè)務(wù)規(guī)則要求對屬于部門預(yù)算內(nèi)的現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)要進(jìn)行“雙核算”，即財務(wù)會計核算和預(yù)算會計核算;對于其他業(yè)務(wù)，僅需進(jìn)行財務(wù)會計核算。

3.實施新的政府會計報表編制原則。新制度實施前，高校的財務(wù)報告以收付實現(xiàn)制的方式對預(yù)算和決算編制財務(wù)報告，只需要反映收支結(jié)余以及預(yù)算執(zhí)行情況。但新制度下，政府綜合財務(wù)報告要分成兩部分，一部分是通過財務(wù)會計核算形成財務(wù)會計報告，另一部分是通過預(yù)算會計核算形成決算報告。高校的財務(wù)報告不但要反映預(yù)算收支余情況，還要增加對高校資產(chǎn)負(fù)債情況、收入費用情況、運行成本以及凈資產(chǎn)變動等進(jìn)行反映。同一會計核算系統(tǒng)中預(yù)算會計要素和財務(wù)會計要素相互協(xié)調(diào)，決算報告和財務(wù)報告信息相互補充，全面、清晰地反映高校財務(wù)信息與預(yù)算執(zhí)行信息

（二）政府會計制度改革對高校會計工作的影響

此次政府會計制度改革是一次行政事業(yè)單位會計制度顛覆性的改革，會計準(zhǔn)則發(fā)生了重大變化，具有劃時代的意義，對高校會計工作影響深遠(yuǎn)。

第一，有利于科學(xué)地揭示學(xué)校財務(wù)狀況，披露財務(wù)風(fēng)險，核算辦學(xué)成本，客觀評價辦學(xué)效益，為管理層作出科學(xué)合理的決策提供準(zhǔn)確的信息支持和依據(jù)。第二，促進(jìn)財務(wù)管理觀念的轉(zhuǎn)變，從只重視“收支管理”向重視“資產(chǎn)負(fù)債、成本費用和預(yù)算收支等全面管理”轉(zhuǎn)變。第三，倒逼預(yù)算管理全面、規(guī)范和剛性，預(yù)算會計與財務(wù)會計的對應(yīng)銜接，從而防范預(yù)算虛增、專項資金挪用以及預(yù)算和決算“兩張皮”等問題。第四，財務(wù)業(yè)務(wù)流程的改變，權(quán)責(zé)發(fā)生制的全面引入，將合同管理、基建管理、科研管理、資產(chǎn)管理和往來款管理等業(yè)務(wù)與財務(wù)核算關(guān)聯(lián)起來，推動“業(yè)財融合”一體化發(fā)展。最后，政府會計制度改革使財務(wù)部門的工作量幾近增加一倍，核算復(fù)雜程度也顯著增加，對財務(wù)人員專業(yè)知識更新儲備以及職業(yè)判斷能力提出了更高要求。綜上所述，新制度全面推動高校會計工作由日常核算型向決策支持型轉(zhuǎn)變。

三、高校如何做好新舊制度的銜接

高校是比較特殊的事業(yè)單位群體，其經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)復(fù)雜，資金來源多元，因此在新舊制度的銜接上，要比一般的行政單位復(fù)雜得多，所以需要預(yù)先做好以下幾項工作。

第一，要結(jié)合高校的業(yè)務(wù)特點，構(gòu)建科目、項目、預(yù)算模板、資金來源和對方單位管理等5個維度集成交叉的適合學(xué)校的政府會計核算體系。第二，開展資產(chǎn)核查工作，做到財務(wù)賬、資產(chǎn)賬和實物之間賬賬相符、賬實相符，為準(zhǔn)確核算資產(chǎn)提供基礎(chǔ)信息。第三，清理和分析往來款項，查明債權(quán)與債務(wù)關(guān)系，對債權(quán)及時組織催收，根據(jù)實際情況計提壞賬準(zhǔn)備;對預(yù)開票據(jù)進(jìn)行核查，將有效項目計入應(yīng)收賬款;全面清理代管款項，逐項落實核算依據(jù)和規(guī)則。第四，規(guī)范合同管理，實行權(quán)責(zé)發(fā)生制，確認(rèn)收入不再簡單按照實際收到的現(xiàn)金入賬，需要在入賬時對合同中的履約義務(wù)進(jìn)行識別，根據(jù)義務(wù)確認(rèn)收入，這都需要進(jìn)一步加強合同管理，并使財務(wù)人員對合同有一定的了解。第五，清理基本建設(shè)會計賬務(wù)，為取消基建會計賬套、統(tǒng)一基本建設(shè)業(yè)務(wù)的會計核算提供條件。

