行政復議中的無效行為如何有效規避

袁春紅

【關鍵詞】行政復議 ?無效行為 ?有效規避 ? ?【中圖分類號】D922.1 ? ?【文獻標識碼】A

我國現行行政復議制度運行狀況

我國行政復議制度，從創立至今，經過多年發展逐漸完善，形成現今的行政復議模式——行為人有法可依，用法律法規維護自身合法權益。行政復議這一模式經創立、磨合、發展至今，取得了有目共睹的成功、成就。以法律為約束，使行為人合法權益得到保證。一方面約束了政府機關主體的行政行為，對其作出行政決定、履行行政義務做自我監察，另一方面賦予行政行為人法律救濟權利，將行為人的權益在法律層面上給予保障。

隨著法律的健全，行政復議機制逐步成熟，成功受理行政復議的數目也呈增長態勢。2017年度和2018年度國內受理的行政復議總量分別為198505件和203112件，較2001年度行政復議總量80857件有了巨大提升。行政復議總數量連年上升，冗雜而繁多的行政復議內容，相對較少的行政復議受理機關，造成了行為人和行政復議機構二者“供求不等”的矛盾，從而導致行政復議時間延長、當事人對行政復議過程不滿、行政執行機關“受兩頭氣”等本可避免的無效行為發生。

行政復議中無效行為的產生原因

一是受理行政復議的機關不統一。我國現行行政復議法規定，在行為人收到行政判決書之后，若不滿行政裁決，或對所受的處罰決定有異議的，可向該行政機關上級機關申請行政復議，除該部門的直管機關外，也可向與開具決定書機關同級的人民政府提起復議。受理行政復議的主體機關不一致，導致裁決復議權分散。而行政復議人則需做“選擇題”，下意識權衡去何種部門的“利弊得失”，既不利于行政復議的時效性，又使得行政復議權不集中。分散開的受理權自然需要更多的科室受理、更多的人員提供，造成在受理行政復議機關主體上的無效行為時有發生。

二是在執法者向被執行人告知行政復議程序時，存在“格式化”現象。行政程序法中要求：在行政主體向行為人出具處罰決定書、告知書后，應當向被執行人告知其享有的法律救濟程序，即行政復議程序。在實際操作中，行政主體在告知程序中，存在念文稿、“走過場”現象，將當事人應當了解的法律救濟程序“格式化”般告知，如：在60日內可向我上級機關提起行政復議，半年內向法院提起行政訴訟。至于具體是何行政機關、何地區何種級別的法院并未詳細告知，行為人僅靠了解到的這些信息無法準確、快速找到受理自己行政復議的部門機構，由于這種無效告知行為影響，行為人需要二次或數次找尋受理自己行政復議行為的機構，既不利于行政主體的公信力提升，又降低了行為人申請行政復議過程的效率。

三是受理行政復議的人員并非專人專位。隨著法制社會的推進，我國現行行政復議程序制度，對行政復議受理人員的能力要求越發嚴格。《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國行政復議法》等規定，2018年起，首次擔任政府機關行政復議、行政審批人員，應當通過司法考試。法考的含金量高，通過率低，每個行政機關均配備一名專職負責行政復議人員難度大，人員配備明顯不足導致行政復議工作效率達不到預期水平。

四是存在行政復議影響的“評分制度”。各級政府機關部門在受理行政復議案件時，以公安機關為例，若行為人復議通過，對辦案民警執法考核存在一定影響。該制度可以認為是提醒辦案人“防患于未然”，從根源上不出紕漏，便不會出現行政復議申請行為。但是一旦確實是辦案人自身對案件分析有誤、證據收集不足等造成對行為人的行政處罰有失偏頗，行為人提起復議，在復議機構對該案件進行復核時，由于“評分制度”影響，國家對相關人員追責力度愈發增大，若行政復議通過，對辦案人會造成一定負面影響。

