為全球網絡空間治理良性變革貢獻中國方案

沈逸

【摘要】2019年是互聯網問世50年。以互聯網為標志的信息技術革命，在半個世紀的時間里催生了全球網絡空間這個人類活動的新疆域，極大地促進了人類政治、經濟、社會、文化領域的交流與發展，同時也對更加有效和全面的全球治理提出了新的要求和挑戰。推進全球網絡空間治理良性變革，在國家安全、經濟繁榮、隱私保護以及文化清朗之間構建更加均衡的治理秩序，是當前迫切需要解決的重大議題;構建以尊重網絡主權平等為基礎的網絡空間治理新秩序，聚焦信息技術革命服務于可持續發展，為推進這一良性變革貢獻了中國方案。

【關鍵詞】全球網絡空間治理? 網絡主權? 可持續發展

【中圖分類號】 D80? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.02.004

2019年是互聯網誕生50年。從冷戰時期大國軍備競賽的產物，到冷戰后全球化拓展的標志，互聯網走過了一段波瀾壯闊的歷史，堪稱“全球性史詩”“人類新文明浪潮”。[1]從技術變遷的視角看，以互聯網為標志的信息技術革命，比肩第一次、第二次工業革命，是又一次極具戰略意義的產業革命，這場革命“增強了人類腦力，帶來生產力又一次質的飛躍，對國際政治、經濟、文化、社會、生態、軍事等領域發展產生了深刻影響”。[2]從國際體系變遷以及大國戰略博弈的視角看，20世紀90年代初，以柏林墻倒塌和蘇東劇變為標志的國際體系變遷，是以互聯網為代表的信息技術革命在全球范圍高速擴展的歷史契機，這種擴展的結果，就是全球網絡空間的出現和形成。盡管仍然缺乏非常一致和標準化的定義，但這個空間成為人類活動的第五疆域，并日趨深刻地與整個世界相互嵌套，則是各方公認的基本事實。這種嵌套意味著網絡空間的有效治理日趨成為全球治理中至關重要的核心議題與前沿領域，如何保障網絡空間安全、穩定、繁榮、健康，構建一套有效的秩序，確保其發展能夠與人類共同追求的可持續發展相結合，成為各方共同關注的目標。

基本的統計數據顯示，截至2019年年中，全球互聯網用戶已經超過45億，這意味著在70億的世界總人口中，互聯網滲透率超過58%;從增長速度看，2000年到2019年間，全球互聯網用戶增長1157%，增速最快的地理區域前四位分別是非洲（11481%）、中東（5243%）、拉美和加勒比地區（2411%）以及亞洲（1913%）;曾經憑借歷史因素和技術優勢占據前列位置的發達國家，其增速則相對要遲緩得多，排名分別是歐洲（592%）、大洋洲（276%）和北美（203%）。[3]與這種變化相適應的，就是越來越多的行為體開始關注全球網絡空間治理的實踐，思考如何實現全球網絡空間治理秩序良性變革的重大議題。

全球網絡空間擴展及其治理，以及推進其良性變革，就是一個尋找如何有效的建立新游戲規則的過程，發生在一個非常特殊的歷史時期，在時間跨度上，經歷了冷戰的結束、一超多強以及中國崛起三個至關重要的時間段。在冷戰結束以及一超多強時期，也就是互聯網在全球擴散的早期，全球網絡空間應該如何治理的探索、實踐與討論，是在美國學者福山所說的“歷史終結”的大背景下展開的;這個背景下的治理，如有學者指出的，本質上是一種服務于特定意識形態的“能指”，其對“沒有政府的治理”的強調，與其說反映了客觀的現實，不如說折射了特定意識形態在特定歷史階段的樂觀預期。[4]這種宏觀背景，加上互聯網早期發展的歷史因素，即信息技術研發創新能力、產業轉換能力、市場營銷能力以及有效管制能力在不同主權國家之間的非對稱分配，導致全球網絡空間治理經歷了非常顯著的從“去國家化”到“再國家化”的階段。

