科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理問題分析

邱艷萍

摘 要：科研事業(yè)單位屬于國家行政部門體現(xiàn)職能的關(guān)鍵單位，而且還是為廣大社會群眾提供服務(wù)的單位。近些年，國家財政機關(guān)持續(xù)深度開展預(yù)算績效管理變革，目的阿在于可以提高財政資源分配效率、預(yù)算績效控制標準化，提高科研院所服務(wù)效果及效率，提高服務(wù)主體滿意度。但是，科研院所在預(yù)算績效控制方面存在一些問題，唯有處理相關(guān)問題方可更好突出預(yù)算績效控制效用。本文從科研院所績效管理的意義著手，對預(yù)算績效控制常見的問題進行介紹，并提出了完善科研院所預(yù)算績效控制的策略，以期能夠為相關(guān)從業(yè)人員提供良好的借鑒依據(jù)。

關(guān)鍵詞：科研院所 ?預(yù)算績效 ?管理現(xiàn)狀 ?優(yōu)化策略

隨著時代及經(jīng)濟的迅速發(fā)展，針對科研單位而言，預(yù)算績效管理處于一個重要位置，科學(xué)的預(yù)算績效控制是單位中經(jīng)費合理使用的有效保障。健全的預(yù)算績效管理確保了單位各部門作用的貫徹執(zhí)行。加強科研院所預(yù)算績效控制，規(guī)范預(yù)算評估機制，可以促使科研院所穩(wěn)定發(fā)展。近幾年，盡管科研院所預(yù)算績效控制在持續(xù)變革，完善了管理方面的不足，但依舊存在許多問題限制績效管理。本文對此提出科學(xué)的措施，具備理論價值及現(xiàn)實作用。

一、預(yù)算績效管理的概念及作用

（一）預(yù)算績效控制的概念分析

預(yù)算績效屬于單位內(nèi)撥款總額應(yīng)用后的產(chǎn)出及結(jié)果，屬于財政支付后的效果考核，屬于預(yù)算部門根據(jù)公共財政效率宗旨，基于績效目標的設(shè)置、實行與評估來考核經(jīng)費應(yīng)用效果的財政控制制度。預(yù)算績效控制方面績效評估是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，分成內(nèi)部評估與外部評估，而內(nèi)部績效評估對科研院所預(yù)算績效管理有更加直接的影響。科研事業(yè)單位而言，預(yù)算績效內(nèi)部評估管理應(yīng)滿足單位科研項目特征，滿足自身科研發(fā)展趨勢，制定評估機制與體系，實施預(yù)算績效內(nèi)部評估，保證預(yù)算績效機制的正常運營。

（二）預(yù)算績效控制的作用介紹

一方面，傳統(tǒng)預(yù)算方式是把各部門分開預(yù)算，如此極易導(dǎo)致各部門之間出現(xiàn)利益矛盾，產(chǎn)生討價還價的情況。根據(jù)預(yù)算績效管理措施，能夠提升財政經(jīng)費使用效率，避免部門之間的利益矛盾、爭奪基數(shù)等情況。另一方面，傳統(tǒng)預(yù)算方式讓財政機關(guān)資源無法獲得充分配置。因為無制度標準，各部門不事先提交項目方案及資金運用狀況，財政機關(guān)工作人員無法掌握基金的具體應(yīng)用狀況。實施預(yù)算績效管理措施，可以把資金在每個環(huán)節(jié)的具體應(yīng)用情況和資金支付后的績效成果相結(jié)合。另外，實施預(yù)算績效控制措施，能夠讓財政機關(guān)處在主動狀態(tài)，掌握資金流向及用途，提升了資金的跟蹤問效，還提升了對經(jīng)費的監(jiān)督質(zhì)量。

