淺析新型房地產調控方式

黃偉城 戴靚

[摘要]自1998年住房改革以來，房地產業正式市場化，人民的住房條件得到顯著改善。但隨著房地產行業二十年的迅速發展，相關的各種問題也逐漸暴露。文章回顧20年房地產政策演化歷史，發現當前的房地產問題突出表現為供給端方面的問題和政策導向問題。房地產問題的解決必須三管齊下：一是促進區域均衡發展，發展多中心城市區域;二是改革土地供應制度，使房價回歸合理區間;三是調整房地產宏觀調控目標，防止高杠桿模式發展。

[關鍵詞]房地產;發展不均衡;土地供應;宏觀調控

[DOI]1013939/jcnkizgsc202007064

1前言

自中央政府1998年終結了福利住房制度以來，房地產市場正式步入改革軌道并迅速發展，居民的住房福利水平得到顯著提高。根據國家統計局資料顯示（如圖1所示），2016年我國房地產開發投資102581億元，較1998年的3580億元增長了277倍。此外，2016年房地產行業對我國GDP的貢獻率高達65%，是國民經濟的支柱型產業。然而，隨著房地產市場化的不斷推進，與之相關的各種問題亦逐漸暴露，如房價過快上漲、房地產投機現象嚴重、經濟發展過分依賴樓市、住房供給結構不合理等。這些已日益成為影響人民生活質量和經濟健康持續發展的重要民生問題，與此同時房地產調控應運而生。

2我國房地產調控政策的演進

根據我國的基本國情，政府在房地產發展中發揮著主導作用。一方面，政府可以通過住房改革及相關政策培育市場主體;另一方面，政府也能夠調控房地產市場的運作和發展形勢。房地產改革的這二十年里，國家宏觀調控政策也是隨著市場的氣象不斷演進。婁文龍和張娟兩位學者指出，我國房地產調控政策演變可以歸納為三個階段：房地產改革起步階段（1998—2002年）、房地產市場化發展階段（2003—2009年）和房地產市場化調整階段（2010—2017年）。第一階段，福利分房取消，住房市場化改革初步啟動，房地產業作為新的經濟增長點目標確定;第二階段，房地產業的國民經濟支柱產業地位不斷鞏固，房地產業基本實現市場化;第三階段，政府制定更為嚴厲的調控政策，強化了對房地產市場的干預，住房保障供給同時也在增加。近年來，習近平總書記又突出強調了要“堅持房子是用來住的，不是用來炒的定位”，通過租購并舉等手段實現“讓全體人民住有所居”的目標[1]。

在多年的發展和調控中，房地產行業的市場主體、供求關系和定價機制等方面都取得重大改善，進入市場化軌道。但目前房地產市場仍面臨著房價居高不下的問題，出現個人住房需求得不到滿足與大量住房積壓并存的矛盾局面。面對這種困境，房地產行業急需突破已有的調控方式，尋求新的出路。在此背景下，筆者對當前房價高漲的可能因素進行剖析，并提出相應的解決對策，以期為我國房地產宏觀調控提供政策參考。

3我國房價高漲的原因

31我國區域經濟發展和人口分布極度不平衡

2017年我國GDP總值為8271萬億元，而四大一線城市北上廣深GDP總值為1019萬億元，占全國GDP總值的1232%。GDP排名前十（上海、北京、深圳、廣州、重慶、天津、蘇州、成都、武漢、杭州）的城市GDP總值為1969萬億元，占全國的2381%。2016年我國平均人口密度為144人/每平方千米，而人口密度排名前十的城市（深圳、上海、東莞、汕頭、廈門、佛山、廣州、中山、無錫、北京），其平均人口密度為1831人/每平方千米，是全國平均水平的127倍。由此可見，我國區域經濟發展和人口分布是極度不平衡的，少數城市正占據著全國較多的經濟資源和人口資源。在有限的土地資源上，城市經濟越發達，人口數量越高，人地矛盾便越發凸顯。極大的土地需求量不可避免地推動了區域地價的上升和房價的上漲。價值決定價格，盡管三、四線城市商品房平均價格在上漲，但其房價是不可能超過一、二線城市的價格，這是由城市的經濟水平決定的。若將來我國能有更多城市發展起來，一、二線城市數量上變多，這些新興的城市便可以有效地吸引高地價城市溢出的人口，進而降低人口密度和土地供應的壓力，從而降低房地產開發成本，有利于實現控制房價高漲的目標。

