城鄉(xiāng)一體化過程中的“城中村”治理研究

王藝苑

摘 要：“城中村”的出現(xiàn)是城市擴張的必然產(chǎn)物。城市化的過程不僅是原始居民行為方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，更是城市治理的一大轉(zhuǎn)變。因此，針對太原市“城中村”治理過程中的突出問題，就城市基層社會中的治理轉(zhuǎn)變問題進行研究。

關(guān)鍵詞：“城中村”;治理;城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號：G712;C931.46? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）05-0152-02

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市建設(shè)正迅速向周邊拓展，使得原本并不屬于城市的農(nóng)村逐漸被城市包圍起來。盡管這些村子中的原住居民在生活上受到了城市居民生活方式上的極大影響，但其仍保留著較為傳統(tǒng)的社交習(xí)慣。這種兼具城市和農(nóng)村雙重性質(zhì)的城市村莊我們稱之為“城中村”。

從經(jīng)濟角度來講，“城中村”是城市化進程的產(chǎn)物，也是城市化進程中的一個必經(jīng)階段，具有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特征。從外來人口角度來講，“城中村”是外來務(wù)工人員的首選聚居地，是他們在城市站穩(wěn)腳跟的過渡之地。從社會問題角度來講，“城中村”是與城市風(fēng)貌有很大反差的“問題地”，松散的管理嚴(yán)重影響了城市化的進程。

一、太原市“城中村”改造的必要性

目前，太原市常住人口442.15萬人，其中城鎮(zhèn)人口375.27萬人，鄉(xiāng)村人口66.88萬人，城鎮(zhèn)化率高達(dá)84.88%，比上年提高0.18%。數(shù)據(jù)顯示，2018年全年太原市共啟動7個“城中村”改造，拆除舊村211萬平方米，新開工棚戶區(qū)安置房2.05萬套，基本建成5.27萬套。現(xiàn)今，城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，在太原市建成區(qū)范圍內(nèi)仍然存在大量“城中村”。“城中村”的道路與城市街道犬牙交錯，致使市區(qū)用地邊界不清、城市空間零碎、管理混亂，統(tǒng)籌發(fā)展任務(wù)仍然艱巨。作為提升城市形象和功能的必要舉措，“城中村”改造已寫進太原市《太原市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)“十三五”（2016—2020年）規(guī)劃》綱要中。其中提出把“城中村”改造作為重大民生工程、重大發(fā)展工程和重大戰(zhàn)略工程，力爭到2020年完成全部170個“城中村”整村拆遷，并同步推進建設(shè)改造[1]。

二、“城中村”面臨的突出問題

（一）違章私建造成安全隱患

“城中村”是外來人口租住的首選之地，然而原住居民的住房已不能完全滿足大量外來人口的租房需求，加之我國城鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)還不健全，政府的規(guī)劃管理往往不夠及時、規(guī)范，居民們出于對于自身利益最大化追求，往往會以最廉價的成本在其宅基地面積上搭建數(shù)層違章私建。這些違章私建一方面可以在征地拆遷時獲得更多的補償款，另一方面可以獲取更多的租金。這些違章建筑的質(zhì)量令人堪憂，樓宇之間距離極小。例如，在太原市的許西村、流村、大馬村“一線天”、“貼面樓”隨處可見，再加上村內(nèi)道路窄小擁擠、雜亂無章，往往會造成極大的安全隱患，如火災(zāi)、房屋坍塌等等，給居住在村內(nèi)居民的生命財產(chǎn)帶來了極大威脅。

（二）外來人口造成社會治安混亂

太原市作為山西省的省會，相對于周邊城鎮(zhèn)擁有較高的經(jīng)濟發(fā)展水平和多元化的工作崗位，吸引了大量的外來勞動力。進入當(dāng)?shù)氐拇罅客鈦砣丝谟捎凇俺侵写濉毕鄬α畠r的生活成本，通常會優(yōu)先選擇居住在正在改造或者尚未改造的“城中村”內(nèi)，他們在為太原市經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時，也為太原市“城中村”治理帶來了一系列難題。