二、科研院所預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀介紹

（一）預(yù)算績效評價指標機制不完善

雖然財政機關(guān)發(fā)布了相關(guān)的預(yù)算績效評價方法等有關(guān)制度，但是由于科研院所預(yù)算績效管理變革初始，不管是績效評價機制或者具體的指標體系均不完善。其一，單位財政開支績效評價方法針對評價對象無非常合理的界定，且不同產(chǎn)業(yè)與職能的機關(guān)績效評估規(guī)定不同，具備各自的特殊性和專業(yè)性，缺少一個單獨性強、權(quán)威的第三方組織落實績效評價，基于單位中的績效評價環(huán)節(jié)所獲取的結(jié)果高效性很差，評價結(jié)果精準度也會有所降低。其二，許多績效評價指標均是定性指標，缺少量化指標，不能包含整個科研單位的績效控制，導(dǎo)致最后的評價結(jié)果非常單調(diào)。所以，從當前科研院所預(yù)算績效評價機制來看，缺少充足的適應(yīng)性和可行性，不能充分體現(xiàn)預(yù)算績效控制中可以對單位業(yè)務(wù)程序進行糾錯的功能，評價結(jié)果大都類似財務(wù)評價，缺少專業(yè)性。

（二）預(yù)算編制不完善

經(jīng)調(diào)查部分科研院所預(yù)算編制狀況得知，科研院所預(yù)算編制管理者對預(yù)算編制缺乏重視，缺乏對科研活動的調(diào)研及詢證，對預(yù)算編制及科研活動的順利進行造成阻礙，準備不夠，方法不善。預(yù)算執(zhí)行的前提是預(yù)算編制，因為許多科研院所經(jīng)費來源較為復(fù)雜，要求多部門協(xié)同參加，耗費的時間也很長，整體考量多種因素，對風險加以分析評價。科研院所預(yù)算編制中產(chǎn)生的普遍情況，是采取以往的預(yù)算方式，盡管簡單可行，但所花費時間短，經(jīng)費配置不科學(xué)，缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性預(yù)算編制評估機制，產(chǎn)生很多不科學(xué)因素。

（三）預(yù)算控制精細化、科學(xué)化程度較低

目前，許多科研院所的績效管理均較為粗放，總體上在科學(xué)化以及精細化方面有所缺乏。一方面，目前有些科研院所的預(yù)算編制并沒有得到全面覆蓋，有一些資金還游離在預(yù)算以外，但在預(yù)算過程整個收付口徑又是總體的，比如有些差額撥款科研院所，受市場條件、人才分配等因素的干擾，事業(yè)收入難以實現(xiàn)精準預(yù)算，也許會造成預(yù)算的事業(yè)收益和預(yù)算中的事業(yè)收益有明顯差別。正是該種不合理的預(yù)算編制造成預(yù)算和決算不能比較，很難展開合理化的績效考評。另一方面，科研院所計劃不夠，最后導(dǎo)致預(yù)算編制非常混亂，界定模糊;設(shè)置預(yù)算績效目標時，許多單位大都由財務(wù)工作者完成，設(shè)置的績效目標不可避免的會出現(xiàn)專業(yè)性不高的現(xiàn)象，且為申請經(jīng)費目標，也許會制定得很高，但具體會難以實現(xiàn)，導(dǎo)致脫離實際。績效評價通常在項目完成和年度結(jié)束后處理，缺少一定的追蹤監(jiān)督，事后監(jiān)督就會使許多浪費的資金不能挽回。預(yù)算業(yè)務(wù)的擬定缺少合理有小的事前論證，有些單位就是臨時抱佛腳，而且受單位決策人員的遠見、觀念、偏好等因素制約，編制的業(yè)務(wù)缺乏一定的經(jīng)濟性和社會價值。

（四）缺少穩(wěn)定的預(yù)算績效控制環(huán)境

首先，科研院所針對預(yù)算績效控制認識缺乏深度。近些年，雖然單位在編制預(yù)算時有效引進績效管理，但因為財務(wù)工作者的接受水平有限，針對預(yù)算績效控制缺少高度重視，認識缺乏深度，特別是其它每個部門針對預(yù)算績效控制認識不夠，配合熱情較低，僅僅是簡單的申請預(yù)算經(jīng)費，缺少協(xié)同合作觀念。其次，科研事業(yè)單位本身在預(yù)算績效控制制度上不完善，因為財政機關(guān)一般是建立集中的規(guī)定指引，未根據(jù)各自實際經(jīng)營狀況，幾乎均是科研院所以財政機關(guān)的規(guī)定指引視為基礎(chǔ)，然后開始相關(guān)制定工作，在制度制定方面并不是非常完善。正是因為以上因素導(dǎo)致科研院所預(yù)算績效控制環(huán)境不好，不益于執(zhí)行預(yù)算績效控制業(yè)務(wù)。

