上海城市更新政策實施現狀分析

文/楊劍敏

一、城市更新意義

城市更新是指對上海市建成區城市空間形態與功能進行可持續改善的建設活動，包含：完善城市功能，強化城市活力，促進創新發展；完善公共服務配套設施，提升社區服務水平；改善生態環境，加強綠色建筑和生態街區建設；加強歷史風貌保護，彰顯人文底蘊，提升城市魅力；增加公共開放空間，促進市民交往；改善城市基礎設施和城市安全，保障市民安居樂業。自新政實施以來，全市已成功實施了上港十四區、力波啤酒廠等改造項目，虹橋機場東片區、桃浦中央公園、世博文化公園、三林楔形綠地等項目也在穩步推進中。在調整產業結構、調控土地市場供應、保障民生事業、美化城市環境景觀等方面均收到了初步成效。

本市“廣義上”的城市更新始于二十世紀八十年代的舊區改造，九十年代末又在“退二進三”政策引導下開展了產業區的功能升級。而本輪城市更新政策創新，是在同時面臨城市轉型壓力與土地資源緊缺的雙重挑戰背景下展開的，與之前有著不同的政策出發點、落腳點與創新點,具有內涵式、漸進式的有機更新特點。

其一，緊扣國家戰略，服務國家戰略。上海土地規劃政策的制度創新，始終圍繞中央戰略布局對上海市的總體要求展開，對于自貿區建設、國家科創中心建設、供給側改革等重大命題，都給予了積極的回應。

表1 近年來上海部分城市更新項目情況表

其二，突出問題導向，跨前一步解決現有城市功能的短板問題。眾所周知，存量工業用地比例過大、公共空間不足是上海市土地利用的核心問題，但這一矛盾在不同地區又有著不同形式與不同程度的體現。新政始終堅持因地制宜、有的放矢的原則，以事前現狀評估為基礎，精確瞄準了城區公共服務設施與開放空間不足、創業創新成本高等現實問題，采取了較為有針對性的策略，有力促進了城市品質與創新活力的提升。

其三，多方參與，共建共享，初步理順利益協調機制。堅持了以人為本和公共利益優先的理念，強化物業權利人、社區居民、規劃設計師及政府部門之間的互動溝通。通過空間權益的調節做出增量，既保留了原權利人的一部分利益，又充分照顧社區、公眾的利益訴求，初步摸索出一套市區兩級政府、原權利人、周邊社區群眾等多方參與共建的利益協調機制。

其四，依法合規，形成了法治框架下的空間動態調整機制。新政以不突破國家根本法律框架為前提，重點以土地合同管理為平臺和抓手，實施全要素全生命周期管理，從而確保公共政策目標的有效實現。妥善處理了法律法規嚴肅性、穩定性維護與當前城市空間需求復雜多變間的內在矛盾。

二、現象與問題

（一）市場吸引力略顯不足

城市更新并非通過紙面上的規劃調整即能實現，而是基于每個參與主體的利益進行計算與理性選擇，需要各級政府的大力推動。從全市角度看，市場主體對于近年出臺新政的整體反應依然較弱，真正實現轉型的空間總量與存量相比占比較小，“量變”還不足以支撐“質變”。

隨著城鎮化快速發展，形成了巨大的、潛在的土地增值收益。在以往歷史實踐中，由于政策自身也時有變動，執行尺度不一，原權利人對于分享土地增值收益抱有較高的期待，而政策條件與心理預期之間存在一定落差。地方政府與擁有土地使用權的企業的博弈關系普遍存在于實際案例中，種種因素作用下，各方博弈無法達成一致而陷于僵持的情況屢見不鮮。

（二）出現新的結構不平衡

現有城市更新政策大部分聚焦于工業用地的轉性再開發，轉性后的用途方向也基本鎖定在研發辦公、商業等領域，涉及規劃居住用地的通常都必須經過土地收儲的路徑。眾所周知，上海市近年住宅土地供應緊缺，而商業、辦公物業總體處于供應過剩狀態。城市更新壓縮了存量工業用地規模，對土地利用結構無疑是一種優化，但對于緩解當前高度緊張的住宅用地市場供應卻幫助較小，反而在局部地區可能導致新的結構性不平衡。

