最低價中標法應用的問題與對策分析
——以西安地鐵電纜事件和合肥公交站臺倒塌事故為例

昆明理工大學建筑工程學院 李 鐵 李國良 鄭 爽

一、引言

我國《中華人民共和國招標投標法》(2017年修正)、《評標委員會和評標方法暫行規定》等相關法律法規中都規定：經評審的最低投標價法，能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經評審價格最低的投標，應當推薦為中標候選人。雖然《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》中規定：采用最低評標價法評標時，除了算術修正和落實政府采購政策需進行的價格扣除外，不能對投標人的投標價格進行任何調整。這在一定程度上遏制了不合理低價中標，但仍然無法從根源上解決問題。在實踐過程中，由于對“成本”的界定不清楚，可操作性不高，“投標價格低于成本的除外”這一規定被忽略，“經評審的最低投標價法”逐漸被錯用、濫用，逐漸演變為“唯價格論”。由于中標企業的施工質量無法被業主完全觀察到，那么以過低價格中標的施工企業在利潤驅動下，必然產生施工質量低劣的道德風險問題，以及在整個建筑市場產生逆向選擇現象(王維國和劉德海，2008)。“劣幣驅逐良幣”已經成為工程建設領域集中詬病的問題。2019年12月，國家發展和改革委員會發布《中華人民共和國招標投標法(修訂草案公開征求意見稿)》及其起草說明，將低質低價中標問題作為重點整治對象，最低價中標法應用的問題越來越突出。

國外實行招標投標制度較早，并且較早進行了“最低價中標法”的研究，這些研究包括：(1)選擇中標人應當考慮的因素。如Smith等(2009)指出，一般的最低價中標原則存在過低價中標導致中標人偷工減料、無法完成工程項目目標等問題，并提出除考慮投標單位的報價外，需要綜合考慮其他因素。(2)投標人行為。如Gransberg(2020)指出，當選擇投標人的標準易于預測時(如“最低報價”作為選擇中標人的標準時)，投標人更可能出現串謀的行為。Sch?ttle和Arroyo(2017)指出，將價格因素和技術得分混合在一起，投標人可以很容易地提交投機性提案(惡意壓低報價)以贏得投標競爭。(3)判斷投標單位報價合理性方法。如Cao等(2018)利用集成學習模型來提高成本預測的準確性；Mateus等(2010)提出招標綜合評價模型對報價進行評估。

我國自2000年1月1日開始實施的《中華人民共和國招標投標法》(以下簡稱“《招標投標法》”)首次允許招標人可以選擇最低報價者中標，國內學者也逐漸開始了對最低價中標方法的研究。針對我國最低價中標法應用出現的工程建設低價中標高價索賠、低質低價、惡意競標等問題，不少學者借鑒國外最低價中標法成功的經驗，結合我國發展的實際情況進行了研究。這些研究主要集中于：(1)“最低價中標法”應用的配套機制。如王維國和劉德海(2008)提出構建工程承包商的定級和評價機制；李忠利和賀曉東(2014)提出信用優選合理低價評標辦法等。(2)解決低價中標的低效問題。如成于思等(2013)提出的多屬性招投標模式。(3)合理低價的確定。如吳懷俊(2010)提出的未確知C—均值聚類模型。

綜上所述，國內外學者對最低價中標法的研究主要集中在如何確定中標候選人、應用配套機制、報價評估等方面，針對我國“最低價中標法”應用問題，缺乏從根源上的系統分析。本文以西安地鐵電纜事件和合肥公交站臺倒塌事故為例，查閱相關文獻，梳理案例中“最低價中標法”實施過程中存在的主要問題，針對這些問題進行系統性分析，為提高其應用科學性提供一定的理論指導和政策建議。

