我國村莊規劃的法規制度沖突與應對策略研究

周曉然

摘要：村莊規劃的相關法規包括城鄉規劃行業內的法規體系和城鄉規劃行業以外的法規體系兩部分。這些法規所確立的城鄉規劃管理制度、村民自治制度、土地產權制度，在具體的村莊規劃管理與實施過程中暴露出許多問題：一是村莊規劃管理權與村民自治權的相互制約，二是自上而下的行政決策與自下而上的民主決策的制度沖突，三是農村集體土地的收益權和使用管理權分離。文章系統梳理村莊規劃相關的法規和制度，從法規視角剖析目前國內村莊規劃中出現的管理與實施問題產生的原因，并基于現有的法律環境提出規劃應對策略。

關鍵詞：村莊規劃；規劃管理和法規；村民自治；土地制度

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.01.003 中圖分類號：TU984

文章編號：1009-1483（2020）01-0009-05 文獻標識碼：A

Research on the Conflicts in Laws of Rural Planning in China and Solution Paths

ZHOU Xiaoran

[Abstract] The legal basis for rural planning includes two parts： the legal system in the field of urban and rural planning and the legal system outside the field of urban and rural planning. The systems established by these regulations involve urban and rural planning management system， villager autonomy system， urban land state ownership system， rural land collective ownership system. There are problems among these systems in the process of rural planning management and implementation. The article systematically sorted out the legal basis for rural planning， summarized the institutional issues of rural planning management and implementation， and put forward coping strategies.

[Keywords] rural planning； planning management and regulation； villager autonomy； land system

引言

我國現行的《城鄉規劃法》從法律層面明確將村莊規劃納入法定規劃體系，確立了村莊規劃的法定地位。但是由于村莊規劃涉及城鄉規劃領域內、外的多項法規，在具體的村莊規劃實踐中存在事權沖突和制度問題。如何應對這些法規制度沖突問題成為鄉村振興背景下村莊規劃需要解決的重要課題。

以往對于村莊規劃管理與實施的研究多聚焦于具體的村莊規劃實踐問題，多是從規劃視角提出村莊規劃問題的應對策略[1-2]；缺乏從法規層面分析村莊規劃實踐中出現的問題及其原因。另外，對村莊規劃相關法規的梳理多是局限于城鄉規劃領域內的法規體系[3-4]，往往忽略了城鄉規劃領域以外的法規體系對村莊規劃編制和實施管理的影響。關于村莊規劃相關法規問題的應對策略研究，缺少對城鄉規劃領域內的相關法規提出針對性的修改意見，多是強調因地制宜，突出特色，優化村莊規劃編制程序和方法[5-7]。其思維方式本質上依然采用自上而下的行政管理模式，缺乏村民視角的自下而上的策略研究，例如完善政府規劃機構設置，增加管理人員及提供財政保障[6-7]；提高村民的規劃參與度，強化規劃師和村民自治組織的協調作用[7]等。

本文從法規視角剖析目前國內村莊規劃過程中出現的實施管理問題及原因，并基于現有的法律環境提出應對策略。包括建立村莊規劃“三方制衡”的主體權能分配結構、立法明確村民全程參與村莊規劃的法律地位、建立駐村規劃師制度、重建村規民約。

1村莊規劃的相關法規和制度

1.1村莊規劃的相關法規

村莊規劃的相關法規包括兩部分：城鄉規劃行業內的法規體系和城鄉規劃行業以外的法規體系[8]。前者主要是指城鄉規劃法及規劃業內的一系列從屬法規和專項法規。后者是指城鄉規劃領域以外的行業所制定的但與城鄉規劃相關的一系列法規[8]。目前國內與村莊規劃相關的法規涵蓋了憲法、人權法、物權法，以及自然資源管理、住房建設等若干領域的法律法規（見表1）。

1.2村莊規劃的相關制度

村莊規劃相關法規確定的制度主要包括基層民主自治制度、土地產權制度和鄉村規劃制度。基層民主自治制度是依據我國憲法，由村民選舉組成的村民委員會實行自我管理、服務及監督的制度，屬于我國的基本政治制度。土地產權制度包括全民所有制和集體所有制兩種。依據我國《憲法》和《土地管理法》，城鎮用地為國有土地，實行全民所有制；農村土地為集體共有土地，實行土地集體所有制。鄉村規劃制度是為加強鄉村規劃建設管理，協調鄉村空間布局，促進鄉村經濟社會全面協調可持續發展，依據我國《城鄉規劃法》，由鄉、鎮人民政府組織編制鄉規劃、村莊規劃。