從“去國家化”到“再國家化”：全球網絡空間治理的實踐演進

“去國家化”，從形式上看，表現為互聯網社群，尤其是互聯網技術社群對主權國家介入全球網絡空間治理議題的抵制與反對。但從實體上看，主要表現為發達國家，尤其是美國，以各種方式降低、排除乃至阻斷發展中國家政府實質性介入全球網絡空間治理的實踐過程中來，努力構建一種非對稱、非均衡的治理體系的努力。“再國家化”，從發展過程上看，包含兩個階段，首先出現的，是技術和產業能力處于相對弱勢的發展中國家，堅持并努力確立主權國家接入全球網絡空間治理形式和程序兩個維度的合法性的實踐;其次出現的，是技術和產業能力處于相對優勢的發達國家，嘗試重新規制“失控”跡象，提升以內容傳播為主要對象的新型治理能力的進程。

從全球網絡空間技術、產業、社群、政府等多方互動的實踐看，自20世紀90年代至2019年，這個復雜的互動進程，大致圍繞兩條主線推進：一條是技術社群主導治理路線，主要治理依托機構是互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）;一條是政府介入治理路線，各國政府參與網絡空間治理的程度不斷加深、逐步主導。圍繞這兩條線，可以把全球網絡空間治理劃分為如下具有代表性的階段。

第一階段，是歐美發達國家憑借“歷史性的先發優勢”確立非對稱的“多利益相關方原則”的階段。從20世紀90年代ICANN的建立至2005年全球信息社會世界峰會（World Summit on the Information Society， WSIS）突尼斯會議召開之前，全球網絡空間在桌面互聯網的時代，確立了由美國政府實質管控最具象征意義的基礎設施，但在程序和形式上由非國家的技術社群主導的多利益攸關方治理模式。這里的關鍵基礎設施，就是在臺式機、筆記本電腦等作為主要終端，瀏覽器等作為主要上網軟件的時期，支撐全球網絡頂級域名解析的根服務器、根區文件以及根區文件系統所代表的最具象征意義的關鍵基礎設施。[5]1997年，伴隨著美國克林頓政府發布信息高速公路計劃，圍繞遵循何種原則管制當時互聯網最為重要也是最具象征意義的基礎設施，即域名解析系統的根服務器、根區文件和文件系統，美國政府與對互聯網早期發展作出重要貢獻的技術社群，產生了較為顯著的分歧，并經歷了極為復雜甚至是激烈的較量。這一較量的最終結果，是表面上根據技術社群的意見建立了多利益攸關方治理機制，成立了互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN），但實際上美國政府通過設立互聯網號碼分配局（IANA），確立了對根服務器、根區文件和文件系統的單方面管轄。這種管轄表現為，任何非國家行為體在ICANN架構內要實現對根區文件、根服務器以及文件系統的配置和調整，都必須得到美國商務部通訊管理局的書面批準;換言之，用聯合國信息社會峰會工作組的報告來說，就是根服務器、根區文件和文件系統事實上處于美國單方面的行政管轄之下。[6]

第二階段，是有限度的國際化時期。從2005年全球信息社會峰會突尼斯會議的召開，至2013年斯諾登披露“棱鏡系統”（PRISM）之前，互聯網治理工作組得以成立，美國政府單方面管轄ICANN權限受到質疑與挑戰，但多利益攸關方治理模式仍然占據主流。這一階段，全球網絡空間治理的模式、主要任務、動力機制以及行動主體等問題，開始成為各方聚焦的焦點。2005年，全球信息社會峰會世界突尼斯會議召開，在全球性的平臺上，首次聚焦互聯網是否要治理、如何治理等關鍵問題，對此展開大范圍討論。作為這次會議的重要結果，互聯網治理工作組得以成立，并就網絡治理的定義等基礎性問題展開研究、發布報告。2006年，作為聯合國框架下開放式討論互聯網治理相關議題的重要平臺，互聯網治理論壇（Internet Governance Forum， IGF）正式成立。2011年，中俄等國向第66屆聯大提交了“信息安全國際行為準則”，主張聯合國在網絡空間治理中發揮主導作用。同年，美英等國政府主導的全球網絡空間治理大會正式召開，并由此開啟“倫敦進程”。

