內(nèi)蒙古蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)促進政策研究

魏敏

摘 ?要：本文對國家蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和內(nèi)蒙古蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策進行了系統(tǒng)梳理，將國家層面與內(nèi)蒙古自治區(qū)出臺的涉及促進和規(guī)范蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)及蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策進行了歸納和總結(jié)，在對相關(guān)政策進行研究的基礎(chǔ)上提出了目前政策中存在的一些突出問題，并提出了完善相關(guān)政策的對策建議。

關(guān)鍵詞：蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè) ?政策 ?發(fā)展趨勢

蒙藥產(chǎn)業(yè)是指與蒙藥的研制、生產(chǎn)、流通有關(guān)的所有廠商的集合。主要包括藥物種植、成藥、醫(yī)藥包裝、醫(yī)藥商業(yè)等子產(chǎn)業(yè)，涉及蒙藥材種植、保護，蒙藥產(chǎn)品開發(fā)、制造，蒙藥產(chǎn)品流通銷售等三大環(huán)節(jié)。蒙醫(yī)藥是我國傳統(tǒng)醫(yī)藥特別是少數(shù)民族醫(yī)藥的重要組成部分，是蒙古族人民在長期與疾病作斗爭的經(jīng)驗中總結(jié)出的智慧結(jié)晶，是我國中醫(yī)藥事業(yè)的重要組成部分。蒙藥產(chǎn)業(yè)是內(nèi)蒙古的特色產(chǎn)業(yè)，是內(nèi)蒙古地區(qū)最具生命力、競爭力和影響力的朝陽產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展蒙藥產(chǎn)業(yè)是內(nèi)蒙古參與國內(nèi)外醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)競爭、實現(xiàn)特色化和差異化發(fā)展的戰(zhàn)略性需求。

一、蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展歷程回顧及分析

（一）國家層面涉及少數(shù)民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要政策及階段劃分

少數(shù)民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是我國少有的擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)業(yè)之一，且歷史悠久、底蘊濃厚。國家一直以來高度重視少數(shù)民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并為此制定了一系列正確的方針和政策，有關(guān)少數(shù)民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策大體經(jīng)歷了三個歷史階段，具體政策列表見表1。

第一階段（1949年—1977年）：從建國初期到改革開放前。整個國家的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)一直處于恢復(fù)、重建和緩慢發(fā)展的狀態(tài)。少數(shù)民族醫(yī)藥行業(yè)有了一定程度的發(fā)展，脫離了作坊時代，實現(xiàn)了一定程度的工業(yè)化生產(chǎn)。這一階段國家還沒有出臺專門針對民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。

第二階段（1978年—2008年）：從改革開放到2009年新醫(yī)改前。這一階段隨著國民經(jīng)濟的快速增長，我國民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展節(jié)奏逐漸加快。2007年，國家中醫(yī)藥管理局下發(fā)了《關(guān)于切實加強民族醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，意見中提出，到2015年民族藥企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施條件得到明顯改善，民族藥產(chǎn)業(yè)進一步擴大的發(fā)展目標(biāo)。在第四部分“加強民族醫(yī)藥挖掘繼承和科研工作”專題中，提出加強民族藥物產(chǎn)業(yè)化的要求，積極研究開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)、安全有效、附加值高的創(chuàng)新民族藥產(chǎn)品，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。在第五部分“加強民族醫(yī)藥知識產(chǎn)權(quán)保護和藥用資源保護利用”專題中，提出要建立民族藥瀕危品種和道地藥材養(yǎng)殖種植基地，要選好品種，建立規(guī)范的民族藥材生產(chǎn)基地。在第六部分“完善發(fā)展民族醫(yī)藥事業(yè)的政策措施”專題中，對民族藥醫(yī)療機構(gòu)制劑開發(fā)和使用、民族醫(yī)藥的有關(guān)評審和鑒定活動提出了具體的指導(dǎo)意見。這一階段直接涉及到民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策不多，但國家對生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，特別是中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策依然對民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了間接的促進作用。

