關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)控管理問(wèn)題的思考

陳曉謙

一、行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)控控制發(fā)展歷程

近年來(lái)，財(cái)政部先后制定發(fā)布制度文件，從管理控制規(guī)范到評(píng)價(jià)報(bào)告，一步步深入貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于“強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”的精神。相關(guān)制度見(jiàn)表1。

二、內(nèi)部控制工作存在問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不深刻

一是領(lǐng)導(dǎo)層面重視程度不夠，把內(nèi)控控制簡(jiǎn)單理解為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，認(rèn)為單位巡視、預(yù)算執(zhí)行，財(cái)務(wù)收支或者經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等不出大問(wèn)題，單位內(nèi)控也沒(méi)有什么問(wèn)題。這種認(rèn)識(shí)不足及以結(jié)果為導(dǎo)向的思想，造成了沒(méi)有把內(nèi)部控制當(dāng)做持續(xù)性工作來(lái)抓；二是部門層面認(rèn)為查找各類風(fēng)險(xiǎn)、制定相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)防控措施，主要是財(cái)務(wù)審計(jì)部門的事，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)查找和流程優(yōu)化的積極性不高，參與內(nèi)控活動(dòng)的氛圍不強(qiáng)；三是財(cái)務(wù)人員職能相對(duì)簡(jiǎn)單，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員工作主要是會(huì)計(jì)核算，沒(méi)有較強(qiáng)的求知欲望和學(xué)習(xí)能力，加上行政級(jí)別的存在，財(cái)務(wù)部門較少的參與單位的管理，與其他部門人員業(yè)務(wù)交流不足，介入業(yè)務(wù)的環(huán)節(jié)也少，內(nèi)控工作也多為應(yīng)付上級(jí)內(nèi)控評(píng)價(jià)工作任務(wù)。

表1 相關(guān)制度列表

（二）單位制度制定流于形式

目前行政事業(yè)單位的內(nèi)控多停留在制度建設(shè)層面上，且制度制定本身與單位實(shí)際業(yè)務(wù)情況結(jié)合不夠緊密，流于形式。具體表現(xiàn)在由于制度發(fā)文審批流程長(zhǎng)，或者國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)更新較快，單位往往沒(méi)有及時(shí)調(diào)整或者更新；即使制度有更新，基層單位在制定細(xì)則時(shí)往往照抄照搬上級(jí)規(guī)章辦法，沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的科學(xué)的論證；制度制定多側(cè)重于財(cái)務(wù)開(kāi)支制度規(guī)定，對(duì)合同管理、項(xiàng)目建設(shè)等重視不足，缺少有關(guān)記錄或臺(tái)賬。

（三）信息化程度不高

行政事業(yè)單位信息化系統(tǒng)建設(shè)相對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)比較落后。如財(cái)務(wù)方面，核算還是側(cè)重于電算化的處理，沒(méi)有將涉及財(cái)務(wù)的各個(gè)系統(tǒng)（如固定資產(chǎn)系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)、核算系統(tǒng)、報(bào)表系統(tǒng)等）有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，更談不上與業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)對(duì)接集成。由于沒(méi)有建立起針對(duì)所有業(yè)務(wù)的信息系統(tǒng)，信息沒(méi)有共享，導(dǎo)致內(nèi)控很難嵌入其中，影響了工作處理的效率和管控的系統(tǒng)化及自動(dòng)化。

（四）監(jiān)督評(píng)價(jià)不到位

一是存在部分行政事業(yè)單位沒(méi)有設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)；或者財(cái)務(wù)審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置在同一個(gè)部門，抽調(diào)一部分財(cái)務(wù)人員兼職內(nèi)審工作，缺乏獨(dú)立性；還有些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于內(nèi)審的職能認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，將內(nèi)部審計(jì)等同于紀(jì)檢監(jiān)察。這些都造成了內(nèi)部監(jiān)督體制弱化。二是有些單位由財(cái)務(wù)部門承擔(dān)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告工作，而財(cái)務(wù)部門本身就是內(nèi)部控制建設(shè)的主要執(zhí)行部門，對(duì)自身的評(píng)價(jià)缺乏一定的中立性，使得內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制難以有效發(fā)揮其作用。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)缺乏總體監(jiān)督部門，由于工作量原因，上級(jí)抽取下級(jí)單位內(nèi)部控制報(bào)告的比例很低。三是缺乏外部監(jiān)督，外部審計(jì)多側(cè)重于經(jīng)濟(jì)責(zé)任或者財(cái)務(wù)事項(xiàng)監(jiān)督，對(duì)于內(nèi)控制度的建立和檢查較少，缺乏合理建議。