32招拍掛的土地出讓模式和單一的土地供應

2003年，國務院下發《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（簡稱“18號文件”），正式確立了房地產業的國民經濟支柱產業地位。此后，各城市房地產都發展火熱，城市的住宅商品房供應越來越多，但住宅的價格不降反而狂升。按照經濟學原理，供給增加幅度超過需求增加幅度，價格會下跌，難道經濟學原理在中國房地產市場失靈了嗎？抑或是人口數量增加更快，伴隨購房需求增加更大？2016年年末中國大陸總人口138271萬人，而2004年中國大陸總人口為129988萬人，增加了637%;2016年住宅房屋竣工面積為17147120萬平方米，而2004年為12488112萬平方米，增加了3731%。由此可見，住宅供應面積增加幅度是人口增加幅度的6倍多，供給增加速度遠大于需求速度。

那十幾年來居住用地土地價格到底上升了多少？以廣州居住用地前八級別的基準地價為例，從2000—2015年一級居住用地土地價格漲了531%，二級居住用地土地價格漲了559%，三級居住用地土地價格漲了622%，四級居住用地土地價格漲了658%，五級居住用地土地價格漲了765%，六級居住用地土地價格漲了659%，七級居住用地土地價格漲了842%，八級居住用地土地價格漲了943%。平均每級居住用地土地價格漲了697%，接近翻了7倍。基準地價作為正常的房地產市場供需狀況下的土地價格，15年間漲了7倍多，如今高漲的房價就成為必然。在全國的居住用地土地價格，也是一直逐年攀升。

地價作為房價的重要構成部分，地價上漲必然導致房價的上升。2004年，國土部、監察部聯合下發了“71號”文，土地使用權的轉讓必須通過招拍掛模式，政府成為了唯一的土地供給者。[2]在“招拍掛”的模式下，房地產商身兼住宅供給方和土地需求方兩種角色。這種模式下就決定了房地產越發展，地價越貴，房價越高的必然結果。因為房地產要發展，房地產商必須取得更多土地進行建設和銷售，土地的需求量因此而增加。需求增加，土地的價格便隨之上漲。此外，政府壟斷了土地，即土地供給的數量和價格由政府主導，并且我國的土地供應制度決定了土地供應并不能像市場自由調節，而是由政府每年規劃一定數量提供，供給具有滯后性，供給的增加并不能跟上需求的增加。同時，招拍掛本身就是一種價高者得的土地出讓模式，在房地產業火熱發展的大背景下，開發商更有動力去接受更高的土地價格。更高的地價，推動住宅銷售價格上升。在利潤率不變的情況下，房地產商獲得的利潤比以往還要多。并且，在住宅銷售中，購房者大部分都是首次購房者，由于成家立業和傳統觀念影響，首套房對于購房者而言來說是必要生活品。因此，剛需購房者對住宅價格上漲沒有制約作用，只能被動接受，并不太會影響他們購房的計劃。

所以，房地產作為我國的支柱產業，加大了政府對土地財政的依賴。現有的招拍掛的土地出讓模式和單一的土地供應，也會導致地價的上升，從而推動了房價的高漲。

33經濟發展是房地產調控的目標之一

有人會反駁：是高漲的房價推動了高漲的地價，而不是高漲的地價推動了高漲。對此，必須由果溯因，瞄準房價高漲的苗頭從何冒起，抓住主要的原因。當然不能否認結果會影響下一個因，但這僅僅是次要原因。上面已經分析到，地價是在房地產的發展下推動的，那房地產快速發展是誰推動的？這就不得不關注房地產宏觀調控了，我國的房地產宏觀調控是宏觀經濟調控的一種手段，即作為拉動經濟增長或者防止經濟過熱的工具，隨經濟形勢變化而調整，致使房地產經濟功能不斷強化，住房功能相對不斷弱化。[3]