第三階段（2009年至今）：從新醫(yī)改方案實施至今。這一階段，我國民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)進入一個前所未有的大發(fā)展時期，技術(shù)研究不斷取得突破和進展，涉足領(lǐng)域不斷向?qū)捄蜕顑蓚€方向擴展，產(chǎn)業(yè)化已初具規(guī)模，民族藥種養(yǎng)殖出現(xiàn)熱潮，涌現(xiàn)出一大批在全國范圍內(nèi)知名度很高的品牌民族藥，產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)如火如荼。2016年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出要引導(dǎo)民族藥企業(yè)種植（養(yǎng)殖）、加工一體化;開展民族藥及其臨床應(yīng)用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究，加強民族醫(yī)藥理論研究;推動藏藥、維藥、蒙藥、傣藥等民族藥系統(tǒng)開發(fā)，提高民族醫(yī)藥醫(yī)療機構(gòu)制劑水平，創(chuàng)制具有資源特色和療效優(yōu)勢的新品種。這一規(guī)劃對我國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)現(xiàn)階段發(fā)展中的重大問題進行了準(zhǔn)確的闡明，并為整個醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展指明了方向，同樣適用于蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2016年國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”促進民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》專門提出促進民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要充分發(fā)揮民族醫(yī)藥資源優(yōu)勢，提升民族醫(yī)藥及相關(guān)產(chǎn)品研發(fā)、制造能力，打造民族醫(yī)藥品牌，培育壯大民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，推進民族醫(yī)療與養(yǎng)老保健、健康旅游、服務(wù)貿(mào)易融合發(fā)展。2016年國務(wù)院發(fā)布的《中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2016—2030年）》的重點任務(wù)之一就是促進民族醫(yī)藥發(fā)展。要求將民族醫(yī)藥發(fā)展納入民族地區(qū)和民族自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，推進民族藥標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，提高民族藥質(zhì)量，加大開發(fā)推廣力度，促進民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2018年國家中醫(yī)藥管理局、國家民委等13部委局聯(lián)合制定并印發(fā)了《關(guān)于加強新時代少數(shù)民族醫(yī)藥工作的若干意見》，提出了從藥材資源保護利用和規(guī)范化種植養(yǎng)殖著手，推動少數(shù)民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這一時期，在各項政策扶持下，我國許多少數(shù)民族地區(qū)開始了藥材規(guī)范化種植，少數(shù)民族藥品工業(yè)初現(xiàn)集群化發(fā)展趨勢，技術(shù)和生產(chǎn)設(shè)備整體水平有了較大提高，民族醫(yī)藥保健品、化妝品等健康產(chǎn)業(yè)也呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢。少數(shù)民族醫(yī)藥商業(yè)、流通等相關(guān)產(chǎn)業(yè)方興未艾，整個行業(yè)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展趨勢。

（二）內(nèi)蒙古涉及蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要政策及內(nèi)容分析

為全面貫徹和落實國家關(guān)于中醫(yī)藥及民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項政策，不斷促進內(nèi)蒙古蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)快速發(fā)展，近年來內(nèi)蒙古出臺了促進蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的相關(guān)政策，并制訂和實施了一系列保障措施，具體政策文件見表2。

從已出臺政策的時間脈絡(luò)看，內(nèi)蒙古較早重視蒙醫(yī)藥發(fā)展，先后制定了一系列扶持蒙醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的政策。特別是“十三五”時期更是將蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)作為自治區(qū)一項特色產(chǎn)業(yè)重點扶持，賦予其重要的戰(zhàn)略意義。從政策文本的主要內(nèi)容看，重點提出了促進蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干指導(dǎo)意見和具體措施，如統(tǒng)籌規(guī)劃蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制定有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，加大對蒙醫(yī)藥高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目的扶持力度，建設(shè)現(xiàn)代蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)制造基地和物流基地，打造知名蒙醫(yī)藥生產(chǎn)、流通企業(yè)和知名品牌，建立蒙醫(yī)藥現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集群，推進蒙醫(yī)藥服務(wù)貿(mào)易等，并制定了一系列保障措施。從政策工具的使用看，環(huán)境型政策工具使用較多，如法規(guī)管制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)規(guī)劃、醫(yī)保支持和金融支持等。供給型政策工具也有運用，如機構(gòu)建設(shè)和人才支持提到最多。需求型政策工具應(yīng)用最少，只運用了試點示范項目。總體來看，已出臺的政策為內(nèi)蒙古蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展指明了方向和具體要求，為蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展提供了政策保障。

二、蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策中存在的主要問題

近幾年來，內(nèi)蒙古蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展雖取得了很大的進展，但與全國其他少數(shù)民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)如苗藥、藏藥相比仍存在一定差距，全國的知名度仍比較低，產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展仍存在不少挑戰(zhàn)。從政策層面來看，國家特別是自治區(qū)地方政府密集出臺了多項產(chǎn)業(yè)宏觀政策，從財政、稅收、人才、基礎(chǔ)設(shè)施、專利保護等方面進行了全方位的指導(dǎo)，但這些政策仍有不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