一方面，“城中村”的日租房、月租房以及小旅館日益增多，由于其對于租客信息往往管理混亂，甚至不聞不問便可入住，使“城中村”的人員組成十分復(fù)雜，偷盜搶劫、非法傳銷、打架斗毆等事件時有發(fā)生。另一方面，外來人口往往會形成以血緣或地緣而劃分的小群體，難以融入本地居民的社會關(guān)系網(wǎng)。各個小群體之間經(jīng)常會產(chǎn)生矛盾，由于“城中村”居民和外來人口的綜合素質(zhì)與法治觀念普遍較低，解決矛盾往往會采用暴力的方式，也造成一系列犯罪事件的發(fā)生。

（三）“拆二代”現(xiàn)象

在太原市“城中村”內(nèi)，村民往往倚靠征地拆遷時的補償款一夜暴富，加之其靠出租房屋獲得的收入以及村集體逢年過節(jié)的集體分紅，使得“城中村”中出現(xiàn)了許多與城市市民勞動思想不同的邊緣化人群。這個群體通常安于現(xiàn)狀、不思進取，更有甚者肆意揮霍拆遷補償款吃喝嫖賭，最后走上不思勞作甚至犯罪的不歸路。這一類群體人們往往將之稱為“拆二代”。

（四）“守護型”經(jīng)濟模式

一般來說，鄉(xiāng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第一產(chǎn)業(yè)為主，二、三產(chǎn)業(yè)為輔。村民們在失去土地之后，絕大多數(shù)都守著征地補償而來的房子，從事人力物力投資成本極低的出租生意，以最保守的方式守住自身利益。“守護型經(jīng)濟模式”體現(xiàn)了村莊共同體在面臨巨大市場化動力和壓力時更深層的社區(qū)生存理念[2]。

（五）惡劣的居住環(huán)境

太原市諸多“城中村”街道狹窄，兩旁小店林立。由于村里沒有專門負(fù)責(zé)環(huán)衛(wèi)清潔的部門，村民的生活垃圾和小吃店的食品垃圾得不到及時清理，衛(wèi)生環(huán)境令人擔(dān)憂，如太原市的許西村、流村等“城中村”經(jīng)常出現(xiàn)污水橫流、垃圾成堆、臭氣熏天的現(xiàn)象。“城中村”街道大多凹凸不平，每到雨季積水遍地，人們出行極其不便。到了冬天，一些沒有取暖設(shè)備的人家圍爐取暖，燃燒產(chǎn)生的煙霧不僅破壞環(huán)境，更帶來了極大的安全隱患。

三、不同“城中村”采取不同的改造模式

根據(jù)太原市各個“城中村”的不同規(guī)模和地理位置，可以采取不同的方式進行改造。一部分“城中村”可以選擇進行整村拆遷改造，將原有的建筑全部拆除，利用區(qū)位優(yōu)勢進行整體的規(guī)劃改造。但是這種方式工作量較大，拆遷成本也會相對較高。另一部分“城中村”可以選擇部分拆遷改造，只對“城中村”部分需要整改的區(qū)域進行改造規(guī)劃。這種方式通常適用于整體布局較貼近于城市規(guī)劃的“城中村”，只需將市政基礎(chǔ)配套設(shè)施加以完善即可，改造完畢后完全可以以新姿態(tài)融入到城市當(dāng)中。當(dāng)然，“城中村”改造過程中也不有一些例外，政府不僅不會對這些“城中村”進行拆遷改造，還會對其進行重點保護和開發(fā)利用。這種方式一般適用于一些傳統(tǒng)村落或者有古建筑歷史遺跡的村落。政府因地制宜，鼓勵村民參與，杜絕盲目拆舊建新，進一步挖掘、搶救、整理傳統(tǒng)古村落，改善鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施、優(yōu)化生活環(huán)境，以滿足現(xiàn)代生活需要為出發(fā)點，讓村民在保護中得到實惠。