第三階段，是有局限的階段性轉變時期，最重要的變化，是美國失去了曾經壟斷的道德至高點。從2013年斯諾登披露“棱鏡系統”，至2016年9月美國政府“移交”IANA監管權限，ICANN改革取得進展，美國政府對IANA的監管權限由行政管轄轉為司法管轄，多利益攸關方治理模式受到多邊治理機制的挑戰。2013年6月，“棱鏡門”事件暴露，嚴重動搖了美國公開壟斷全球網絡空間關鍵基礎設施管轄權的道義與理論基礎，“良性霸權的善治”無法繼續成為美國政府繼續單方面管轄互聯網基礎資源的辯護理由，長期停滯不前的ICANN改革取得突破性契機。經由這一危機事件的發酵，網絡空間治理得到各方特別是世界各國政府的高度關注，成為了全球治理議程中的重大議題。國際社會圍繞網絡空間治理理念和模式的分歧和競爭進一步激化，全球網絡空間治理在一定程度上陷入混亂與困境。[7]

巴西、中國先后啟動了網絡空間多利益攸關方會議和世界互聯網大會機制，借由這些平臺，探討網絡與國家安全、網絡主權等核心問題。迫于中國、俄羅斯等國的壓力，2014年3月美國商務部電信和信息管理局（NTIA）宣布考慮移交IANA監管權限，并最終在2016年9月完成移交進程。這種移交雖然不徹底，因為從本質上看，是將美國政府對根服務器等互聯網基礎資源的行政管轄，轉化為遵循美國國內法的司法管轄，但從全球網絡空間治理實踐來看，仍然具有值得肯定的積極之處。總體而言，這一移交進程的最大貢獻，是基本確認了互聯網關鍵基礎設施不應處于單一主權國家控制下的原則;這為推進全球網絡空間治理朝著真正的國際化邁出了堅實的步伐。

此外，在此移交過程中，各方積極尋求替代性方案的實踐，促進了多元化平臺和多樣化的治理方案的出現。其中最具代表性的進展之一，是中國作為世界網絡大國于2014年創辦世界互聯網大會，邀請世界各國政府首腦、主管部長、企業家、技術社群專家等參與大會，共商全球網絡空間發展與治理大計。

第四階段，是非均衡和競爭性的國家回歸時期。自2016年10月美國政府移交IANA監管權限至今，全球網絡空間治理進入了多邊、多方治理并行階段，各國政府對網絡空間治理主導程度加深。隨著互聯網的快速普及和發展，網絡對政治、經濟、文化、社會、軍事等各領域的融合滲透不斷深化，多利益攸關方治理模式已經遠遠不能滿足現實需要。在此期間，出現的最重要的變化，是歐美發達國家開始嘗試一種明確聲張主權權利的非對稱的治理秩序。這種變化，主要的刺激和動力，來自于其核心利益關切面臨的新挑戰，其中最具標志性意義的是2016年美國總統選舉。

從實踐來看，這一階段最重要的發展，是對全球網絡空間內容治理必要性和可行性認識的變化。2016年美國總統選舉出現了超乎西方主流媒體事先預料的結果，保障“國內政治過程”免受外部干預，保障歐美在國際體系中的相對優勢，免受來自所謂新興大國持續崛起的沖擊和威脅，成為發達國家關注的新焦點。在此過程中，使用國家主權話語，構建保障網絡安全和實施內容管理的正當性理由，成為一種不約而同的選擇：美國在《總統國家安全戰略報告》中明確提出“信息治國方略”，認為“自由主義媒體過于包容”，“社交媒體在（必要時）應將資產借給政府應對威脅”。[8]德國、法國等歐洲國家，也開始明確使用“數字主權”等概念，構建本國應對網絡空間的基本主張與核心訴求。與此同時，將新興大國，以及來自新興大國的非國家行為體，如以華為為代表的企業，包裝和構建成為西方發達國家面臨的國家安全威脅新來源，也成為一種常態化的表現。