（五）管理監(jiān)督不完善

預(yù)算績效控制是以科研活動的績效為主導(dǎo)，預(yù)算績效應(yīng)為預(yù)算結(jié)果的執(zhí)行效果負責，如此就要求預(yù)算從編制至執(zhí)行均要公開化，監(jiān)督控制具體到各個步驟及過程，會計部門應(yīng)當向單位相關(guān)部門提供精準、詳細的預(yù)算績效數(shù)據(jù)。有的科研院所在預(yù)算績效公開化、透明化方面不足，預(yù)算控制未實現(xiàn)相關(guān)職責，也未精準的體現(xiàn)績效真實狀況。預(yù)算績效監(jiān)督控制制度還不完善，科研院所自身和社會媒體及民眾的監(jiān)督力度薄弱。

三、預(yù)算績效控制的技術(shù)路徑

（一）績效評估指標結(jié)構(gòu)

2017年10月頒布了《中央級科研事業(yè)機構(gòu)績效評估暫行辦法》，強調(diào)“中央及科研事業(yè)機關(guān)績效評估指標框架”，屬于科研院所績效管理業(yè)務(wù)的引領(lǐng)性文件。對于科研院所，該評估機制從職責定位、技術(shù)產(chǎn)出與創(chuàng)新效益等各個方面，把評估指標分類成職責相符性、要求統(tǒng)一性、管理標準性、績效實現(xiàn)狀況、績效實現(xiàn)效率、創(chuàng)新水平、創(chuàng)新環(huán)境以及創(chuàng)新貢獻等，各個部分內(nèi)容又被詳細分成多個具體的三級指標，突出了“重能力、重績效、守標準、講貢獻”等科研項目指導(dǎo)方針。

基于該指標體系創(chuàng)建，預(yù)算部門應(yīng)當做好如下幾點工作：

（1）組織績效評估宣傳及培訓(xùn)。

（2）制定與優(yōu)化預(yù)算績效控制體系。

（3）根據(jù)本單位具體設(shè)置績效目標，對指標加以細化與量化，設(shè)置績效指標。

（4）組織績效執(zhí)行監(jiān)控業(yè)務(wù)，采集績效評估有關(guān)信息、資料、材料等。

（5）建立評估工作計劃，組織績效評估，提交評估報告。

（6）根據(jù)績效評估提出的問題及建議，完善科研及管理業(yè)務(wù)。

（二）預(yù)算績效控制過程

預(yù)算績效控制是一套從目標評價、運營追蹤監(jiān)控、考評、評估結(jié)果反饋與結(jié)果運用等過程構(gòu)成的閉環(huán)系統(tǒng)，而預(yù)算績效控制過程包含以下幾點內(nèi)容：

（1）績效目標設(shè)置與評價

績效目標涉及整體目標、績效考評指標與評估評分標準等各項內(nèi)容。整體目標是指預(yù)算經(jīng)費在指定時間內(nèi)預(yù)期取得的整體產(chǎn)出及效果，應(yīng)結(jié)合上級主管單位的整體要求及基本部署、部門職能與發(fā)展計劃合理的預(yù)算經(jīng)費需求;績效考評指標是把整體目標由產(chǎn)出、效益以及滿意度等層面加以細化;績效指標評估評分標準需是具體的、明確的、可衡量的、預(yù)期時間內(nèi)能實現(xiàn)的，方便在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)得到監(jiān)控與預(yù)算完成后加以考評。預(yù)算經(jīng)費控制部門根據(jù)國家各項政策、單位種類、專業(yè)趨勢及技術(shù)動態(tài)等審查評價績效目標，具體包含績效目標和部門職能的統(tǒng)一性、項目確立的必要性、條目設(shè)立的合理性、技術(shù)參量的科學(xué)性、實施計劃的可行性與投資的合理性等。

