論殘疾兒童受教育權保障的國家義務

梁勇

【摘要】受教育權是殘疾兒童享有的一項基本人權。一系列旨在尊重、保護和落實受教育權的國際人權文件相繼被簽署批準。基于這些國際人權法律文件，國家在殘疾人受教育權保障方面承擔著三種法律義務，即一般法律義務、具體法律義務和核心法律義務。明確殘疾兒童受教育權保障的國家義務為我國在立法、司法、行政等層面上構建和完善殘疾兒童受教育權保障制度提供了有益的指導。

【關鍵詞】國際人權 國家義務 殘疾兒童 受教育權

受教育權是為眾多國際人權法文件所不斷確認的一項基本人權。隨著2017年我國新修訂的《殘疾人教育條例》的公布，殘疾人尤其是殘疾兒童受教育權問題越來越受到關注與重視。本文旨在系統深入地探討國際人權法框架下殘疾兒童受教育權保障的國家義務，以期為我國完善殘疾兒童受教育權保障體系提供有益參考和指引。

一、殘疾兒童受教育權保障的國際法淵源

作為“國際人權法的基石”，《世界人權宣言》中的條款規定都已經演變成國際習慣法的重要組成部分。其關于受教育權的表述不僅不斷出現在各國際性和區域性的條約和國際組織的規范性文件，而且被納入到大多數國家憲法等法律文本中。因而，《宣言》中關于受教育權的表述已然是一項習慣國際法，并構成殘疾兒童受教育權保障的國際法框架的一部分。作為聯合國人權法律體系的重要支柱之一，1966年的《經濟、社會及文化權利國際公約》使得受教育權保障具有國際法約束力。其不僅重申了“人人受教育權利”的基本原則，而且明確了由五個維度和五個層次共同構成的受教育權國際標準的框架[]。作為第一部全球性且具有法律約束效力的兒童權利條約，《兒童權利公約》確認了兒童有受教育的權利，豐富了兒童受教育權的內涵，并進一步確定了國家為逐步實現該權利所應履行的法律義務。《殘疾人權利公約》是第一個專門針對殘疾人的綜合性人權公約，明確載明了殘疾人享有受教育的權利，并規定了殘疾人不得因殘疾而被排除在普通教育系統之外。此外，涉及殘疾人受教育權的聯合國宣言、決議等文件一般只屬于建議性質，但其反映了國際社會中的一種廣泛的共識，體現了現有的或者正在形成之中的國際人權法原則、規則、制度等，是確定殘疾兒童受教育權國際法淵源的輔助資料。此外，相關人權委員會分別發布的一般性意見[]常常被視為對條約條款最權威的解釋，也是確定殘疾兒童受教育權國際法淵源的重要依據。這幾項一般性意見雖然缺乏人權公約的強制約束力，但是已經被國際社會公認為具有“軟法”效力。

二、國際人權法框架下殘疾兒童受教育權保障的國家義務

（一）國家是殘疾人受教權保障的最主要的義務主體

第二次世界大戰以后，國際法的人本化[]趨勢發展迅速，大量有關確立人和人類的法律地位和各種權益的原則、規則和制度在實在國際法中得以確認。國際人權法標志著國際法人本化的發展趨勢，突顯其人權價值的取向。國際人權法除規定了國家相互之間的權利義務關系之外，還包涵著另外一層非常重要的權利義務關系，即一國與“在其領土內和受其管轄的一切個人”的權利義務關系。[]人權公約設立的目的不是在締約國之間交換權利義務，而是通過對國家人權保障義務的約束，保障所有國家中的個人的義務。[]各類國際人權文件都一致表明，國家是促進和保護受教育權的義務主體，承擔著受教育權保障的國際法律義務。

（二）國家關于殘疾人受教育權的國際法律義務

鑒于國家所承擔的實質性義務和程序性義務仍處于不對稱性狀態，系統深入探討國家的實質性義務更具有現實意義。經濟、社會及文化權利委員會在其一般性意見[]中為國家實質性義務類型的劃分奠定了基礎，即一般法律義務、具體法律義務、核心法律義務。