圖22003—2017年我國住宅商品房平均銷售價格走勢

2014—2016年是這2008年以來住宅價格上升最為迅速的兩個階段，平均每年上漲幅度為635元/平方米，這兩年房價上升速度都超過了2003—2007年房價上升速度387元/平方米。2011—2013年住宅價格也上升迅速，為4285元/平方米，上漲幅度超過了2007年之前上漲的速度，但低于2014—2016年階段。

2008年，全球金融危機爆發，為避免經濟下滑，我國實施了4萬億投資計劃和寬松的貨幣政策。4萬億投資計劃中，與房地產業有直接關系的占32%;2009年新增的信貸規模為737萬億元，直接流入房地產業的在1萬億元以上。[4]因此，2008—2009年房價上升幅度最大。2010年以來實施史上最嚴的限購限貸政策，房地產調整力度加大，因此2011年房價增速放緩。2014年以來重啟寬松的貨幣政策和房地產政策，包括多次降準降息的政策、降低首付比例、棚改貨幣化政策等。2014—2016年寬松力度逐漸加大，2016年全面寬松。這些寬松政策共同指向了既定的經濟目標：穩增長和去庫存。

2008年以來，我國經濟下行壓力加大，為了保增長政府不得不實施寬松的貨幣政策和財政政策，同時大力促進房地產市場發展來刺激經濟發展。盡管有從禁從嚴的限購限貸政策控制購房需求，但地產供給端的問題仍沒有解決。在寬松的政策刺激下，房地產商在高杠桿下輕松大舉拿地，可是由于招拍掛模式的影響，地價飛快上升，房價水漲船高。政府是房地產市場發展第一推動者，為了促進經濟發展。根據第二原因和第三原因分析，我國房價上漲模式表現如圖3所示。

4新型房地產調控手段

41促進區域均衡發展，發展多中心城市區域

針對區域經濟和人口發展不均衡導致的房價高漲問題，需要統籌區域經濟均衡發展，對發展相對落后的城市給予更大力度的政策優惠，促進多中心城市區域的發展。以深圳為例，深圳市是一個典型的土地資源稀缺城市，人口密度極大。那么，將深圳合并鄰近相對不發達的惠州，深圳不僅可以獲得廣闊的土地資源，還能帶動惠州的發展，促進區域的均衡發展。有的城市不適合合并鄰近的城市，那就要促進周邊地區的發展。以北京為例，北京在整個京津冀地區處于絕對主導地位，河北省過多的資源涌向北京但自身卻發展得很慢。那么就需要在河北建設一個經濟強市，給予河北更多的發展自主權和優惠政策，使河北崛起出全國經濟城市發展格局有分量的一、二線城市，以此分散北京發展的壓力，也有北京集聚的人口。當然，目前雄安新區就是以分散北京城市部分職能而建設的，不過最終的目標還應是一個能夠匹敵北京的經濟強市在河北崛起。

42改政府壟斷土地供應為暫時壟斷部分住宅出售

我國住宅供應是政府通過招拍掛土地出讓和房地產商建設出售的模式，這模式在現在存在較大的弊端，推動房價只是初步結果，最終結果就是政府對普通民眾財富的占取。但在地方政府背負巨額債務的現實背景下，既要還富于民實現住有所居，又不能貿然斬斷地方政府的財政收入，也必須考慮地方政府財政結構的調整。因此，建議政府壟斷普通住宅市場的一部分銷售權（具體壟斷比例由國家規定），以此獲取原有房地產商一半利潤的價格低價直接出售給普通民眾。此政府壟斷住宅出售權的本質，就是房地產商讓度部分利益以實現我國經濟利益和社會效益的最大化。為什么是部分壟斷而不是全部壟斷？因為全部壟斷會對房地產行業帶來毀滅性打擊，部分壟斷為的是政府基于市場經濟的原則不過分干預市場，適當考慮和保護房地產行業的利益。

當然，基于法治原則尤其是信賴利益保護原則，對于此政策調整下利益受損的房地產企業，政府必須給予一定的政策補償，引導房地產企業行業轉型和過渡。總之，暫時壟斷部分住宅出售的目的，一是促進房地產市場形成合理的價格機制，使房價處于房屋開發的全部成本加上5%～10%的開發利潤的合理區間;二是緩解當前的地方政府財政緊缺的問題。一旦這方面目的達到，政府應當把房地產產業歸還于自由市場，財政收入落在土地和不動產的保有環節，而不是像目前這樣來自一次性的土地和房屋交易環節。[5]