四、高校實施政府會計制度應(yīng)注意的問題

（一）關(guān)注政府會計準(zhǔn)則的發(fā)布

政府會計準(zhǔn)則體系包括基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南、會計制度。截止到2018年底，財政部共發(fā)布了政府會計基本準(zhǔn)則和存貨、投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等9個具體準(zhǔn)則。2019年，政府會計準(zhǔn)則將不斷更新完善，必將會影響會計制度和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的核算。高校財務(wù)工作者要關(guān)注準(zhǔn)則制度變化的趨勢，結(jié)合學(xué)校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的特點對會計制度給出的處理建議進(jìn)行分析，在遵循政府會計準(zhǔn)則要求的基礎(chǔ)上可以進(jìn)行創(chuàng)造性應(yīng)用。

（二）考慮政府成本會計的推行

高校在為社會公眾提供人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等公共服務(wù)的過程中必然會消耗一定的人力、物力和財力，從而形成高校的辦學(xué)成本。長期以來，高校辦學(xué)不算經(jīng)濟(jì)賬，使得辦學(xué)成本居高不下，而現(xiàn)在提出績效管理，這就要求高校進(jìn)一步提高辦學(xué)效率。建立政府成本會計體系能夠很好地解決目前高校無法準(zhǔn)確核算的辦學(xué)成本、為決策提供準(zhǔn)確信息等一系列問題。因此，我們在處理業(yè)務(wù)時，要考慮配比原則以及費用的歸集和成本的歸集分?jǐn)偟龋瑸樨斦肯乱徊酵菩姓杀緯嫶蛳禄A(chǔ)。

（三）梳理業(yè)務(wù)流程，簡化會計處理

在實施政府會計制度，高校財務(wù)工作量幾近增加一倍的狀況下，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，集中合并處理同類會計業(yè)務(wù);強化業(yè)務(wù)流程控制，減少會計核算控制;標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)流程，規(guī)范會計處理基礎(chǔ)信息，減少會計業(yè)務(wù)處理錯誤，減少反復(fù)處理同一業(yè)務(wù)次數(shù)，這些都將成為高校財務(wù)工作者的必然選擇。高校資金多元、業(yè)務(wù)復(fù)雜、項目類型多數(shù)量大，結(jié)合高校的業(yè)務(wù)特點，需要加強項目管理手段，減少會計業(yè)務(wù)的項目明細(xì)分類處理;強化預(yù)算管理手段，減少會計業(yè)務(wù)預(yù)算分類的明細(xì)科目設(shè)置和處理;提高其他業(yè)務(wù)管理手段，減少會計業(yè)務(wù)其他明細(xì)分類處理。

（四）合理選擇會計軟件

政府會計制度要求高校必須實行“平行記賬”的模式，大大增加了會計人員的工作量和職業(yè)判斷，而信息技術(shù)的運用可以大大減輕會計工作量，高校需要對目前市場上的軟件進(jìn)行調(diào)研，選擇合適的軟件。一款能夠智慧識別財務(wù)會計和預(yù)算會計業(yè)務(wù)，自動生成雙分錄會計憑證，能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算、核算、決算實時一體化，并能實現(xiàn)直接費用、間接費用歸集分配，提供各類成本信息、各類管理報表，支持多科目版本，自適應(yīng)新舊會計制度的財務(wù)軟件將有效提升高校財務(wù)信息的真實性。通過信息技術(shù)實現(xiàn)智能平行記賬，提升財務(wù)核算效率，加強業(yè)財融合，在順應(yīng)政府會計改革政策要求的同時做好自身的信息管理。

五、結(jié)語

隨著政府會計改革的不斷推進(jìn)，以及對政府受托責(zé)任和績效管理的不斷強化，政府成本會計和政府管理會計的引入必將成為趨勢。高校會計工作也必將順應(yīng)政府會計改革的潮流，在此趨勢下不斷調(diào)整，并進(jìn)一步提升人才培養(yǎng)質(zhì)量，履行高校掌握和使用公共資源受托責(zé)任的義務(wù)。

（作者單位為上海出版印刷高等專科學(xué)校）

參考文獻(xiàn)

[1] 周怡杉.政府會計改革對高校財務(wù)核算的影響[J].中國總會計師，2019（02）：52-53.

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[3] 辛琳.高校會計制度銜接研究[J].新會計，2018（07）：21-24.