1.一般法律義務

第一，逐步達到殘疾人受教育權充分實現的義務。將受教育權歸入經濟、社會和文化權利范疇，就是因為充分實現受教育權需要采取積極和耗費資源的國家行動。逐漸實現義務側面反映充分實現受教育權不可能一蹴而就，但并不能否認《公約》為各締約國確立了明確的義務，因為《公約》制定的目標本身就是為締約國確立盡可能迅速和有效地爭取目標的義務。

第二，采取步驟的義務。從性質而言，采取步驟義務是立刻生效和必須即刻實施的。采取步驟的義務不因締約國經濟資源等國情差異而受到相應的限制，因而所有締約國都必須要在公約生效之后的合理較短時間之內采取步驟以爭取殘疾人受教育權的充分實現。從實施手段而言，立法方法是促進國際義務在國內充分貫徹實施的基礎和重要手段，但采取了立法措施并不必然代表締約國履行國家義務的結束。經濟、社會及文化權利委員會指出，“其他一切適當的措施包括但不限于行政、財務、教育和社會措施。”[]因而，采取諸如提供司法救濟等其他的措施也是締約國采取步驟義務的應有之義。

第三，國際援助與合作的義務。經濟、社會及文化權利委員會強調，國際合作、爭取發展從而實現經濟、社會和文化權利是所有國家的一項義務，在這方面有援助其他國家能力的締約國更有這一義務。無論政治，經濟和社會制度上的差異，各締約國都應采取措施通過國家援助和合作以充分實現殘疾人的受教育權。國際援助和合作義務要求各締約國基于主權國家平等原則且國際合作與援助必須致力于建立可以充分實現受教育權的一種社會和國際秩序。

第四，保障在無歧視條件下行使受教育權的義務。在許多國際人權法背后，道義上的當務之急是平等對待全人類。與采取步驟義務性質一樣，此項義務不受締約國經濟能力等的限制并且要求必須即刻落實。這不僅需要政府修訂或廢止構成歧視殘疾人的現行法律和法規，還要求采取一切適當措施以消除境內基于殘疾的歧視，并且在一切政策中考慮殘疾人受教育權的保護和促進。

2.具體法律義務

《世界人權宣言》第一次明確規定國家對保護落實受教育權的具體義務，為后世國家履行具體法律義務奠定了基礎框架。《宣言》第26條規定了國家在殘疾人受教育權保障層面的義務，即保障人人都有受教育的權利;至少在初級和基本階段推行免費教育，且初級教育應屬于義務性質;技術和職業教育應該普遍設立;高等教育對一切人平等開放;父母對子女受教育種類的優先選擇的權利。《經濟、社會及文化權利公約》在其權利內容框架內更詳細具體地闡明受教育權的內容，并進一步規定了締約國為充分實現受教育權而應履行的義務。這些具體的義務包括：積極發展各級學校的制度;設置適當的獎學金制度;改善教員的物質條件;保護設立及管理符合于國家最低標準的教育機構的自由。《兒童權利公約》第23條要求締約國確認殘疾兒童有接受特別照顧的權利并在可能時應免費提供援助以確保殘疾兒童能有效地獲得和接受教育。第28、29條為確保兒童在機會均等的基礎上享受受教育權而使締約國進一步承擔以下具體義務：使所有兒童均能得到教育和職業方面的資料和指導;采取措施鼓勵學生按時出勤和降低輟學率;確保學校執行紀律的方式符合公約規定;促進和鼓勵有關教育事項方面的國際合作。《殘疾人權利公約》從殘疾的人權模式出發，結合殘疾人的特殊需要與差異，為殘疾人受教育權保障的國家義務規定了更為具體化的內容。這些義務具體表現為：殘疾人不因殘疾而被排拒于普通教育系統之外;殘疾人可以獲得包容性的優質免費初等教育和中等教育;殘疾人在普通教育系統中獲得必要的支助，提供合理便利以滿足殘疾人的需要;在包容性的環境中，提供適合個人情況的有效支助措施;聘用有資格的特教老師，并對各級教育的專業人員和工作人員進行培訓。