在這里，必須說明：那種大量提供保障性住房的建議不大現實。一是我國地方政府財政壓力大，很多地方政府高負債，它們的目標是增加財政收入，而不是南轅北轍違背現實，反而擴大支出;二是保障性住房惠及面窄，不是全民性的，降低房價的作用只能微乎其微;三是容易產生腐敗，使資源錯配，產生真正需要低價買房群體享受不到這項政策。

當房價下降，并且房價處于房屋開發的全部成本加上 5%～10%的開發利潤的合理區間時，這能夠刺激經濟發展，拉動我國GDP增長。因為房地產發展涉及收入的分配，現如今房地產發展的結果是富了極少數的富裕階層，他們所占的比例極小，收入極高，高收入人群消費意愿很低，因此他們收入投到消費領域的很少。而普通民眾所占的比例極大，收入不高，并且他們消費很高，如果增加他們的實際盈余，也就是他們能夠以低價購入國家出售的普通住宅，他們的消費信心會得到很大的提升。如此，我國的消費會較大幅度增長，實現經濟發展靠消費拉動的轉型升級。并且能夠增加大多數民眾的盈余，提升我國人民群眾的幸福感。

43調整房地產宏觀調控目標，守住房住不炒的定位

房地產宏觀調控目標不應該承載經濟增長這個目標，應當房地產發展獨立化，它的目標應該給全體民眾提供低廉實用的住房，提高民眾消費能力和幸福感。房地產發展不應當直接刺激經濟發展，而是通過最后增加民眾的盈余提升消費能力，最終間接促進經濟發展。這也是房住不炒的長期性制度安排的必然要求。此外，房地產宏觀調控目標還應當瞄準房地產業高杠桿模式，加大去杠桿力度，因為杠桿越高，投機心理就越顯現。因此財政政策和貨幣政策不必刻意刺激房地產的發展，甚至要控制貨幣過多流向房地產產生高杠桿現象。同時，取消預售制和適當提高房地產商開發住宅的資金比例，來遏制高杠桿房地產發展現象。

5結論

研究房地產政策，不能只關注近幾年的房地產政策的調整，還必須關注1998年為開端的房地產改革以及之后的房地產改革思路，全局性地思考我國房地產改革的前世今生。研究之后可以得出，當今房地產問題，是經濟學兩大原理即價值決定價格和供求關系影響價格的體現，突出表現為供給端方面的問題和政策導向問題。從長期深遠角度來看，實現更多地區共同富裕，讓家鄉留得住人，減輕少數地區承擔較大的經濟發展和人口承載壓力，是解決發達地區房價過高的必要途徑;從中期來看，減少住宅建設環節，改革土地供應制度，優化土地-住宅供應是解決地價上漲的必要途徑;從短期來看，調整房地產宏觀調控目標，防止房地產偏重商業屬性，避免使房地產業發展高杠桿模式是解決當期房價上漲過快的必要途徑。這三方面的原因，是對我國房價高漲的最主要的推手。為防止房地產問題演化為長久困擾國家經濟運行和民生發展的制度性阻礙，需要對準房地產調控基點和目標，抓住區域不平衡發展的大實際，三方面政策齊下，進行制度改革，才能徹底解決房地產發展中面臨的問題，讓普通民眾過上居者有其屋的幸福生活。

參考文獻：

[1] 婁文龍，張娟中國房地產宏觀調控政策變遷量化研究——基于共詞和聚類分析的視角[J].上海經濟研究，2018（8）：63-72

[2] 陳坤，張麗娜關于“土地財政”的一般分析及討論[J].北方經濟，2013（12）：16-17

[3] 鄭云峰，李建建近十年我國房地產宏觀調控政策的回顧與思考[J].經濟縱橫，2013（10）：86-89

[4]清風樓市瘋狂[J].中國房地產，2009（9）：4-5

[5]張道航提升中低收入人群住房消費能力——路徑探索與國外經驗借鑒[J].嶺南學刊，2010（1）：89-93