（2）績效運用追蹤監(jiān)控

預(yù)算部門要結(jié)合預(yù)算管理體系制定績效運營的追蹤與監(jiān)控制度，當預(yù)算產(chǎn)出和預(yù)期目標產(chǎn)生偏離或延誤現(xiàn)象時，應(yīng)召集相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家以及參與者共同分析原因，并采用措施立即整改，保證績效目標的及早完成。

（3）績效指標考評

績效評估涉及遵循管理規(guī)定方面的評估方式選取評估工具、建立評估計劃、編排評估計劃與實行考評等。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，預(yù)算單位應(yīng)及時根據(jù)績效評估標準進行績效考評，整理匯總預(yù)算經(jīng)費產(chǎn)出，把具體成果和績效目標相比較，進行整體評分后上交預(yù)算績效內(nèi)容。

（4）績效評估結(jié)果的產(chǎn)生與反饋運用

結(jié)合匯總評估結(jié)果，對于預(yù)算績效報告所體現(xiàn)的問題，展開仔細分析與探究，找到資金應(yīng)用及管理方面的漏洞，制定績效評估報告。預(yù)算及績效重要領(lǐng)導(dǎo)對績效評估的整個過程展開業(yè)務(wù)指導(dǎo)及監(jiān)督檢測，且對考核業(yè)務(wù)組上交的績效評估報告加以審查，就強化管理、提升績效等層面的問題制定出完善意見。把績效評估結(jié)果朝預(yù)算單位所有職工公開，且作為部門及個人年終考評的關(guān)鍵依據(jù);責成相關(guān)部門制定改進與提升工作效能的科學(xué)措施，并進行整改;把績效評估結(jié)果用作參考指標，對每個部門下個年度預(yù)算展開合理調(diào)整，以達到資金的完善分配。

四、科研院所預(yù)算績效管理完善策略

（一）營造穩(wěn)定的預(yù)算績效控制環(huán)境

科研院所預(yù)算績效控制首先要有一個穩(wěn)定的環(huán)境。首先，要求組織部門可以對科研院所的負責人組織專題講座，就預(yù)算法、預(yù)算績效控制等組織嚴格的培訓(xùn)教育，提高單位領(lǐng)導(dǎo)、管理者預(yù)算績效控制的思想，深入掌握預(yù)算績效控制內(nèi)容，進而使科研院所負責人可以積極自主地完善預(yù)算績效控制，使預(yù)算績效控制業(yè)務(wù)可以貫徹落實。其次，應(yīng)當持續(xù)性完善預(yù)算績效管理體系，制度若想一次性實現(xiàn)頂層設(shè)計是很難的，如此就要求科研院所可以持續(xù)性的完善預(yù)算績效管理體系，為預(yù)算績效控制業(yè)務(wù)持續(xù)提供指導(dǎo)意見，最后營造出穩(wěn)定的環(huán)境。

（二）提升預(yù)算編制效果

科研院所在編制預(yù)算之前，應(yīng)全面掌握預(yù)算基本資料，給編制預(yù)算留下足夠的時間，員工要熟悉有關(guān)預(yù)算編制的理論知識及各項法律法規(guī)，在采集資料的基礎(chǔ)上，應(yīng)與有關(guān)部門溝通互動，提高信息的精準度。在編制預(yù)算時，應(yīng)將可能產(chǎn)生的情況均考量到，對于各種問題建立出不同方案。操作人員在制定預(yù)算時，應(yīng)嚴格根據(jù)相關(guān)制度及流程，防止主觀思想，各個過程均要有信息顯示，確定各業(yè)務(wù)的績效目標，提高預(yù)算編制效果。

（三）加大預(yù)算執(zhí)行力

科研院所管理者在支出利用批復(fù)之后的預(yù)算時，應(yīng)嚴格根據(jù)預(yù)算編制方案及流程進行，盡可能降低資金浪費與去向模糊等現(xiàn)象，讓預(yù)算支出和預(yù)算方向相統(tǒng)一。各部門在應(yīng)用資金方面，應(yīng)精準科學(xué)，完善預(yù)算開支規(guī)模，制定預(yù)算執(zhí)行分析制度，對預(yù)算績效執(zhí)行信息進行收集與分析。管理者可以把握預(yù)算開支的方向及現(xiàn)狀，及其預(yù)算開支執(zhí)行質(zhì)量，財政機關(guān)也能夠按照預(yù)算執(zhí)行狀況編制預(yù)算執(zhí)行報告。預(yù)算支出環(huán)節(jié)產(chǎn)生問題時，能夠按照資金運用情況及報告內(nèi)容研究原因，并立即采用措施，提升資金利用率。