3.核心法律義務

經濟、社會及文化委員會在其第3號一般性意見中確認，締約國的“最低限度核心義務”是指《公約》闡明的各項權利的落實至少要確保達到最低限度基本水平。核心義務的特點在于它們不僅是締約國之間承諾各在其境內實現規定的人權，而且是在締約國對其治下人民或民族，個人或群體的承諾。

委員會進一步在第13號一般性意見中指出：“這項核心義務的內容是：保障在不歧視基礎上進入公立教育機構學習的權利;確保教育與第十三條第一款規定的目標相一致;為人人提供初等教育;提供并執行一項包括提供中等、高等教育和基礎教育的國家教育戰略;確保在不受干涉的前提下自由選擇符合‘最低限度教育標準教育機構。”可見，國家核心義務的缺失或不履行，殘疾人受教育基本形式無法得到保障，從而導致殘疾人受教育權享有遭受困境。因而，如果以締約國未能履行核心法律義務，那就可以視作為對所承擔的公約義務的違反。

三、我國殘疾兒童受教育權保障的現狀

總體而言，我國在殘疾兒童受教育權保障方面獲得了很大的發展與進步。在法律層面上，我國目前已經形成了以《憲法》為核心，以《殘疾人保障法》為主干，以《教育法》《義務教育法》《殘疾人教育條例》等為重支撐的法律保護體系。在殘疾兒童教育政策上，我國確立了以普通學校隨班就讀為主體、以特殊教育學校為骨干、以送教上門和遠程教育為補充，全面推進融合教育的特殊教育政策。據監測數據顯示，2017年全國共有特殊教育學校2107所，特殊教育專任教師5.6萬人，增長23.5%和41.2%;義務教育階段殘疾兒童在校學生56.9萬人，比2010年增長36.7%。

然而，殘疾兒童受教育權在現實生活中并未獲得真正的實現，其主要表現在以下幾個方面。首先，殘疾兒童接受義務教育程度不高。正常學齡兒童凈入學率高達99.95%。但國家統計局數據顯示，截止2014年未入學學齡殘疾兒童少年數為8.5萬人。其次，殘疾兒童主要被安置在特殊學校，且隨班就讀質量不高。據2018年全國教育事業發展統計公報，特教班在校生3316人，占特殊教育在校生0.50%;隨班就讀在校生32.91萬人，占特殊教育在校生49.41%。殘疾兒童隨班就讀缺乏接受特教培訓的教師，無法滿足殘疾兒童的特殊需求，這使得隨班就讀往往實際上變成隨班就混。再者，社會公眾對殘疾兒童進入普通教育系統學習缺乏認識甚至存在排斥。在社會公眾甚至在教育部門、學校和教師的認識中，還普遍認為殘疾人教育應當由特殊教育學校完全承擔或主要承擔。兒童權利委員會在對中國定期報告的結論性意見中指出，我國普遍存在對殘疾兒童的歧視，而且他們受到多種歧視，包括獲得教育的機會有限。最后，殘疾兒童義務教育投入存在失衡，進一步引發教育公平等問題。殘疾兒童接受義務教育水平低于正常兒童;農村殘疾兒童接受義務教育的水平普遍遠遠低于城市;中西部地區殘疾兒童受教育程度低于東部地區。

四、殘疾人受教育權保障的國家義務在我國的實施：問題與完善

（一）立法層面

首先，制定保障殘疾人教育的專門性法律。聯合國經濟、社會和文化委員會也強調，在反對歧視、教育領域等許多方面，立法都是不可缺少的一項內容。我國殘疾人教育保障的立法規定較為零散，其多散見于《教育法》、《義務教育法》、《殘疾人保障法》等相關法律之中。一方面使得法律法規之間缺少必要的整合與銜接;另一方面導致法律規范內容過于原則性和寬泛性，從而進一步影響其可操作性與可執行性。新修訂的《殘疾人教育條例》限于其行政法規的性質，其效力發揮不及一般性法律文件。從很大程度上而言，殘疾人尤其是殘疾兒童缺乏專門性教育立法，導致了其受教育權利出現困境。