二、研究框架

本文先對案例進行介紹，然后從市場供求理論、制度、技術措施視角對案例進行剖析，最后針對市場、制度、技術措施三個維度存在的問題提出了相對應的建議。

建筑市場能否規范健康發展取決于多方面因素，但其中起決定性作用的是市場的供求關系(孫劍等，2005)。市場供求關系是指在商品經濟條件下，商品供給和需求之間的相互聯系、相互制約的關系，供求影響商品的最終價格。最低價中標能最大限度地節約資金，使招標人達到最佳的投資效益?！笆袌鲂枨蟆笔怯绊懲稑硕▋r戰略決策的三個外部變量之一(Mochtar & Arditi，2001)，因此當出現供不應求的狀態時，市場競爭激烈，必然會影響招標單位招標方法和投標單位投標報價。

制度是交易協調的保障機制。在招標投標活動中，由于信息不完全和不對稱，就會出現機會主義行為，如道德風險(李士明和卜偉，2018)，即市場經濟中存在一種普遍的“合同后機會主義”現象，其實質是代理人對自身的隱藏行為采取了“利己”的理性反應。招標人為節約資金、提高投資效率，投標人為中標、中標后盈利，這時就需要有一種協調機制來緩解招標單位與投標單位的矛盾，即制度的保障。完善的制度能給予招標單位、投標單位及從事招標投標的工作人員一定的指導和約束，同時使招標投標工作程序規范化和崗位責任法規化，能從源頭遏制不合理低價中標等惡意競爭。

技術措施即從技術角度著眼，對處理的問題提出合理化建議及革新方案。在招標投標過程中，如何界定最低報價是否低于成本、低價合理范圍，如何保障招標投標合法合規進行和工程質量？當前互聯網、大數據、云計算等技術逐漸成熟，通過新技術輔助招標投標、監測工程質量實現信息化監管已成為發展的趨勢。

三、“最低價中標法”應用案例

通過中國裁判文書網輸入“低價中標”進行全文檢索發現：截至2020年11月12日，與“低價中標”有關的刑事案件、民事案件、行政案件、執行案件裁判文書總計1218份；其中，裁判文書含有關鍵詞合同的472份，含有關鍵詞建設工程的269份，含有關鍵詞招標的239份。通過裁判年份發現，與“低價中標”有關的裁判文書數量近10年逐年增多，由2010年的3份增加到2019年的262份；2010年到2014年裁判文書數量增長率較大，2015～2019年增長率雖然減小，但這是由于計算增長率的基數變大，裁判文書數量仍呈現出上升趨勢(見圖1)。這說明“最低價中標法”應用的問題越來越突出。

圖1 2010～2019年“低價中標”裁判文書數量及增長率 資料來源：中國裁判文書網站。

西安地鐵電纜事件和合肥公交站臺倒塌事故作為低價中標的公共基礎設施建設項目，對于目前研究國內“最低價中標法”應用存在的問題具有代表性。

1.西安地鐵電纜事件。2017年3月13日，有網友發帖稱西安地鐵3號線電纜存在嚴重安全隱患；3月16日，西安市政府宣布組成聯合調查組核查事件，并抽樣送權威機構檢驗。3月20日，西安市政府公布抽檢結果：5份電纜樣品均為不合格產品。隨后，奧凱公司法人代表承認低價競標，為獲取利潤，以次充好、供應不合格電纜。3月22日，使用陜西奧凱電纜的西安地鐵和成都地鐵均表示將對問題電纜進行全部更換，合肥地鐵也正在檢測使用的奧凱電纜是否合格。不合格電纜給民眾的生命財產埋下了安全隱患，雖然由于網友舉報、電纜及時更換，沒有進一步演變為災難性事件，但也給社會造成了極大的經濟損失并帶來了極其惡劣的影響。

2.合肥公交站臺倒塌事故。2018年1月3日，安徽合肥普降大雪。4日，市區望江路陸續有16處快速公交系統公交站臺頂板倒塌，共造成28人受傷，其中2人重傷，1人救治無效死亡。