（三）操作流程周期長

城市更新實施程序較為復雜，通常需經過“轉性規劃——控規編制或修編——年度實施計劃——區政府集體決策——公開招拍掛或補繳地價”等步驟，過程中還可能牽涉到資產置換交易、勘測定界、資產評估等事宜，各個流程之間許多環節不能并行推進，因此，相比普通的商辦土地開發在手續上更為繁瑣復雜。此外，由于政策出臺伊始，企業對于規則、程序的熟悉程度有限，需要來回反復地溝通，進一步延長了操作時間。復雜的操作程序無形中增加了政策的不確定性與企業的財務成本，降低了吸引力。

三、問題成因剖析

出現上述問題，固然有基礎條件（如存量土地的權利人結構偏于國企）、外部環境（如當前商辦土地市場相對偏冷）等方面的因素，但站在政策制定者的角度，更多地應當從政策自身的癥結入手，從政策的體系架構、規劃銜接、細則可操作性等角度考察問題的深層次成因。

（一）政策體系尚待完善

土地集約利用與城市更新事實上已經遠遠超出傳統的空間規劃范疇，其實質是保障城市空間資源高效、公平配置的公共政策，因而必須進行高層級、全面統籌的制度設計。本市系統化的土地集約利用與城市更新工作正式啟動時間較短，仍處在探索、試錯、修正的過程中，需要根據實施情況不斷調整。因此，政策法律性較弱、有效延續期較短、細則調整略顯頻繁、政策覆蓋面既有交叉重疊又留有空白的現象一直存在，客觀上也給市場主體全面理解、把握政策帶來了一定困難，使政策的系統性、連貫性、協調性略顯不足。

首先，目前新政在“頂層設計”上以滬府發〔2014〕14 號文為核心。文件本身僅是實施意見，使后續出臺的一系列實施細則也只能停留在較弱的策略層面，社會預期不穩，影響了政策的統籌實施效果。其次，各部門職責的配置缺乏系統性，缺乏相關職能部門的統籌配合。規土部門出臺的新政與其他領域既有政策法規難以無縫銜接，不同條線各自為戰的局面較為明顯。即使在規土系統內部，市、區兩級規土部門的職責與權限劃分也并不清晰，城市更新與控制性規劃、土地收儲與出讓、不動產登記等制度也存在銜接不暢問題。再次，政策的覆蓋面仍有疏漏，呈現出“斑塊化”特征，部分轉性項目無章可循。全市尚沒有一個準確完整的政策對象分類體系，未來隨著空間利用的新現象、新訴求不斷涌現，這一狀況將不利于政策適用與工作推進。

（二）規劃引領作用不足

當前，上海城市更新工作均是在符合控詳規劃及相關土地出讓條件的前提下開展的。但從實際操作角度看，郊野單元規劃、更新改造計劃與城市總規、控規之間的銜接關系并未完全理順，“創新路徑”與“法定路徑”之間沒有實現無縫對接。規劃工作仍然處于被動跟進參與的狀態，往往是根據個案化的需求驅動而隨時訂制，全局性、前瞻性的統領作用尚未體現。項目之間缺乏協調，定位重復、偏差等情況時有出現，城市空間供給又容易出現新的結構性矛盾。未來隨著更新對象與規模的不斷拓展，此類矛盾會愈發突出。

（三）實施細則仍需優化

新政尚處在摸索階段，對于實踐中可能出現的各類復雜情況無法完全預測到位。實施細則總體上線條較為粗放，規范細節方面存有模糊或界定不清晰之處，需要繼續打磨，尤其是利益協調手段較為單一，主要依靠用地性質與容積率的調整加以實現。此外，新政還包括不少硬性的附加條件（如自持比例、開放空間比例等）。當面對不同產權性質、不同核心訴求的市場主體時，利益機制顯得缺乏靈活性，難以根據現實需求推出不同的政策“組合包”。

四、展望與建議

“十三五”時期，上海處在創新轉型發展的關鍵階段。規劃與國土管理制度的創新，必須把握新一輪科技革命與產業變革的潮流，服務于“五個中心”建設的戰略目標，使頂層設計與重點突破有機結合，探索一條符合特大城市特點的科學發展之路。因此，需著力在以下各個層面開展進一步的探索實踐。