五是行為人存在“撞大運式”的心態申請復議。我國現行行政復議制度只規定了政府機關應當履行的職責，對行為人并未做明顯約束。而申請行政復議，除去時間成本外，無需任何其他投入。故而存在部分行為人“撞大運式”申請行政復議，該現象大多出現在處以罰金的行政處罰行為上。這一部分行為人在面對執法者時，對自身違法行為并無有效申訴辯解言辭，但申請行政復議又無需投入其他成本，便在收取到處罰決定書之后，到開具決定書的法制部門申請復議。申請復議的理由千奇百怪，若復議僥幸通過，便可免除罰金處罰，有人通過自媒體渠道、微信群等傳播速率高、傳播范圍廣的方式，散發此類信息“顯擺”自己逃避處罰行為，會誤導更多行為人效仿此種方式，對本就緊張的復議機構資源造成不必要的損耗。

行政復議中的無效行為如何有效規避

第一，集中行政復議主體。我國目前除山東外，行為人提出行政復議均可選擇不同部門申請。主體不統一，導致行政復議權利分散，拖慢行政復議進程。可效仿成功試點省份，除了國家安全機關外，將行政復議權交由各級政府部門履行，各級單位的執行機關不再受理行政復議申請。行政復議權利集中、復議機構部門厘清，既能減輕執行機構工作壓力，又能提升行政復議工作速率。

第二，作出行政決定后，要對執法告知做嚴格要求。在行政主體作出行政處罰、行政決定之后，要保證行政主體向行政行為人明確、詳細告知其可申請行政復議的流程。包括法律允許的最后提起申請期限、受理該行政復議行為的部門機構名稱及準確地址。同時在開具的行政處罰決定書、告知書的末尾，明確標注提起行政復議、行政訴訟的方式，做到信息公開、權利對等，使行為人在申請行政復議過程中，能夠“找對門、走對路”，縮短行政復議流程前期所需要的時間，提升處理效率。

第三，優化負責行政復議工作人員隊伍水平。現行法律要求，從事行政復議的工作人員需考取相關資質，這對行政復議制度完善、推進法治建設具有積極影響。對各級政府機關加強法治培訓，尤其針對行政復議工作人員，要定期進行鍛煉考核，旨在使其擁有過硬的業務素質，優中擇優，避免在行為人申請復議時，因為行政復議工作者的自身能力欠缺，出現明知行政主體所作出的處罰、決定合理合法，卻無法將法律法規講解透徹，無法使得當事人對其所受的處罰、決定心服口服。

第四，允許存在“執法容錯率”。政府部門可對自身的追責模式做出修改，改變“一刀切”，如果一出現復議通過的現象就均問責當事工作人員，一定程度上會打擊政府機關執行人員的工作積極性。因此，不應對出現復議通過的執行人員一律啟動問責機制。可結合實際情況，由于執行對象千變萬化，“容錯率”的存在，既能保證執行人員在執行過程中不必膽戰心驚、瞻前顧后，又能保證在行為人提起復議程序階段，復議機構不必考慮因問責機制對執行者造成的負面影響而作出不合理的判決決定。

第五，對行政行為人做好宣傳教育工作。由于行政復議法中對行為人并無約束，只對行政決定的執法者有著一定影響，導致了一部分行為人即使對自身違法行為無異議，也去申請履行行政復議程序。行政復議的無成本、高時效性，對于心存僥幸的行為人來講，用少許的時間成本便可免除或減輕行政處罰，是值得一“搏”的。然而，行政復議機制是國家法律規定的法律救濟程序，不是因為主觀上想逃避處罰而可肆意妄為的工具，要對行為人切實做好宣傳教育工作，從而規避此種浪費公共法律資源的無效復議行為。

（作者為河南社會主義學院講師）

【參考文獻】

①姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京大學出版社，2015年。

②周漢華：《行政復議司法化：理論、實踐與改革》，北京：北京大學出版社，2005年。

責編/孫娜 ? ?美編/楊玲玲