3.案例詳情介紹。通過中國裁判文書網對西安地鐵電纜事件和合肥公交站臺倒塌事故進行進一步梳理。

在西安地鐵電纜事件中，投標單位不乏中國西電集團、遠東電纜有限公司這樣的線纜行業領軍企業。陜西奧凱電纜公司為了達到中標的目的，通過偽造業績、與招標人合謀、串通評標專家等手段，在招標資格審查、評標階段過程中順利過關，最終在多個標段以最低價中標。中標后的陜西奧凱電纜公司為了降低企業生產成本，獲取更多利潤，制定了A(國家標準)、A—5(橫截面積為國家標準的95%)、B(橫截面積為國家標準的90%)、C(橫截面積為國家標準的85%)、80(橫截面積為國家標準的80%)五個標準向車間下達生產任務單，以不合格電纜冒充合格電纜向施工單位銷售。此外，由于產能不足、流動資金緊張等原因，又通過其他企業代為生產不符合國家標準電纜供應給相關施工單位(在供應給地鐵3號線及其他線路總造價4199.53萬元的電纜中，有3840.23萬元的電纜不是合格產品)。施工過程中，又出現施工方關鍵崗位人員(項目經理、技術主管)長期未在崗、無資質人員長期代崗、偽造檢驗報告等違法違規操作。施工、監理、供貨方弄虛作假，部分質檢部門不認真履行職責，致使監督管理工作流于形式，上述均為奧凱公司將不符合國家標準的電纜安裝在西安地鐵3號線提供了可乘之機。

在合肥公交站臺倒塌事故中，合肥市公共資源交易平臺公開的招投標項目概算價格為1500萬元，安徽創譽建筑工程有限公司實際中標金額711.58萬元，中標價格為概算價的47.44%。中標后，安徽創譽建筑工程有限公司發現項目會虧本，于是違法轉包給無資質承包人(該承包人曾掛靠其他公司投標該項目，未中標)進行施工。由于使用不符合國家標準圖紙招標和指導施工、交底工作不到位、監理工作不到位、降低工程標準、施工過程中未按國家相關標準對施工材料進行抽檢復驗、未正式驗收的工程投入使用等一系列違法違規操作，最終導致該事故的發生。

四、最低價中標法應用存在的問題

所謂最低價中標，就是能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經評審的投標價格最低(低于成本的除外)的投標人中標，本意為控制成本，獲取最大的經濟效益和社會效益。但是當招標文件采用“經評審的最低投標價法”或者采用“綜合評分法”并且設置的價格權重較大時，投標人為了中標，只能降低投標價格，而部分投標人為了中標甚至惡意壓低報價。在本文的兩個案例中，奧凱電纜多次以“低價”中標，安徽創譽建筑工程有限公司甚至以低于成本的價格競標，已經違反了《招標投標法》的規定，但是依然能夠中標，我們擬從市場、制度、技術措施三個視角來分析其中存在的問題。

(一)市場競爭激烈

由于市場競爭激烈，招標單位濫用“經評審的最低投標價法”招標，投標單位以低價換取市場，再通過偷工減料、以次充好等手段謀取利益，造成市場出現“劣幣驅逐良幣”的現象。如電纜市場準入門檻的降低，引發行業出現產能嚴重過剩、生產裝備利用率不足40%、行業集中度偏低等情況，加劇了市場競爭的激烈程度，最終形成惡性循環(黃權恒和宗永建，2017)。

在工程建設領域，企業的數量與規模是影響建筑業競爭環境的首要因素(李國良和李忠富，2010)。建筑業企業數量增速較快，從2010年的71863家增加至2019年的103814家，增速連續4年增加并達到近10%的最高點(見圖2)；建筑業產值(見圖3)、建筑業企業簽訂合同金額(見圖4)雖然在增加，但其增速除個別年份增大，總體呈下降趨勢。建筑市場 “僧多粥少”，供需不平衡，加劇了工程建設市場競爭。部分招標人為了最大程度節約資金，提高投資效率，忽略《招標投標法》中對最低價中標人的前置條件——能夠滿足招標文件的實質性要求且投標價格低于成本的除外，唯價格論；投標單位只能競相壓價以獲取中標資格；招標人即使發現投標人報價過低，也不啟動價格認定程序，導致投標人不計成本惡性競爭。因此，像奧凱電纜過于壓低報價、安徽創譽以低于成本價中標的企業為了獲取利潤，只能在原材料采購、生產制造等方面壓縮成本，以犧牲產品質量來彌補虧損，從而出現“劣幣驅逐良幣”現象。