（四）提高預(yù)算績效控制的精細化、科學(xué)化水平

科研院所若要轉(zhuǎn)變預(yù)算績效控制粗放化局面，就應(yīng)當掌握預(yù)算編制過程。其一，收入預(yù)算需要按照全口徑預(yù)算需求加以編制，包含整個單位各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，持續(xù)加深業(yè)務(wù)、財務(wù)結(jié)合深度。其二，編制項目預(yù)算時，需要有關(guān)單位嚴格按照科研院所預(yù)算績效控制者要求展開預(yù)算編制業(yè)務(wù)，減少財務(wù)工作者服務(wù)內(nèi)容。科研院所要組建績效管理小組，進一步實現(xiàn)精細化科學(xué)化控制，提高整個科研院所預(yù)算績效控制水平。

（五）完善預(yù)算績效控制評價機制

預(yù)算績效評價機制是科研院所預(yù)算績效控制的有效把關(guān)環(huán)節(jié)，需要突出實用性、可行性。要注重預(yù)算落實過程的剛性，在預(yù)算績效控制之中，給予每個部門較大的靈活度，根據(jù)其公共服務(wù)、公共設(shè)施、事業(yè)單位發(fā)展特征，逐步制定出科學(xué)可行的預(yù)算績效評價機制。最后需要提高定量指標占比，可以為預(yù)算績效控制評估報告帶來更為精準的信息。

（六）健全監(jiān)督及約束制度

首先給予預(yù)算部門一定的管理自主權(quán)，然后加強部門及單位總體的預(yù)算績效控制。強化各管理職能中心的協(xié)調(diào)支持，實施聯(lián)席工作制，提高預(yù)算績效管理者的力量，加大預(yù)算績效控制力度。

實施預(yù)算績效控制數(shù)字化建設(shè)，實行集中的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，讓績效監(jiān)控業(yè)務(wù)常態(tài)化。完善績效評價評估方式及有關(guān)信息獲取渠道，得到績效控制的智能化與自動化，盡量降低對一線科研者正常業(yè)務(wù)的影響。

強化監(jiān)督問責，審查監(jiān)督預(yù)算績效控制狀況，提高預(yù)算控制的激勵及約束力度，績效評估結(jié)果朝所有參與人員通報，且和部門考評、獎罰、預(yù)算、調(diào)節(jié)等結(jié)合。對績效評估結(jié)果進行合理分析，執(zhí)行整改要求，便于完善管理、填補漏洞，不斷提升預(yù)算編制的合理性，進一步提升科研院所的有效產(chǎn)出率，讓績效評估結(jié)果獲得充分使用。

五、結(jié)束語

綜上所述，科研院所預(yù)算績效控制試點業(yè)務(wù)才剛剛開始，在具體實行環(huán)節(jié)需要提升認識，加強集中領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)每個行政及業(yè)務(wù)服務(wù)中心的力量，合理設(shè)置績效目標、評估指標以及考核機制，制定與優(yōu)化各項規(guī)章制度，貫徹執(zhí)行項目流程，并把績效考評指標融入日常管理，讓預(yù)算執(zhí)行追蹤管理常態(tài)化，不斷加強預(yù)算編制、執(zhí)行以及決算等每個環(huán)節(jié)的控制。由此在保證科研項目順利實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，進一步提升資金投資的績效水平。

當前的績效評估結(jié)果屬于一個相對的量化值，僅能部分的體現(xiàn)績效目標的實現(xiàn)狀況，缺少整體詳細的尺度來評定各部門經(jīng)費的具體產(chǎn)入與產(chǎn)出比，很難全面公正地突出預(yù)算部門的生產(chǎn)率及績效改進狀況，不利于展開各單位產(chǎn)出橫向?qū)Ρ龋笤谝院蟮墓ぷ髦羞M行深入探究及優(yōu)化。

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