基層司法資源不足的困境及完善路徑

楊立新

【關鍵詞】基層司法 ?審判力量 ?完善路徑

【中圖分類號】D926 ? ?【文獻標識碼】A

基層的司法資源和審判力量不足的問題普遍存在

基層司法資源存在不足。司法資源，是指由司法機構、司法人員和與司法活動相關的財政保障資源等形式構成的社會資源。在基層，司法資源表現出一定短缺。例如，在縣一級的基層司法資源配置上，存在比較嚴重的問題，特別是老少邊窮地區的縣一級的司法資源配置的問題更為明顯。基層的法院、檢察院和公安機關、司法行政機關，都存在人員力量不足的問題，與之相配套的律師、公證、基層司法助理、人民調解人員等，都存在較大短板。首先是機構配置不齊，除了基本的司法機構依法設立之外，其他有關司法組織，例如調解委員會、治安保衛委員會等，不少虛有其名。其次是司法機關的司法人員數量不足，難以適應實際工作需要。再次，更重要的是基層司法人員的法律素質不符合要求，也缺少符合要求的人員補充司法隊伍。最后，基層司法也缺乏充分的財政經費保障。

基層審判力量存在欠缺。首先，基層法院面臨案件多、壓力大的問題。就目前情況看，主要的一審民事、刑事、行政案件都集中在基層法院，受理的案件數量逐年增長，已經達到歷史上的最高峰。其次，基層法院審判人員數量編制存在不足，受案數和審判力量不相適應。非審判人員占比也較高，不少法院的非審判人員超過審判人員，形成倒掛。同時，法院審判人員實行員額制，將不少原來辦案的助理審判員等改任法官助理，使有審判權的員額法官數量較大減少。最后，由于案件數量多、審判力量不足，基層法院的法官辦案壓力大，不少法官白天審案，晚上處理判決書、調解書等，常年晝夜趕班，疲勞作戰。

基層存在司法資源和審判力量不足問題的主要原因

司法資源的配置不完全符合向基層傾斜要求。國家建設的基礎在基層，只有扎扎實實做好基層司法資源配置和審判力量調整，才能夠實現依法治國的基礎牢、根基穩。但是現實的情況是，越往上層，司法資源的配置就越高，不僅人員編制多，機構齊全，更重要的是財政保障充裕，有財力做好司法工作的經費保障。對上層的司法資源配備好，是應該的，可以推動全面依法治國;但是，基層的司法基礎做不好、扎不牢，會影響到依法治國的根基穩定。

司法機關尤其是審判機關的人員配置不合理。基層法院存在非審判業務活動多，非審判人員多，非審判業務機構多。這三“多”，使基層法院乃至于其他基層司法機關在面臨編制不足的困境之外，更增加了內部人員配置不符合司法機關職責要求的問題。法院內設機構中不少是政治機構、后勤機構以及其他非審判業務機構。非審判業務機構不斷增設，就要從審判第一線的審判力量中抽調人員予以充實，大大地擠占了審判力量。再加上上級機關常常抽調法院干部參加各種社會中心工作，也一定程度上影響到法院的審判力量。

基層法院員額制改革取得了不錯成效，但是也存在一定負面影響。一方面是進入員額的法官數額較少，另一方面是沒有進入員額的法官只能作為法官助理，不能繼續獨立辦案，不僅使基層法院的整體審判力量減少，而且存在協助法官辦案的積極性不高的情況。這樣，就使基層法院的審判力量實際減弱，進入員額的法官負擔大大加重，即使審理了更多的案件，也仍然是積案較多，給審判工作造成影響。

基層司法資源未能形成合力和突出重點?；鶎铀痉ㄙY源配置存在顧此失彼，不能兼顧，只管主要機構，對相應的其他非主要部門和組織，則重視不夠，不能形成司法資源的合力，在依法治國中發揮出更重要的作用。在基層法院的工作中，也存在工作布局和協調問題，并未把審判工作為法院工作的重中之重，切實把主要力量集中在審判第一線，做了不少不屬于審判工作的工作，使基層法院的工作調度失衡，沒有突出審判工作重心。

完善基層司法、解決司法資源和審判力量不足的路徑

要把基層司法資源配置的工作放在基層基礎工作的重要位置上來，充分發揮各自的職能作用，形成司法各部門的合力，推動依法治國的進程。在加強基層的審判、檢察、偵查和司法行政工作的基礎上，在基層設置好律師事務所、公證處、司法助理、人民調解委員會、治安保衛委員會、社區矯正等司法機構或者組織，改變機構不健全、工作效果不突出、力量不足的問題，解決好司法經費的保障問題。

對于基層法院的工作，需要提出改革的重點，改善審判力量不足的狀況。首先，要明確法院的工作重心，明確做好審判工作是法院的主要任務、基本任務，集中力量做好審判工作，防止審判力量分散。其次，要解決基層法院機構臃腫問題，對那些不從事審判工作的機構、非審判業務機構進行精簡，把法院干部充實到審判工作第一線，安排在各個審判庭中，使基層法院有足夠的審判力量去審理不斷增加的各類案件，提高結案率。再次，對于法官員額制，要根據實際情況，適當增加員額，讓更多的法官能夠在第一線辦案，而不是因員額制改革而使審判力量受到削弱。最后，要在法院的人員調配上，為員額制法官的辦案配備足夠的輔助人員，做好法官審判工作的輔助工作，使法官有更多的精力審判案件。一個員額制法官，可以考慮最少要有一個法官助理，有一個書記員，形成一個審判案件的相對獨立的組織，提高辦案能力。此外，要保障相當數量的人民陪審員參加基層法院的審判工作。

對基層司法工作的經費要予以充分保障。沒有足夠的司法經費保障，對司法工作再重視，也解決不了基層司法工作的效率問題，也將影響依法治國的進程。在基層司法經費中，不僅使員額制的法官的薪酬保持相當的水平，而且要使其他的審判輔助人員以及其他人員，還有其他司法機關工作人員的薪酬得到充分保障。對基層司法人員的培訓經費也必須予以保障，通過不斷的培訓，使基層法官、檢察官、偵查員以及律師、公證員、調解員、治保員等人員，素質不斷提高，適應新時期的業務要求，保障基層司法工作高效開展。對于司法機關、有關司法輔助機構的活動經費也要加強保障，讓基層司法活動保持活力，不斷前進和進步，從根本上保證基層的長治久安、人民的安居樂業。

對于基層法官、檢察官等，可探索實行輪換制，保證基層法院的審判力量和基層檢察機關的檢察力量的業務水平有足夠的保障，并且從制度上防止司法腐敗發生?；鶎铀痉C構符合法律要求的人員不足，要從制度上解決。借鑒國外經驗，可以推進實行法官和檢察官輪換制。鑒于我國地域廣闊的實際情況，可首先在省一級的地域內，實行法官、檢察官的異地輪換。法院和檢察院的人員在一定程度上和范圍內進行異地交流，有突出效果。這樣在一定程度上也會改善司法人員不愿意到基層工作的情況，基層審判力量的不足也會在一定程度上扭轉。

（作者為中國人民大學民商事法律科學研究中心研究員、法學院教授）

【參考文獻】

①李鑫：《國家治理現代化進程中司法資源分配問題研究》，《學術論壇》，2015年第2期。

②白彥：《司法公信力流失問題研究——以基層法官角色定位為視角》，《暨南學報（哲學社會科學版）》，2016年第1期。

責編/于洪清 ? ?美編/陳琳（見習）