三、完善內(nèi)部控制的建議

（一）強(qiáng)化內(nèi)控環(huán)境，加強(qiáng)黨建工作

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度落實(shí)關(guān)鍵在于單位負(fù)責(zé)人。只有從根本上轉(zhuǎn)變單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制上的觀念，才能抓好工作有效實(shí)施。一是把內(nèi)控建設(shè)列入從嚴(yán)治黨的黨建工作體系中，進(jìn)一步凝聚行動(dòng)合力。將內(nèi)控機(jī)制建設(shè)列入黨組會(huì)議、黨支部“三會(huì)一課”學(xué)習(xí)內(nèi)容，對(duì)中央大政方針的學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)與本單位本支部的中心工作結(jié)合起來(lái)，以少數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部帶動(dòng)多數(shù)的黨員及職工，充分學(xué)習(xí)認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制工作的重要意義；二是落實(shí)單位負(fù)責(zé)人為內(nèi)控第一責(zé)任人的要求，把內(nèi)部控制考評(píng)列入單位負(fù)責(zé)人年度考核的項(xiàng)目中，使得單位負(fù)責(zé)人把內(nèi)控作為具體工作來(lái)抓。

（二）優(yōu)化制度創(chuàng)新，強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)

針對(duì)全體人員進(jìn)行培訓(xùn)宣傳，從內(nèi)部控制的含義、內(nèi)控制度出臺(tái)背景、內(nèi)部控制失敗的案例以及如何建立內(nèi)控體系等方面進(jìn)行講解，使得培訓(xùn)人員了解單位內(nèi)控體系建設(shè)不僅僅是財(cái)務(wù)部門一個(gè)部門能夠完成的，而是每一個(gè)部門、每一個(gè)崗位的責(zé)任。針對(duì)財(cái)務(wù)人員也應(yīng)創(chuàng)新培訓(xùn)方式，提升財(cái)務(wù)人員的大局意識(shí)與使命感。針對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員缺乏工作主動(dòng)性和創(chuàng)新意識(shí)的問(wèn)題，在崗位培訓(xùn)時(shí)加入業(yè)務(wù)流程內(nèi)容，培養(yǎng)綜合性的人才。

（三）強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督

首先，對(duì)于沒(méi)有足夠的條件而不能建立單獨(dú)的內(nèi)審機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位，鼓勵(lì)外部協(xié)助，通過(guò)聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的方式，對(duì)于內(nèi)控建設(shè)情況進(jìn)行評(píng)估，協(xié)助開(kāi)展內(nèi)控體系建設(shè)與改善工作。對(duì)于設(shè)有內(nèi)審機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位，應(yīng)保持其獨(dú)立性，內(nèi)審人員與財(cái)務(wù)人員、紀(jì)檢監(jiān)察人員相分離，直接對(duì)單位一把手負(fù)責(zé)。在審計(jì)目標(biāo)上，將發(fā)現(xiàn)內(nèi)控問(wèn)題與完善單位內(nèi)部治理相結(jié)合；在審查評(píng)價(jià)上，將發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷與優(yōu)化內(nèi)部控制的提出改進(jìn)意見(jiàn)相結(jié)合；在審計(jì)形式上，將專項(xiàng)內(nèi)部控制審計(jì)的形式與財(cái)務(wù)審計(jì)整合起來(lái)；在審計(jì)方式上，將審計(jì)重心前移，實(shí)施全過(guò)程跟蹤，不但關(guān)注控制過(guò)程，還要重點(diǎn)控制結(jié)果，達(dá)到降低風(fēng)險(xiǎn)成本，突出增值目標(biāo)。

（四）加強(qiáng)信息化建設(shè)

在“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)分析”“人工智能”等新技術(shù)的沖擊下，信息化建設(shè)是內(nèi)控建設(shè)的有力武器。充分運(yùn)用信息技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，構(gòu)建重大事項(xiàng)決策、預(yù)決算管理、合同管理等內(nèi)控信息管理平臺(tái)，不斷提升信息化水平建設(shè)。組織單位各個(gè)部門骨干人員，連同系統(tǒng)開(kāi)發(fā)人員，梳理各個(gè)崗位職責(zé)和權(quán)利事項(xiàng)、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與審批流程。按經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度、支出性質(zhì)、部門人員崗位職責(zé)、權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)等，設(shè)置分類管控規(guī)則與業(yè)務(wù)提醒，將流程控制嵌入系統(tǒng)中，以有效利用信息技術(shù)實(shí)施有效控制。

（五）完善基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)體系

目前財(cái)政部對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)設(shè)置單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個(gè)指標(biāo)。該評(píng)價(jià)指標(biāo)給處于建設(shè)初期的單位基礎(chǔ)現(xiàn)狀提供了參考和指導(dǎo)。但是針對(duì)一些規(guī)模較小的行政事業(yè)單位，在考慮制衡性的同時(shí)，也要考慮成本效益原則，如因資源限制等原因無(wú)法實(shí)現(xiàn)不相容崗位相分離的，建議參照《小企業(yè)內(nèi)控控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2017〕21號(hào)）進(jìn)行評(píng)價(jià)，可采取抽查交易文檔，定期資產(chǎn)盤點(diǎn)等替代措施控制，使得評(píng)價(jià)更加科學(xué)合理。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，只有不斷強(qiáng)化內(nèi)控環(huán)境建設(shè)，持續(xù)改善業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督約束，才能提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，進(jìn)而推動(dòng)建設(shè)服務(wù)型政府。