四、如何走出治理困境

（一）多元主體共同治理

城中村的治理過程中，需要分析各方相關(guān)利益，結(jié)合實際情況進行多維的平衡。首先，政府應(yīng)制訂科學(xué)合理的改造計劃。一方面規(guī)避房地產(chǎn)開發(fā)商為了追求利益最大化而要求的政策變更，另一方面要制定對村民切身利益有所保障的合理政策，整體上對“城中村”的改造進行宏觀的把控，將房地產(chǎn)開發(fā)商、村委會、原住居民等多元主體的積極性充分調(diào)動起來，參與到多元的協(xié)同治理框架之下。在主體間性框架下，“城中村”社區(qū)多元主體在治理中形成相互依賴的關(guān)系，打破權(quán)威和單一中心結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)去中心化發(fā)展[3]。

（二）推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

城中村改造過后，本村原先的治理主體村委會轉(zhuǎn)變成居委會，先前的管理方式也隨之發(fā)生變化。政府應(yīng)在城鄉(xiāng)之間進行環(huán)境、人口與配套資源的統(tǒng)籌規(guī)劃，創(chuàng)造有利條件推進城鄉(xiāng)居民共享公共服務(wù)，合理布局醫(yī)院、學(xué)校、公園、文娛設(shè)施、農(nóng)貿(mào)市場等配套設(shè)施，提高社區(qū)人員的工資待遇和社區(qū)的活動經(jīng)費;制訂合理的長遠(yuǎn)改造計劃，分步驟、分主次地進行改造，加快腳步使基本公共服務(wù)早日實現(xiàn)新舊市民的均等化。

（三）關(guān)注村民社會保障和就業(yè)問題

“城中村”改造過后，村民的戶籍由原先的農(nóng)村戶口變成了市民戶口，是否享受與城市居民相同的社會保障成為十分關(guān)鍵的問題。由于長期的城鄉(xiāng)二元分割體制和村民自身綜合素質(zhì)相對低下等原因，“城中村”村民在失地后很難馬上融入城市。政府應(yīng)充分結(jié)合村民的實際情況，建立包括醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老城鎮(zhèn)最低生活保障、一般性社會救助、社會福利等社會保障體系，同時努力提高“城中村”村民參加社會保障的個體積極性，加大政府的財政支出，實行政府補助和個人繳費相結(jié)合的辦法，加快“城中村”村民與城市居民社會保障體系水平的一致性。

（四）注重走可持續(xù)發(fā)展的道路

在“城中村”的改造過程中，政府的規(guī)劃設(shè)計決不能只為一輩人謀取福利，要將人與環(huán)境整合在一起，明白綠水青山才是金山銀山的道理，注重走可持續(xù)發(fā)展的道路。首先，政府應(yīng)確定以生態(tài)化發(fā)展為目標(biāo)的規(guī)劃方向，即在注重綠色環(huán)保可持續(xù)的前提下進行城市的環(huán)境改造，提升對城市資源的合理整合運用，從而全方位提高城市居民的生活水平，實現(xiàn)人與自然的和諧相處。其次，應(yīng)注意摒棄粗放型的管理方式，走集約化的發(fā)展道路，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。最后，要十分注意保護歷史文化遺跡，切勿將城市的建設(shè)建立在破壞歷史文物的基礎(chǔ)之上，充分承擔(dān)起城市發(fā)展的歷史使命，促進可持續(xù)發(fā)展，走一條造福人類的正確之路。

結(jié)語

城中村改造是太原市統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵一步，它不僅是“城中村”管理體制和經(jīng)濟發(fā)展模式向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的過程，更是“城中村”居民思想觀念、職業(yè)選擇、行為方式上的市民化轉(zhuǎn)變，涉及到政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)環(huán)境等各方面的問題。關(guān)于“城中村”的治理改造問題，應(yīng)在政府的正確規(guī)劃管理下，全面協(xié)調(diào)社會各方面資源，力爭把太原市建設(shè)成為基礎(chǔ)設(shè)施完善、生態(tài)環(huán)境良好、社會文明和諧、人民安居樂業(yè)的宜居城市。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 太原市2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].http：//www.cnstats.org/tjgb/201905/tystys-2018-bbx.html.

[2]? 林莉，張勁松.過渡與協(xié)同：城鎮(zhèn)化發(fā)展中城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)治理[J].福州大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2015，（1）.

[3]? 李懷.“城中村”研究的三種視角[J].廣東社會科學(xué)，2006，（3）.