從政策內(nèi)容來看，首先蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)中涉及蒙醫(yī)醫(yī)療服務(wù)和蒙藥審批、研發(fā)、制造、流通、保護等傳統(tǒng)領(lǐng)域的政策比較完善，但是涉及蒙醫(yī)藥健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)如蒙醫(yī)藥保健、蒙醫(yī)藥健康管理、蒙醫(yī)藥和其他產(chǎn)業(yè)的融合、蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展等方面的政策雖在規(guī)劃中有所體現(xiàn)，但缺乏具體的指導(dǎo)意見，實施起來困難較大。產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各子產(chǎn)結(jié)構(gòu)應(yīng)如何協(xié)調(diào)也缺乏思考。其次，現(xiàn)有政策的保障措施中一般只提到了產(chǎn)業(yè)發(fā)展中不同主管部門應(yīng)充當(dāng)?shù)慕巧屯瓿傻娜蝿?wù)，但在如何加強主管部門之間協(xié)調(diào)合作機制的建立上還不是很明確。最后，對于蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)在全區(qū)各地的布局以及發(fā)展重點等方面涉及內(nèi)容較少，缺乏合理規(guī)劃和引導(dǎo)。

從政策工具的使用來看，環(huán)境型政策工具在目前的政策中應(yīng)用最多，這反映出目前內(nèi)蒙古在優(yōu)化資源配置、促進蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面提供了更好的基礎(chǔ)條件。在具體政策工具中，目標(biāo)規(guī)劃應(yīng)用最為頻繁，這與內(nèi)蒙古自治區(qū)蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展處在初級階段有很大關(guān)系，在發(fā)展過程中需要大量政策來指明發(fā)展方向。政策中需求型政策工具應(yīng)用較少，但需求型政策工具一般對政策目標(biāo)有直接拉動作用，且效果明顯，因此在以后出臺的政策中需要進一步加強需求型政策工具的應(yīng)用。

三、完善蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策的建議

（一）完善蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策體系框架

根據(jù)黨和政府對蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)系列方針政策提出的要求，結(jié)合蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要和工作實際，進一步完善蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策體系框架。重點加強蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)布局政策，對蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的空間布局進行科學(xué)引導(dǎo)和合理調(diào)整，加強蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，分階段確定重點發(fā)展的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)與資源的重點配置，加強蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)組織政策，進一步優(yōu)化蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)、市場行為和市場績效。盡快出臺內(nèi)蒙古蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展規(guī)劃，明確蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展目標(biāo)、總體思路及落實措施，明確產(chǎn)業(yè)各方面分工和定位，統(tǒng)籌安排、有效整合現(xiàn)有資源，促進蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展。加快制定推進蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項實施細(xì)則。包括蒙醫(yī)藥技術(shù)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化實施細(xì)則、蒙醫(yī)藥金融支持實施細(xì)則、蒙醫(yī)藥聚集發(fā)展實施細(xì)則、蒙醫(yī)藥扶持促進實施細(xì)則等。

（二）綜合平衡利用各種政策工具實現(xiàn)政策目標(biāo)

對于環(huán)境型政策工具來說，除了做出目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制外，還應(yīng)加大政府對蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的金融支持力度，提供更具吸引力的利率方案，鼓勵金融部門提高信貸支持比例，吸引更多社會資本投入到蒙醫(yī)藥服務(wù)產(chǎn)業(yè)中來。對于供給型政策工具除繼續(xù)加強機構(gòu)建設(shè)外，應(yīng)進一步明確資金保障機制，探索新的融資模式。不斷提高人才支持和教育培訓(xùn)運用頻率，保證蒙醫(yī)藥服務(wù)人才的有效供給。在技術(shù)支持方面要提高蒙醫(yī)藥產(chǎn)品和服務(wù)的有效性，不斷擴大市場需求。需求型政策工具方面，現(xiàn)有政策中只涉及了試點示范項目，而對政府采購和財政補貼涉及較少，這些政策工具也應(yīng)成為今后政策制定的重點。建議繼續(xù)加強試點示范項目建設(shè)的同時，增加該領(lǐng)域的財政補貼，并逐漸擴大和完善購買服務(wù)的范圍和內(nèi)容。最后還應(yīng)進一步建立健全配套實施細(xì)則，重點加強對已出臺的目標(biāo)規(guī)劃等政策工具的落實情況。

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（作者單位：內(nèi)蒙古醫(yī)科大學(xué)）

責(zé)任編輯：張捷