圖2 2010～2019年全國建筑業企業數量及增速 資料來源：根據《中國統計年鑒(2020)》整理。

圖3 2010～2019年全國建筑業總產值及增速 資料來源：根據《中國統計年鑒(2020)》整理。

圖4 2010～2019年全國建筑業企業簽訂合同總額、新簽合同額及增速 資料來源：根據《中國統計年鑒(2020)》整理。

(二)成本合理范圍界定困難

在合肥公交站臺倒塌事故中，安徽創譽建筑工程有限公司報價甚至不到招標概算的50%，但是在評標、定標等流程中，低于成本的報價依然暢行無阻。這說明，相應法律法規對成本合理范圍界定的可操作性不強。

《招標投標法》中明確規定，投標人不得以低于成本的報價競標，但對“低于成本”如何確定，并沒有具體說明。而不同投標人由于自身管理水平、技術能力等存在差異，即使完成相同的工程項目，其成本也不完全相同。管理水平高、技術能力較強的投標人，報價低于行業平均水平也是合理的。即使招標人設有標底，但標底的編制也受到編制人水平、材料價格、設計深度等因素影響，只能作為評標、定標的一個參考，不能說明投標人的報價是否低于成本。這樣在招標投標過程中，招標人、評標專家、監管部門就面臨一個無法判斷投標單位成本是否合理的難題。

(三)審計機制不完善

由于審計機制不完善，審計人員采用的審計評價體系缺乏全面性且定量指標較少。審計人員知識結構單一、專業技能匱乏(徐向真和段曼曼，2020)，他們很少有人能綜合運用工程、財務、法律等多方面的知識，并且從多角度來思考構建招投標審計的評價體系。一些地方政府和企業規避“履職風險”，便傾向于“最低價中標”而忽略質量。這樣在整個招標投標過程中，招標的天平傾向于價格，且沒有人去核算投標單位的合理成本，使得低于成本的惡意競標大行其道。

(四)監管不到位

在合肥公交站臺倒塌事故中，違法轉包、使用未審核圖紙指導施工、未正式驗收的工程投入使用；在西安地鐵電纜事件中，奧凱公司無資格中標、偽造檢驗報告、違規自行抽取樣品送檢等。相關監管部門未履行好職責，監督管理工作流于形式，這是低價中標后造成低質工程的一個重要原因。由于沒有對中標單位形成實質性的監管，同樣助推了投標單位不計成本惡意競標的行為，這為低于成本中標提供了契機。

(五)誠信體系仍不完善

招標投標涉及當事人較多，有建設單位(業主)、投標人、招標代理機構、行政監督機構、評標專家等，如果不能從技術上為誠信信息資源共享提供保障，且相關當事人誠信意識不強，就可能為“劣幣驅逐良幣”埋下隱患。

首先，在招標投標過程中，招標單位不能準確、有效獲取投標單位誠信信息，導致招標資格審查存在漏洞，為通過偽造業績、掛靠投標等不正當手段競爭的行為提供了機會。在這兩個案例中表現在安徽創謄建筑工程有限公司曾被主管部門通報批評、實際施工單位沒有相應施工資質且曾掛靠其他單位投標該項目；陜西奧凱電纜有限公司多次被查銷售不符合國家標準的電力電纜，受到起訴和行政處罰，并且在西安地鐵3號線投標過程中，采用偽造業績的方法通過資格審查。

其次，在政府部門之間，信息共享同樣存在障礙，從而導致政府對企業的評定存在巨大偏差，誤導招標資格審查。在梳理西安地鐵電纜事件中發現：2015年7月，奧凱公司向工商部門提交了陜西省著名商標申請材料，同年12月成功獲評，但西安市質監局對奧凱公司第一次行政處罰是在2015年11月，而處罰信息上傳至相關信息公示平臺，已是2016年7月28日。在評定之前，工商部門并沒有獲知這一處罰信息。此外，像陜西奧凱這樣劣跡斑斑的公司，其電纜供應業務竟然輻射全國多家企業，許多地鐵、鐵路項目都采用了這家公司生產的電纜。