1.3村莊規劃法規制度的相關主體

村莊規劃相關法規確定的三種制度涉及不同的主體。《憲法》和《村民委員會組織法》等法律規定基層民主管理的權利主體屬于村民委員會，因此基層民主自治制度的相關主體是村民組成的村民委員會。憲法等法律規定城鎮建設用地為全民所有制，即國有制；農村建設土地為集體所有制。土地集體所有制的相關主體是村民委員會。城鄉規劃法規定村莊規劃的組織編制與管理均由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責，因此鄉村規劃制度的相關主體包括地方人民政府和村民組成的村民委員會。地方人民政府負責村莊規劃的組織編制、規劃審批、規劃實施管理和監督，村民及村民委員會依法參與村莊規劃的編制和審批。

2村莊規劃相關法規存在的問題

2.1村莊規劃管理權與村民自治權的相互制約

依據相關法規，村莊規劃涉及的管理權責包括基層民主管理、農村土地管理和村莊規劃管理三部分（見圖1）。《憲法》和《村民委員會組織法》等法律規定基層民主管理的權利主體屬于村民委員會，包括農村土地所有權、使用權和收益權，即村民自治和土地集體所有制。土地管理法規定農村土地的使用管理權屬于縣級人民政府。城鄉規劃法規定村莊規劃的組織編制與管理均由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責。

村莊規劃是對村莊各項建設事務的總體指導與安排，在村莊規劃的編制與管理過程中既包括對農村集體用地的使用與管理，同時也涵蓋了村莊的各類規劃事務[8]。因此依據基層自治權，理應由村民選舉的村民委員會自主決定和自主管理。但現狀是上級政府的土地管理部門和建設管理部門包攬了農村土地管理和村莊建設規劃管理的權利，村莊規劃從組織編制、審批到實施管理和監督都是由上級政府負責。村民自治權利因受到傳統城鄉規劃管理權利結構的制約而無法得到落實，在這樣的制度沖突下，村莊規劃的實施只會走向兩個極端化的結果：一種是違反村民意愿的強制實施和暴力執法；另一種是農民在集體土地上自行其事的屬地建設行為屢見不鮮[2]，法外之地不斷蔓延。在這樣的權責分配機制下編制的村莊規劃很難落地實施。

2.2自上而下的行政決策與自下而上的民主決策的制度沖突

建立在國有土地所有制基礎上的城鎮（鄉）規劃管理一直是由政府主導，各級政府通過相關法規和土地制度賦予的排他性權利進行自上而下的行政決策和管理。《城鄉規劃法》確立了村莊規劃的法定地位，因此對于隸屬于城鄉規劃法定體系的村莊規劃，政府有權依法進行自上而下的行政決策管理。村莊規劃本質上成為了上級政府對村莊建設與規劃管理的干預手段。

但是我國農村長期處于村民自治和集體土地所有制的環境中，農村土地為集體所有，土地上附著的建筑物、構筑物屬于村民私人財產，村民對其所屬的建筑物具有處置權，逐步形成自下而上的民主決策機制。近年來相關研究指出這種決策機制已經內化為村民參與村莊治理的地域性村治文化[9]。由此可見，自上而下的行政決策與自下而上的民主決策在村莊規劃過程中成為難以協調的制度性沖（見圖2）。

2.3農村集體土地的收益權和使用管理權分離

《憲法》規定農村集體土地的產權制度為集體所有制，產權主體為村民委員會，村民委員會享有農村集體土地的所有權、使用權和收益權。《土地管理法》規定農村土地的使用管理權屬于縣級人民政府。這就導致農村集體土地的收益權和使用管理權分離，這一點與城市建設用地不同。

城市建設用地為國有制，產權主體為地方政府。地方政府對城市建設用地享有所有權、使用權、收益權和使用管理權。地方政府可以利用行政手段對城鎮建設用地的用地方式進行嚴格管控并統一開發，從而實現發展意圖的落實與獲取穩定收益的雙贏結果。而農村集體土地的收益權和使用管理權分離，作為土地所有權主體的村民往往受土地使用管理權主體（上級政府）的約束而無法獲得應有的土地收益，這是城鄉二元差異的原因之一。加之我國相關法規對農村集體土地的利用管控、開發主體、流轉方式缺乏明確的法律規定，造成的后果是上級政府編制的村莊規劃被束之高閣，村民為追逐拆遷補償自行加蓋擴建，屬地建設自行其是，村莊空間失序、風貌損壞。

3現有法規環境下的村莊規劃應對策略

3.1建立村莊規劃“三方制衡”的主體權能分配結構

城鄉規劃作為協調多方權利的國家公共政策，在協調公共利益過程中應遵守權利制衡原則，即若公共利益的實現途徑受到現有權力結構的制約，為了實現公共利益的平衡分享，政府應采取放權、還權或是集權、分權的方式推進相應的改革[10]。基于該理論提出“三方制衡”的權能分配結構（見圖3）。

“三方制衡”的權能分配實際上是在現有的村莊規劃法規基礎上解決村莊規劃管理權與村民自治權相互制約的問題。通過合理分配權能，明確界定各主體的職能范圍。其中，保留地方政府對村莊規劃最終審批與監督的權利，將其原有的組織編制權利還權于村民自治組織，部分決策權下放至村委會，這樣可形成村民自治組織、地方政府和建設投資組織三方權力制衡。按該結構進行權能分配，將有效防止在村莊規劃編制實施過程中地方政府公權力使用過度及建設投資組織過度追求投資收益而損害公眾利益的現象發生。

