我國鄉鎮體制改革路徑評析與思考

唐顯鍵

摘要：鄉鎮政府是我國最基層的政權組織，它的服務能力和服務水平直接關系著人民群眾的切身利益。隨著農村稅費改革的不斷深入，市民化步伐的不斷加快，現行鄉鎮體制弊端凸顯。在鄉鎮體制改革上，學者們從不同的角度提出了各自的政策主張和改革路徑。本文對幾種主要改革路徑作了簡要的評析，并提出自己的思考。

關鍵詞：鄉鎮體制;撤鄉并鎮;改革路徑

1 我國鄉鎮體制改革的主要路徑評析

1.1 “強化式”改革：強化政府職能

在鄉鎮政權去留問題上，大多學者主張保留鄉鎮政府，同時不斷完善這一基層政權，強化其服務職能。持這種觀點的主要理由是鄉鎮政府是國家政權的末梢，處于國家和民間的中間地位，是國家服務人民最直接、最基本的政權組織，它既可以平衡兩者的關系，又可以作為兩者沖突不可置換的緩沖空間，其作用突出。然而，“強化式”改革具體該如何開展？首先就要撤鄉并鎮、撤鄉建鎮;其次就是要在中心鎮的基礎上，精簡機構、轉變職能，完善鄉鎮體制。同時，通過官民合作的方式，增強鄉鎮政府的民主性和自治性。

這種“強化式”的改革對于緩解鄉鎮問題，維護鄉村秩序和提供公共服務，貫徹指示意見都有著重要的現實意義。但是，也存在許多新的問題。一方面，撤鄉并鎮使農民辦事更麻煩，成本更高，文化教育也很難保證，政府與農民的交流越來越少，服務功能很難發揮。另一方面，鄉鎮管轄范圍變大，人口增加，社會治安問題也不斷增多，維護穩定變得更加復雜。因此，“強化式”的改革還未收到預期的效果，任重而道遠。

1.2 “虛化式”改革：改為派駐機關

“虛化式”改革者認為鄉鎮建制是人民公社的變異體，沒有多少獨立的決策權，社會管理職能也不完備，對鄉村經濟發展的作用越來越小，但同時鄉村治理日益復雜，取消鄉鎮建制時機并不成熟，因此認為可以將鄉鎮政權改為縣政府的派駐機關，以鄉公所等形式發揮服務功能。其主要是要撤銷鄉鎮一級行政單位，將鄉長改為縣長委任，指導村民自治活動，鄉公所不再設立獨立的財政、編制，由縣政府統一管理。總體而言，“虛化式”的改革模式符合我國農村政治經濟發展不平衡的現實，也有利于減少行政層級，降低行政成本，精簡機構和人員。但是這種改鄉鎮為派駐機構也極可能導致權力真空，帶來鄉村生活的無序和混亂，同時不利于基層民主的發揮，產生更為嚴重的官僚化弊端，將鄉村間的體制性緊張進一步擴展到縣級政府。

1.3 “自治式”改革：推行鄉鎮自治

隨著農業稅的取消，鄉鎮財政危機越發突出，許多學者就認為鄉鎮政府作為一種壓力體制的出現一方面加重了農民的負擔，另一方面隨著市場化、民主化的發展，出現了許多職能錯位、缺位問題。因此主張撤銷鄉鎮政府，將縣一級政府作為最基層政權，縣及縣以下充分發揮村民自我治理作用。

鄉鎮自治有利于充分發揮農民的積極性和創造性，行使自己的政治權力，消除縣鄉間的壓力型體制。但是，就當前而言，在全國撤銷鄉鎮表現得格外理想化。一方面，我國許多鄉鎮人口眾多，離開鄉鎮政府，農村的社會穩定和經濟發展很難得到保證;另一方面，國家和鄉村間的失衡是很難通過撤銷鄉鎮政府來打破的。總之，撤銷鄉鎮是一個復雜的系統工程，涉及到社會各個領域，必須在條件相當成熟下才可以做一打算，否則將引起社會大的動蕩。

2 對我國鄉鎮體制改革路徑的思考

通過對我國鄉鎮體制改革主要路徑的評析，我們可以發現這大多都只是針對鄉鎮體制中某一方面或幾個方面作出的策略，而沒有從整體出發，系統的根據我國基層政權的實際提出最行之有效的路徑。本文將從系統的角度出發，試圖通過推動鄉村民主治理和服務型鄉鎮政府建設來構建一套縣鄉村綜合配套的改革路徑，從而解決現行鄉鎮體制的諸多問題。

2.1 加快縣鄉合作機制建設，改變壓力型體制

我國是單一制國家，受傳統政權思想的影響，縱向層級過分強調量化的管理方式和物質化的評價體系，下級與上級間更多的是完成指標任務。然而，鄉鎮政權作為國家政權體系的末梢，各項任務都會層層分解，最終落實到鄉鎮一級來完成。同時鄉鎮政府是與人民群眾直接接觸的一級，其主要任務應該是服務人民最基本的訴求。因此，必須加快縣鄉兩級合作，轉變縣級政府的職能，多一些事權而少一些指揮，給予鄉鎮更多的自主權，主動探索解決人民所需。

2.2 轉變鄉鎮政府職能，構建服務型基層政權

當下，隨著農民市民化步伐的不斷加快，許多鄉鎮人口越來越少，其設置直接增加了政府的行政成本，因此撤小鄉小鎮建中心鎮成為可用之策。當然，建設中心鎮的目的也是非常顯然的，就是為了通過中心鎮經濟社會文化發展的優勢，輻射周邊地區，同時為鄉村發展提供更好、更優質的服務。另外，鄉鎮撤并不僅僅是鄉鎮數量的減少，而是要讓每一個基層政府集中力量為鄉村經濟發展提供最好的服務和保障。建立有限責任政府和職能調整轉變也是要使政府集中于宏觀經濟調控，減少微觀經濟管理。同時，在構建服務型鄉鎮的時候，要充分發揮人民群眾參與作用，從而促進基層民主，提高農民的民主參與意識。

2.3 加強社區建設，推動鄉村民主發展

“社區”是指聚居在一定地域范圍內的若干群體形成的一個相互關聯、密切交往的大集體，它是宏觀社會的縮影。在推動鄉鎮建設過程中，我們首先將一些小鄉小鎮、一些條件較好的村改為社區，建立起居委會，為居民提供各式各樣的服務，滿足居委會成員不同的需求，從而真正使“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”得到切實的貫徹，發揮人民群眾的主體性作用。其次我們還可以在社區集中的地區建設縣政府辦事處，集中管理社區中出現的問題，為社區發展提供服務，也為居民生活提供二次保障。

總而言之，新形式下鄉鎮體制改革勢在必行。但是鄉鎮體制改革必須以促進鄉村經濟發展和維護鄉村社會穩定為前提，以厘清縣鄉村三者關系為突破口，重點尋求綜合配套改革方案，從而走出一條適合中國國情的鄉鎮體制改革之路。

參考文獻：

[1] 陳小京.淺析鄉鎮改革未來的發展走向[J].學習月刊，2013（12）.

[2] 賀雪峰，董磊明.農村鄉鎮建制：存廢之間的思考[J].中國行政管理，2003（06）.

[3] 張麗娜，劉曉蓮.論我國撤并鄉鎮改革[J].赤峰學院學報（漢文哲學社會科學版），2009（12）.

（作者單位：延安大學公共管理學院）