與此同時，在這一階段，傳統上曾經積極主動推進全球化進程的歐美發達國家，普遍因為國內政治-經濟-社會生態的復雜變化，大幅度減少乃至失去了推進全球化進程的內生動力，而更多地將網絡空間發展治理作為區域性競爭與合作的地新領域，作為提升國家競爭力的新高地，聯合國、北約、G20、APEC、金磚會議、亞信會議等多邊機制與中美、中俄、中英、美俄等雙邊對話機制都把網絡空間治理問題作為重點議題，打擊網絡犯罪、網絡反恐、維護網絡秩序等問題成為政府間討論與合作的焦點，世界各國政府對網絡空間治理的關注度與參與度都大幅提升，意味著全球網絡空間治理進入變革“深水區”。

“自我中心的非對稱跨域管轄”與“主權平等基礎上相互尊重”：網絡空間主權實踐的兩種主張

盡管歐美研究者時常以是否使用“網絡主權”這個概念，作為區分歐美國家與以中國、俄羅斯為代表的新興國家的網絡治理理念的主要標志，但實際上，歐美國家并非不認可國家主權在網絡空間的投射與延伸，更無意真的放棄其自身在網絡空間的主權。其使用的話語系統指涉的，是一種非對稱的網絡空間主權安排：新興大國以及發展中國家不得使用國家主權去阻斷全球網絡空間的擴展，不得用主權回應歐美發達國家構建的“長臂管轄”或者“俱樂部”模式;同時，嚴格禁止任何行為體，無論是國家行為體，還是非國家行為體，照搬和復制歐美發達國家的模式，在網絡空間對西方國家進行類似的行動，尤其是在跨境數據流動和網絡空間信息傳播和流動的領域。

從美國的實踐看，盡管可以將美國政府看作“多利益攸關方”模式的最有力的一個倡導者，美國實際上并非毫不關注網絡空間治理中的主權問題以及政府在治理之中的作用。在近年來的國家戰略中，美國一方面繼續倡導“多利益攸關方”模式，另一方面則主張通過政府行動保護本國的關鍵基礎設施，應對網絡安全挑戰。在2011年發布的《網絡空間國際戰略》（International Strategy for Cyberspace）之中，美國提出了七條主要的優先政策，既包括推進國際標準、創新和開放市場的經濟政策，支持基本自由和隱私的互聯網自由理念，也包括旨在提升安全度、可靠性和復原力的網絡保護措施，以及應對網絡領域安全挑戰的軍事行動。[9]而該戰略的出臺本身也代表著美國政府對于在網絡空間治理中發揮關鍵作用的興趣。此后，在美國國防部發布的網絡戰略（DoD Cyber Security）中，嚴重的網絡攻擊行為被視作網絡戰爭，在其設想中，當本國關鍵基礎設施遭到網絡襲擊時，可以使用包括精確制導武器在內的一切手段進行反擊。[10]特朗普上任之后，簽署了旨在提升美國政府機構網絡安全、以防別國政府或黑客的網絡攻擊的行政令，其后又宣布將原先的國家網絡司令部（Cyber Command）升級至聯合作戰司令部（Unified Combatant Command）的地位，并指出這一升級將鞏固美國的網絡空間行動，為提升國家防御能力提供助益。[11]與奧巴馬政府相較，特朗普政府的上述行動顯示出愈加關注主權在網絡空間的實踐，以及側重政府路徑、軍事路徑的傾向。這與“互聯網自由”理念構成了美國網絡空間治理理念的一體兩面。美國的智庫，以蘭德公司等為代表，在2016年總統選舉結果之后的分析與研判中，明確指出，美國需要建立國家級的信息戰中心，以保障美國的政治安全，贏得21世紀信息治國方略競爭的勝利。