村莊規劃涉及的權利主體是指從規劃編制到規劃實施及評估的全流程或直接或間接參與的個人、團體、組織。村莊規劃涉及的權利主體包括：代表國家利益的地方政府，代表村民利益的村民自治組織，代表市場利益的建設投資組織，具備專業規劃技能的村莊規劃師。“三方制衡”的權能分配即是地方政府、村民自治組織和建設投資組織三方的權責制衡。地方政府作為審批、管理與監督主體，負責把握農村總體發展方向，把控村莊開發建設底線，負責村莊規劃的審批并監督其實施效果；村民自治組織作為村莊規劃決策、審議主體，負責村莊規劃組織編制、審議和決策；建設投資組織作為村莊規劃的實施主體，承擔村莊開發建設的資金投入和具體實施的職能，在建設項目選址、開發強度等方面擁有發言權；村莊規劃師作為三方權利主體的協調者，負責在具體的村莊規劃建設過程中協調多方利益，化解各方矛盾并促成村莊規劃的編制和實施。

其中村莊建設投資涉及多方主體，包括地方政府（以財政補貼的方式進行投資）、村集體（以村民集資的方式進行投資）和開發商，因地域的差異建設投資組織也會不同。

3.2立法明確村民全程參與村莊規劃的法律地位

目前我國法律規定公眾參與村莊規劃的場景僅局限在規劃草案的公示階段，村民參與村莊規劃的編制與管理機會極其有限。建議提出立法實現村民對村莊規劃的全過程參與，構建自上而下的行政決策與自下而上的民主決策的銜接平臺。

完善相關法律法規。包括完善村民全程參與村莊規劃的實體性內容和程序性內容，完善相關執法、司法程序，切實保障村民的參與權，明確違反法定村莊規劃村民參與制度的法律責任[11]；同時也要注意規范村民參與村莊規劃編制與實施的行為，立法明確并告知村民參與規劃的權利和義務，建立獎勵與處罰機制，引導村民理性參與村莊規劃的編制與村莊建設[12]。

3.3建立駐村規劃師制度，重建村規民約

3.3.1建立駐村規劃師制度

駐村規劃師制度有助于解決兩種決策機制下城鎮（鄉）規劃與村莊規劃編制成果難以銜接的問題。同時也是村民全過程有效參與村莊規劃的制度保證[13]。在土地私有制的背景下，城市規劃過程更多的是一種利益的協調過程，而在這一過程中規劃師作為主要協調者起到了重要作用。而基于集體土地所有制的村莊規劃在與城鎮（鄉）規劃銜接的過程實際上也是一種多方利益協調的過程。駐村規劃師的作用是對各方信息和意愿進行整合，為上、下位規劃的銜接提供更多的解決方案。同時駐村規劃師制度也是“三方制衡”權能分配結構的重要基礎，駐村規劃師作為村莊規劃三方主體的利益協調者有助于“三方制衡”結構的有效運行。

3.3.2重建村規民約

將村莊規劃內化為村規民約，將村莊規劃的成果轉化為村民的自治規范，保證村民積極行駛村莊規劃參與權，有效地推進村莊規劃成果的實施。實現村莊規劃向村規民約轉化的路徑主要包括：（1）利用鄉村血緣傳統約束力，將村莊規劃轉換成家族事務，增強村民實施村莊規劃的責任感；（2）發揮村委會的自治效能，從村委會法定職能入手，發揮村委組織的領導帶頭作用，推進農村的法制化建設；（3）將村莊規劃的實施與村集體經濟組織收益綁定，充分調動村民實施村莊規劃的積極性；（4）發揮農村杰出人物的治理效能，即發揮農村權威人物的個人威信力及其道德模范作用，促進村莊規劃建設內化為全體村民的共同使命。

4結語

文章從法規視角分析了我國目前村莊規劃中出現的管理與實施問題，基于現有的法規環境提出村莊規劃應對策略。包括基于城市規劃公共政策中的“協調原則”提出村莊規劃“三方制衡”的主體權能分配結構，解決村莊規劃管理權與村民自治權相互制約的問題；立法明確村民全程參與村莊規劃的法律地位，構建自上而下的行政決策與自下而上的民主決策的銜接平臺；同時配套建立駐村規劃師制度和新時代村規民約，保障村民有效行使規劃決策權、促進村莊規劃的有效實施。

我國目前村莊規劃與村莊建設相關的法規制度環境復雜，涉及主體及其需求多種多樣，加之中國農村地域分布廣泛、類型及特征存在顯著差異。若要從根本上解決村莊規劃相關法規沖突問題，還需要結合我國不同階段的國情背景、市場環境、社會價值體系進行系統性的研究。

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