新時期中國住房制度改革進程

邢瀟錦

【摘要】改革開放以來，中國的住房制度經歷了巨大的變革。中國政府在新時期探索了新的社會主義住房制度，住房由國家和國企統包分配到實現住房商品化和社會化的轉變。住房制度的改革，作為中國經濟社會體制改革的重要組成部分，根本目標是為了建立與社會主義市場經濟發展相適應的制度經濟系統。

【關鍵詞】新時期;住房制度;改革

1、中國住房制度的發展歷程

建國初期，中國的城市住房供應嚴重不足。1949年中國人均住房面積僅為4.5平方米，有870萬城市居民沒有自己的房屋。當時以簡陋窄小為主要特征的北方大雜院和潮濕破舊為代表的南方茅草房都嚴重阻礙了城鎮居民生活水平的提高，其骯臟狹窄的居住條件亦增加公共傳染病擴散的風險。由于新中國初期工業化水平較低，生產力尚未完全解放，短期內難以進行大規模的住房建設，因此直到七十年代城鎮居民大部分居住于沒有獨立衛生間和廚房的筒子樓（福利分房最典型的代表，以一條長走廊串聯數目龐大的狹小單間和住戶為主要特征）或平房里。

在上世紀八十年代住房改革開始之前，城市居民的住房主要由工作單位或房屋委員會提供。城鎮住房制度主要表現為住房投資由國家和國企承包，國家通過實物分配來對住房統一分配，而住房消費和房屋維修則由國家統一承包。在計劃經濟體制下，國家住房的大小和分配時間是根據員工的水平、服務年限、職位和貢獻來確定的。例如，1983年國家對省級干部和同等專業人員的住房分配標準達到80至90平方米，幾乎是普通工人的兩倍。而單位僅向員工收取象征性租金，不足以支付維護和與住房相關的服務。因此，這種福利性住房分配制度使國家承受了沉重的財政負擔，并減少了對工業生產的再投資，因此制約了住宅建設的進一步發展。 1966年至1978年中國城市住房建設停滯不前，大量危舊房無法得到有效改造。在住房建設、分配和管理由國家統一管理的模式下，住宅供應極度短缺和人均住宅面積的下滑亦日趨嚴重：1950年的人均住房面積為4.5平方米，而1978年降至3.6平方米。

1980年以后，中國政府開始鼓勵住房總體上自由交易，走商品化路線。這一時期住房形態由廚房和衛生間公用的筒子樓轉向帶獨立衛生間和廚房的單元房，但福利分房制度仍未被取消。1988年到1998年，國家加快了住房市場化和私有化進程，福利房逐漸被個人消費的商品房取代。1998年起，國有單位實物分房制度的停止和新型住房貨幣化分配制度的確立，讓房屋逐漸成為家庭財產的重要組成部分。新住房制度的確立促進了住宅建設和消費成為新的經濟增長點，各種新形態的住房房地產項目（如LOFT公寓，獨棟別墅）開始急劇增加，以商品房增長更快。但住房市場發展并不順利，因為商品房僅占住宅建筑的一小部分。許多大型住房超過了低收入者的購買力，因此中、高收入者在工作單位以折扣價購買了大部分商品住房，這進一步加劇了住房壟斷和貧富差距問題。

2、深化住房制度改革的進程

在我國房改前進摸索的階段中，盡管中國政府從1988年開始深化住房制度改革，但這些措施直到1998年國務院頒布《關于進一步深化城市住房制度改革和加快住房建設的通知》（第23號）后才生效。該通知生效后，原來的福利性住房制度被完全切斷，標志著中國住房制度從住房分配向住房市場化和商品化（房屋可用于抵押貸款置換，經濟適用住房和商品住房貨幣化）的轉變。在過去的幾年中，無限的住房消費熱潮受到刺激，全國房地產市場蓬勃發展。不僅城市居民的生活水平得到了迅速提高，住宅的工程質量，功能性和管理技能也得到了極大提高。城鎮居民的人均住宅建筑面積已從1998年的18.7平方米增加到2005年的26平方米。與此同時，自從1994年建設部、國務院房改領導小組和財政部聯合發布《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》后，以低收入住房困難戶為主要供應對象的經濟適用房建設計劃逐步得以實施。以政府開發為主導的組織模式，保證經濟適用房不會移交給開發商牟利。在項目建成后，這些經濟適用房經營組織將對現有住房，尤其是上市交易的進出進行分配和統一管理，使經濟適用房形成可持續發展機制。在國際金融危機大背景下，中央推出了9000億元增加保障性住房的投入財政刺激計劃，其中經濟適用住房投資占6000億元，從而進一步緩解中國大部分中低收入家庭的住房難問題。

3、住房商業化極大地促進了中國經濟的發展

與城鎮住房分配制度改革相對應，中國土地所有權和使用權也發生了重大分離。自1949年以來，中國城市國有土地實行單一的行政分配制度，即國家無償、無限期地向土地使用者提供土地使用權，然而土地使用者無法自由轉租出讓土地。自上世紀八十年代以來，中國政府開始對土地使用權和土地管理制度進行變革：1986年，《土地管理法》的通過和國家土地管理局的成立，促進了土地使用權和所有權的分離，即土地使用權經歷了從免費、無限期使用到有限期間有償使用的轉變，土地實際上是根據其商品屬性進入市場，1992年，鄧小平在“南巡”和中國共產黨第十四次全國代表大會上的講話確立了經濟體制改革和土地市場培育的進程。隨著新一輪土地市場化改革的熱潮，通過市場分配土地的舉措已不斷擴大到全國各地， 隨著招標、拍賣、掛牌、協議制的普及，城市與城市用地水平上升，城市的投資環境也得到了極大改善，與傳統協議相比，這種新系統使土地能夠以相對更合理的價格出售，合理分配和利用稀缺的土地資源，從而增加了地方政府和國家的財政收入。這項新措施開啟了中國大陸“土地使用權有償轉讓”的新歷史，促進了城市建設和社會商品經濟的發展。 自住房市場化以來，房地產行業一直在快速發展，從而為中國城市發展和經濟增長做出了巨大貢獻。 具體而言，住房市場化改革為住宅房地產的開發和投資注入了巨大的活力。 例如，1978年，全國住房投資僅38億元，僅占GDP的1.2%;1998年住房改革后，房地產開發的增長率大大提高;2018年，全國房地產開發投資12.03萬億元，其中住宅投資8.52億元，占總投資的13.40%，占GDP的9.46%。

房地產行業具有產業鏈長，融資渠道廣泛，融資規模大的特點，房地產行業的興起也帶動了許多周邊行業的發展。上游主要與房屋建筑密切相關，包括建筑材料，鋼鐵水泥等其他行業;下游主要涉及家具，家用電器，物業管理等輕工業。城鎮新房地產的建設吸引了更多的農村人口流入城市參與建設和就業，從而減少了城鄉收入差距。房地產商作為納稅大戶，其房產收入所得中用于納稅的資金為慈善事業提供強大的資金支持（2019年中國慈善企業家榜中，房地產行業人士近半，其中恒大許家印以40.7億元高居榜首），從而間接解決民生問題。

參考文獻：

[1]陳釗，陳杰，劉曉峰.（中國城市住房制度市場化改革的回顧與展望）《世界經濟論文》2008（1）.

[2]陳杰，郭曉欣.（中國城鎮住房制度70年變遷：回顧與展望）《中國經濟報告》2019（4）.