（一）宏觀層面，提升政策“頂層設計”水平

在全面深化依法治國的背景下，制度創新成果需要通過法律形式進行鞏固，明確各方的權利義務邊界，建立穩定的社會預期。

一是要系統評估、梳理既有政策的實施情況與難點問題，開展有針對性的專題研究工作，參考借鑒其他省市的經驗。在此基礎上，選擇適當時機啟動地方性法規的制訂程序。以建立一套“地方性法規（條例）+實施細則+標準規范”為主干目標，充分融入本市規劃土地法規的政策體系，以替代目前“實施辦法+系列文件”的形式；以全面完整、可持續的創新機制，代替臨時性、應急性的措施，保持制度創新的“定力”與“耐力”；將相互重疊、交叉但又有遺漏的政策加以梳理與完善。

二是要明確各個縱向層級的職責。市政府與市規劃國土主管部門今后要重點強化規范標準制訂、規劃審定、技術指導等方面工作。區政府應成為推進本行政區內城市更新工作的主體，由區級規土主管部門具體負責項目的組織、協調與督促。在今后的制度設計中，要進一步向區一級“放權讓利”，增量土地收益逐步向基層區域、街鎮傾斜。在符合基本法律規范的條件下，允許區政府根據本地實際需求情況，與市場主體以個案協商方式約定更新改造條件，激發基層的創新活力。應更多發揮街道、鄉鎮政府的聯絡對接作用，向市場主體普及政策信息，接受意見反饋。

三是在橫向方面建立包括財政稅務、國資委、經信委、科委、商委、金融辦、市場監管、公安戶籍、安監消防、環保等多個部門共同參與的政策研究與聯合推進機制，主動研究制度間的對接，確保彼此激勵相容。

（二）中觀層面，充分發揮規劃引領作用

抓住上海新一輪總體規劃編制的機遇，將新的政策理念融入其中。城市總體規劃應針對城市更新中存在的核心問題，明確表達應堅持的基本原則與應遵循的核心共識，使這些共識、理念、方法能夠準確流暢地傳遞到下層規劃中。

一是要明確城市更新轉型規劃與年度實施計劃的法律地位，探索“多規合一”背景下空間資源規劃與利用新模式，從最初游離于法定規劃體系之外，逐步轉入常態化和體制化的階段。同時，還要探索自下而上更新專項規劃、更新單元規劃內容的法定化路徑。

二是各區要利用引入城市更新規劃的機遇，將其作為新常態下引導規劃工作轉型的抓手，更注重更新規劃的可實施性與可操作性。深入了解地區所處的發展階段、存量用地利用狀況、權屬狀況、權利人意愿、公共設施、環境質量、地段風貌等因素，結合自身發展目標，制訂本區域城市更新的核心價值與目標導向，提出相應的政策與實施細則需求。在政策制訂階段，可根據各片區訴求，劃分片區，執行不同的指標要求，從而真正實現因地制宜、分區施策。

（三）微觀層面，增加措施靈活性與適應性

在實施細則層面，應更多發揮市場機制在土地要素配置上的決定性作用。緊緊圍繞政策制定的初衷，以公共利益是否得到保障、周邊群眾是否滿意、權利主體是否認可作為最終評價目標。

注重利益引導，將政府的政策目標與參與主體自身的利益捆綁在一起，對政策性指標逐步采取分區引導、彈性管理的落實模式。將開放空間比例、自持比例等要求與地價、容積率掛鉤，給市場一定的選擇空間，從而調動各類不同主體的積極性，解決城市更新中的動力機制問題。

綜上所述，上海城市更新體現了快速發展向理性反思的轉變，管理逐漸收緊、更趨細致，開始強調精細化管理與運作。通過打造城市更新的統一平臺，市、區兩級政府聯手積極推進，職能部門相互配合，促使配套措施精準落地、有效實施，大型國企聯手參與，科學、高效、規范化的整體運作機制開始逐漸形成，城市整體環境得到了較大改善，上海“全球卓越城市”的國際品牌正在逐步樹立。