與此形成鮮明對比，是中國與志同道合國家共同推進的以“尊重網絡空間主權平等”原則為基礎的理念和實踐，主權平等上的相互尊重，是這種理念與實踐的核心主張。中國的理念則是將尊重網絡主權與促進全球網絡空間的互惠共贏結合起來，倡導構建“網絡空間命運共同體”。在2015年第二屆世界互聯網大會上，習近平主席在主旨演講中提出了互聯網發展的四大原則、五點主張。四大原則分別是尊重網絡主權、維護和平安全、促進開放合作、構建良好秩序;五點主張則是指加快全球網絡基礎設施建設，促進互聯互通;打造網上文化交流共享平臺，促進交流互鑒;推動網絡經濟創新發展，促進共同繁榮;保障網絡安全，促進有序發展;構建互聯網治理體系，促進公平正義。[12]在這一有關全球網絡空間治理的理念中，“尊重各國自主選擇網絡發展道路、網絡管理模式、互聯網公共政策和平等參與國際網絡空間治理的權利，不搞網絡霸權，不干涉他國內政，不從事、縱容或支持危害他國國家安全的網絡活動”[13]是各國在網絡空間開展互惠合作的基礎之一。

從已有的實踐看，在短期至可見的將來，這兩種主張之間的競爭與博弈，在很大程度上構成影響全球網絡空間治理秩序變革的關鍵進程。

“科學技術服務可持續發展”是破局構建全球網絡空間治理新秩序的核心與關鍵

從最本源與核心的意義上看，任何一種全球網絡空間治理秩序的主張，都必須回答的問題是，以通信信息技術為代表的科學技術革命，究竟應該服務于什么樣的目的。如果認為，科學技術革命是一種爭奪國家間相對優勢，形成并護持霸權的工具，那么自然會形成具有顯著自我中心、非對稱管轄特征的霸權主義的秩序;相反，如果認為科學技術革命的本質是為了讓更多的人過上美好生活，是服從和服務于可持續發展的工具與手段，那么構建一種互聯互通、共享共治的全球網絡空間治理新秩序，就是題中應有之意。

在具體實踐中，從1648年以來國際體系的實踐看，安全與發展，始終是國家關心的兩大核心議題;而要以低成本的方式，在一個無政府狀態的國際體系中，確保主權國家之間形成必要的信任關系，從而在經濟、社會等諸多領域實現自主協調、對稱讓渡的相對公平的務實合作，就必須首先解決其對自身核心價值的合理的安全關切，也就是，必須消除其對以主權為標志的核心價值安全的擔心。

根據這樣的基本認知，可以發現，對全球網絡空間治理的秩序演進而言，尊重網絡空間主權平等原則，其可能發揮的作用，與歐美國家研究者反復強調的所謂“網絡空間巴爾干化”正好相反。無論是倡導者的本意，還是接受者的認知，都比較充分的顯示：倡導網絡空間主權，以及對主權平等的尊重，目標從來都不是用主權去分割全球網絡空間，而是希望在實力非對稱分布，國家間戰略互信不足的國際體系中，為國家積極參與全球網絡空間提供一個具有廣泛共識與良好前期實踐的基礎與支撐。