最后，部分當事人誠信意識淡薄，他們不是考慮如何積累自身信譽提高競爭力，而是在激烈的市場競爭中追求眼前利益最大化，通過相互通氣等不法手段排斥競爭對手。在本文的案例中，陜西奧凱電纜有限公司賄賂業主及評標專家、安徽創謄建筑工程有限公司低價中標后違法轉包等行為都反映了這個問題。

五、最低價中標法應用的建議

最低價中標法是國際上通行的評標方式，是一種擇優擇強的方法。雖然在我國的實際應用過程中出現了較多問題，但如果能建立科學的評判標準、精準的操作細則和配套保障措施，提高該方法的適用性，則經評審的最低價中標法仍然是招標人選擇投標單位的最佳方法。本文基于兩個案例分析，從市場、制度、技術措施三個維度為最低價中標法的應用提供一些建議。

(一)優化市場環境

第一，政府層面，轉變政府扶持政策，優化市場環境。參考歐美國家對產能過剩的評價指標，根據我國不同行業的發展特點建立產能過剩的科學評價標準和產能過剩預警體系。提高行業準入門檻、資源利用率，避免盲目投資、重復建設；通過優勝劣汰淘汰一批落后產能，以緩解企業面對產能過剩帶來的市場競爭壓力。

第二，在競爭性市場條件下，企業應當集中改善企業自主創新能力，提高企業在市場競爭中的優勢地位。在工程建設領域，各省(區、市)建筑業產業競爭綜合實力的核心評價指標是經營狀況和規模因子(張嶺江等，2018)。建筑業產業應當根據不同地區競爭力的影響因素，適時調整發展方向，適應其未來的發展趨勢。通過擔保制度與市場準入制度相結合，以企業信譽代替企業資質，更好實現建筑市場自我調控，促使行業形成良好的競爭格局。

第三，在報價戰略方面，低報價戰略不能幫助承包人找到市場中的新機會，只會加劇市場競爭。反而那些能夠為客戶和公眾提供最大平衡利益的企業，將會在投標中處于非常有利的競爭地位(Tan et al.,2010)。因此，企業需要探索彌補自身短板、強化競爭實力、塑造自身品牌的新方法以適應發展要求。

(二)拓展確定項目成本合理性的方法

低于成本的惡意競標很大程度上是由于當前沒有科學的方法來確定投標單位的報價是否合理。在合肥公交站臺倒塌的案例中，投標報價不到招標時項目概算的50%，卻沒有認定為低于成本的報價，因此應當集中精力提高項目成本確定性，增加更多替代方案(Scheepbouwer et al.，2017)，同時應用基于蒙特卡洛(MC)的綜合單價評價模型(李國良等，2020)等方法分析判斷投標人報價的合理性。不同的項目根據其特點選擇合理的評標方法:具有通用技術要求、規格標準統一的工程和設備材料招標可以考慮使用最低價評標方法；對于復雜的、標準不統一、投標差異較大的工程和設備，可以考慮選擇綜合評估法進行評審。嘗試建立多標準承包人評價方法，弱化投標報價在招標中的決定性作用，強化價值選擇、擇優選擇的積極作用。

同時，項目招標前期準備工作要做得充分到位，提高勘察設計的精度和深度，為工程評標和合同簽訂提供良好的技術支持，以期提高投標人對工程的理解程度，減少后期變更的發生。進行一系列的成本分析，包括材料成本分析、人力成本分析、社會成本分析，為分析投標單位報價提供一定參考。加強對投標單位的報價審查力度，招標單位在招標文件中要求投標單位提供材料、人工、產品制造等相關報價證明，對產品原材料配比、產品結構等進行詳細要求，為評標專家、審計人員提供更多定量指標。構建投標單位業務能力考核指標，運用多重指標選擇中標人?？疾焱稑巳说墓芾硭健⒓夹g能力是否和報價相吻合。