其次，參照國際人權條約修訂和完善我國現有的法律規范。我國法律法規中對殘疾的定義以及殘疾人身份論述廣泛采用了殘疾醫學模式，比如《殘疾人保障法》中的定義仍把殘疾歸咎于殘疾人自身因素。這些政策或法律又強化、塑造了社會的消極的殘疾觀念。“殘疾”的人權模式更有利于殘疾兒童殘疾人獨立平等的人權主體形象的樹立和實現其包容性受教育權保障。對此，我國有必要進一步對現有的國內法律法規進行審查，確立殘疾人的人權模式，修改或者廢除與所簽署人權條約的宗旨、精神和規定相悖的現行法律法規。

（二）司法層面

聯合國主要的人權條約都要求國家保證受到人權侵害者獲得充分的國內救濟，因為人權的國內救濟與人權的國際救濟相比更快捷、更有效、更經濟。司法救濟是殘疾兒童受教育權得以救濟和實現的最后一道防火線。

首先，完善民事和行政訴訟制度。受教育權在法律性質認識上的困惑和分歧使得我國殘疾兒童尋求受教育權司法救濟存在障礙。受教育權未被明確規定在民事訴訟和行政訴訟的受案范圍內。民事案件中除了人格權或財產權受侵害之外，以及行政案件中除了行政侵權屬于《行政訴訟法》受理范圍內的具體行政行為，多數殘疾人受教育權得不到法律救濟。對此，完善民事訴訟制度和行政訴訟制度對受教育權的救濟，還是要明確將受教育權納入到民事訴訟和行政訴訟的受案范圍并為殘疾兒童訴諸司法救濟提供合理照顧和便利。

其次，嘗試引入教育公益訴訟制度。目前，殘疾兒童受教育權被侵害時，只能通過民事訴訟和行政訴訟途徑獲得司法救濟。但鑒于目前民事訴訟和行政訴訟對殘疾兒童受教育權救濟的困境，將教育公益訴訟制度引入到我國司法系統內存在很大必要。作為兼具殘疾人和兒童身份的雙重弱勢群體，殘疾兒童受教育權容易被忽視而更容易遭受侵害。在殘疾兒童不愿、不敢或不便提起訴訟來救濟權利時，教育公益訴訟制度可以允許法律規定的政府機關、社會組織、公民個人為維護殘疾兒童受教育權利而訴諸法院。

（三）行政層面

首先，完善殘疾兒童教育投入機制，加強普通學校包容性教育建設。一方面，殘疾兒童進入普通學校系統卻面臨特教師資、資源教室匱乏等問題而無法滿足其特殊教育需求。另一方面，我國特殊教育學校數量眾多且逐年遞增但還是不能滿足其他殘疾兒童入學需求。殘疾人權利委員會曾在就中國初次報告的結論性意見中指出，積極發展特殊學校的政策不符合包容性教育理念。為縮小與公約差距，我國應轉變殘疾兒童教育發展理念，綜合整合普通學校和特殊學校系統，加強普通學校包容性教育建設，發揮特殊教育學校在專業資源方面的優勢和作用，從而確保實現殘疾兒童包容性教育。再者，完善殘疾兒童教育投入機制，彌補城鄉和區域間殘疾兒童受教育水平差異，從而保障更多的殘疾兒童接受主流教育。

其次，我國應設立獨立的國家人權機構并賦予其在保障殘疾兒童權利方面充分的權限。雖然我國也在政府內部設置了一些協調特定群體權利問題的機構，但這些機構普遍上存在行政級別較低，人力或財政上不獨立，保障人權效果不夠且日趨邊緣化的問題。對此，我國應建立專門的獨立人權機構、監察專員或人權權利專員來促進和確保殘疾兒童權利。這不僅是人權條約對締約國所創設的要求，也是中國履行保障殘疾兒童受教育權國家義務的現實需要。

最后，加強相應的人權教育。我國目前的人權教育主要集中于高校或者研究機構，其對社會普通大眾而言相對陌生。但人權教育和人權信息的傳播對于立法者、法官、政府官員以及社會公眾掌握必要的人權知識而言必不可少，它是國家有效適用國際人權條約的基礎和前提。因此，應以廣大公眾和特定的專業人員等群體為對象，加強對性別、平等與反歧視的人權宣傳、培訓和教育，以防止和消除國內對殘疾兒童事實上的歧視。

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