遵循在聯合國框架下已經被實踐廣泛證明是有效的實踐，無論技術發展程度以及能力的差異，尊重各國網絡主權平等，有助于消除國家之間的戰略信任赤字，促進全球范圍內的網絡能力建設，以及在此基礎上的有效合作。中國在這方面對世界最主要的貢獻，是借助烏鎮平臺，以戰略性的倡議的形式指出的“五點主張”。這些主張，包括通過各國“共同努力，防范和反對利用網絡空間進行的恐怖、淫穢、販毒、洗錢、賭博等犯罪活動”“豐富開放內涵，提高開放水平，搭建更多溝通合作平臺，創造更多利益契合點、合作增長點、共贏新亮點，推動彼此在網絡空間優勢互補、共同發展”“加強信息基礎設施建設，鋪就信息暢通之路，不斷縮小不同國家、地區、人群間的信息鴻溝”“共同遏制信息技術濫用，反對網絡監聽和網絡攻擊，反對網絡空間軍備競賽”“堅持多邊參與、多方參與，由大家商量著辦，發揮政府、國際組織、互聯網企業、技術社群、民間機構、公民個人等各個主體作用，不搞單邊主義”[14]等諸多方面，這是推進全球網絡空間治理務實變革所應追求的務實目標，也是新興大國對自身在全球網絡空間治理中的大國責任意識的有效體現。

從這個意義上說，作為持續崛起的新興大國，中國為推進全球網絡空間治理良性變革貢獻了中國的方案。這個方案充分體現了基于中國傳統文化的戰略智慧，為全球網絡空間治理的良性變革指明了更具吸引力的解決方案，即超越大國爭奪國際體系主導權所導致的反復出現的歷史上的悲劇，更多地聚焦于用技術造福世界人民，促進全球早日實現可持續發展的宏偉目標。

2019年9月，聯合國貿易和發展會議組織（UNCTAD）發布了首份數字經濟報告，報告指出全球數字經濟創造的財富呈現集中趨勢，需要協調一致的全球努力，讓迅速增長的數字經濟收益惠及更多的人口和群體。這一要求和主張，與中國倡導的科學技術發展服務于可持續發展不謀而合，也指明了未來前行的方向和需要付出共同努力的目標。中國為代表的新興國家無疑將在此過程中付出巨大的努力，作出與自己相匹配的貢獻，而世界也將因此邁入更加美好的明天。

注釋

[1]方興東：《全球互聯網50年的發展階段與演進邏輯》，《新聞記者》，2019年第7期。

[2]習近平：《在網絡安全和信息化工作座談會上的講話》，新華社，2016年4月25日，http：//www.cac.gov.cn/2016-04/25/c_1118731366.htm。

[3]World Internet Users and 2019 Population Stats， https：//www.internetworldstats.com/stats.htm.

[4]王紹光：《治理研究：正本清源》，《開放時代》，2018年第2期。

[5]Marshall Leaffer， "Domain Names， Globalization， and Internet Governance，" Indiana Journal of Global Legal Studies， 1998， pp. 139-165.

[6]Ch?teau de Bossey， "Report of the Working Group on Internet Governance，" WGIG， 2015， http：//www.wgig.org/docs/WGIGREPORT.pdf.

[7]魯傳穎：《網絡空間治理的力量博弈、理念演變與中國戰略》，《國際展望》，2016年第1期。

[8]"National Security Strategy of United States of America，" Dec. 2017， pp. 34-36， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.

[9]The White House， "International Strategy for Cyberspace： Prosperity， Security， and Openness in a Networked World，" May 2011， https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/rss_viewer/international_strategy_for_cyberspace.pdf.

[10]U.S. Department of Defense， "The DoD Cyber Strategy，" April 2015， https：//www.defense.gov/Portals/1/features/2015/0415_cyber-strategy/Final_2015_DoD_CYBER_STRATEGY_for_web.pdf.

[11]The White House， "Statement by President Donald J. Trump on the Elevation of Cyber Command，"? August 18， 2017， https：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/08/18/statement-donald-j-trump-elevation-cyber-command.

[12]《習近平在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話（全文）》，新華網，2015年12月16日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-12/16/c_1117481089.htm。

[13]《習近平在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話（全文）》，新華網，2015年12月16日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-12/16/c_1117481089.htm。

[14]《習近平在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話（全文）》，新華網，2015年12月16日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-12/16/c_1117481089.htm。

責 編/趙鑫洋