將報價最低的兩家或三家作為可能的中標人，對最低報價進行詳細復核，確保其報價無誤，特別是其報價可能低于成本時。如果其報價有誤或評標委員會對報價有異議的，則告知投標人要澄清緣由并確認其履約能力，報價低但履約能力(包括工期、質量、安全等諸多條件)不能滿足要求時考慮推薦的其他中標候選人，只有報價較低和履約能力同時滿足要求的投標人，才可能成為中標人。

(三)加強監督管理

工程項目全過程跟蹤審計，加強對招標、評標環節合理性審查，項目實施階段的材料及設備采購審計等。積極拓展審計內容和審計對象，審計內容方面要涉及招標、工程建設質量管理、監理質量等多方面，審計對象要延伸到監理單位、設計單位、相關檢測單位等相關方(陳微云，2018)。明確監管主體，提高監管人員素質，做到事前、事中、事后監督全覆蓋，在招標投標、施工、竣工驗收各環節嚴格把控，打通采購需求源頭管理和履約驗收“最后一公里”。堅持激勵與懲罰并舉，發現違法違規操作的要依法懲處并要求改正。這樣，投標單位不能在投標過程中投機取巧，低價中標的單位也沒有機會在工程實施階段偷工減料，自然不會以低于成本的報價競標。

(四)完善法律法規

根據我國最低價中標法應用的需要，設置低投標調查制度(為防止傾銷，日本設置了低投標調查制度和最低限制價格制度)，對招標投標過程嚴格調查。加強招標投標立法工作，細化低價中標制度應用的條件和“低于成本”認定方法，嚴格限制工程招標常用的價格評審方法(如基準價法、基準價浮動法)的使用條件，不能千篇一律采用相同的價格評審方法，要提高招標投標違法成本。

完善監管制度與懲戒措施，對參與招標投標各主體權利、違約責任、違規違法行為作出明確規定，并且具有可操作性。對執法不嚴、監管不到位的責任人或相關部門也要加大懲處力度，實行相關責任人終身負責制。完善法律法規，有針對性地制定相配套、切實可行的法規和規章，使招標投標工作人員有章可循、執法人員有法可依，從源頭治理低價惡意競標。

(五)加快信息共享，完善誠信體系

本文案例所體現的誠信問題是企業質量誠信意識淡薄、關于企業質量誠信信息共享不到位，這使得不良誠信行為處于有記錄但沒有發揮作用的尷尬地位，也沒有發揮誠信體系推動招標投標發展的作用。因此需要強化企業質量誠信意識、加強質量誠信宣傳、加強企業質量誠信文化和行業自律機制建設(項喧和范閭翮，2016)?？疾焱稑藛挝宦募s誠信、評標專家履職誠信，做到誠信體系覆蓋招標人、投標人、評標專家、監管單位等，構建全方位約束機制。此外，由于誠信信息越透明，行業失信行為越少，高度透明的誠信信息能夠促進行業誠信體系建設(周金華等，2018)，所以還需要健全科學的信用評價標準體系，并運用互聯網、大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等多種技術整合各部門的信息資源，實現信息資源共享。通過“質量誠信體系大數據平臺”的頂層設計，讓利用“信息孤島”的投機行為無處遁形(張彪等，2018)。完善誠信體系建設，實現信息資源共享，才能為“最低價中標法”的應用不走樣變形提供保障。

(六)創新“互聯網+招標投標”

運用“互聯網+”、大數據等技術實現招標公告發布、資格預審、評標專家管理等工作。嘗試在電子招標投標平臺上創新招標投標機制。投標人誠信、資質信息全網公開，評標專家全國共享、真正意義上“隨機”選擇專家。通過互聯網形成投標單位、評標專家“優勝劣汰”機制，招標投標全過程留痕監管。通過新技術、新理念、新的管理方法減少招投標過程不合法的行為，實現招標投標與互聯網深度融合，從側面消除惡意低價競標的機會。