新時期國有企業土地開發前期資金使用研究

文/樊宏偉

前言

自2016年起，國家有關部門陸續下發關于規范土地儲備與資金管理等相關問題的文件，浦東新區隨后出臺了多項政策對土地一級開發模式進行調整。新模式下，區屬國有企業作為承接主體參與土地儲備項目，使用區財政資金進行開發建設，因而在資金監管模式上也產生了相應變化。本文以某區屬集團近兩年來主要推動的區域綜合開發項目為切入點，探討浦東新區國有企業在參與重點區域土地開發項目中更有效使用財政資金、高質量推動項目開展的實踐方法。

一.背景描述

自2016年以來，國務院和財政部、國土資源部等政府部門陸續下發了《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4 號，以下簡稱“4 號文”）、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87 號）等文件，浦東新區相繼出臺了《浦東新區土地儲備資金管理辦法》、《浦東新區國有土地出讓收支預算管理辦法》、土地儲備“1+11”等一系列文件。這些政策的出臺幫助參與土地一級開發的國有企業從管理主體、承接主體、推動主體、資金來源、儲備方式等方面對自身進行全面清晰的界定與規范，在一定程度上調整了多元主導的一級土地開發模式。具體而言，其主要的調整方面如下。

（一）規范土地儲備主體

4 號文確定了浦東新區土地儲備中心是浦東新區唯一土地儲備的法律主體與責任主體，并明確相應土地儲備制度性規范政策由區發改委、區規土局、區土地儲備中心負責制定，土地儲備資金預算收支等制度由區財政局制定。區屬國有開發企業作為承接主體，受土地儲備中心委托做好項目實施管理工作。街鎮作為推進主體，協同承接主體、征收中心、房屋征收事務所做好征收補償等各項工作。

（二）土地儲備行為調整

在政策調整前，浦東新區由土地一級開發國有公司進行整體融資，推動區域開發項目。政策調整后，土地儲備方式轉變為利用財政資金進行實質性儲備，作為承接主體的區屬國有開發企業，其開發項目的立項審批、征收補償、房源籌措、開發建設、資金使用、收益結算等各項工作流程、機制也相應發生變化。

（三）資金使用方式調整

浦東新區土地儲備資金管理辦法明確土地儲備資金來源渠道，規范土地儲備資金使用范圍、科目統籌，明確土地儲備政府采購的內涵及資金收支預決算管理。國有承接主體收益不得與土地使用權出讓收入掛鉤，并應按照浦東新區土地儲備資金收支預決算管理機制，加強對土地儲備資金申請、使用與核算的全過程管控。

4 號文出臺后，國有企業作為承接主體，為了完善“政府引導，市場化運作”的機制，需要不斷積極調整工作機制，在實踐中不斷思考與總結更有效使用財政資金的方式、高質量推動項目開展的手段和方法。

二.現狀發展與問題

（一）項目介紹：以某市場項目為例

三林某項目位于浦東新區三林鎮，東至楊高南路，南至高青路，西至東明路，北至川楊河。項目法律主體與責任主體均為浦東新區土地儲備中心，項目承接主體為某區屬國有企業，項目推進主體為浦東新區三林鎮人民政府（圖1）。

圖1 三林某市場項目坐落示意圖

項目總占地面積為1167 畝，主要規劃用途涵蓋經營性（商業金融等）、公益性用地（道路、綠化及市政設施等）以及備用地（規劃用途尚未明確）三類，涉及區域開發的公建市政項目67 項，其中學校2 項、社區配套設施4 項、道路5 項、綠地46 項（按規劃地塊，可整合）、其他市政配套10 項，為典型的區域整體開發項目（圖2）。

圖2 三林某市場項目示意圖

三林某市場項目整體位于外環以內，地塊整體按5 個成片地塊實施土地儲備，為統籌一、二級開發銜接，計劃分三步實施區域開發項目：一是先行實施道路骨架及安置房周邊區塊，二是全面推進除3 號儲備地塊外的項目建設，三是完成3 號儲備地塊的項目建設。某區屬國有企業在實施過程中與區各委、辦、局積極匯報協調，邊行邊試，逐步摸索區域開發前期工作的推進路徑，目前已完成立項、選址、勘測定界、規劃許可等前期手續，并于2017年進行了3 號地塊相關的農轉用申報申請。此外，由于備用地規劃用途不明確，待征地完成后無法供地，導致農轉用申報不通過，正在與市規土局進行進一步協調。

（二）國有企業公司職能的變化

1.管理模式——協同關系。項目在新的政策機制調整中，需要各部門、各單位間建立多層次、多角度協同機制，滿足多主體協同的要求。規土部門需落實項目農轉用指標、收回國有土地等工作；建交委征管部門需要根據“1+17文件”切實推進房屋的征收；住房保障部門需根據項目實際需求與存量房源情況統籌協調安置房源的供應與建設工作；土地儲備中心在土地儲備中心“1+11 文件”的指導下完成法律主體、責任主體的各項任務與職責；街鎮層面作為配合主體，則需要做好基礎的協調與配合工作。新老政策過渡，需要不斷地有效對接，作為土地儲備的承接主體，傳統的國有企業管理組織模式是建立在以項目收儲流程為控制節點的串行工作基礎上的，其主要特點是強調執行力與效率，并通過公司內部的指揮領導，使收儲工作得以有序執行和操作。而在新機制下，土地儲備的管理模式是多中心的開放模式，各單位和部門以任務為基礎進行分類，分別負責收儲內容的某一或某幾個環節的工作，復雜問題的決策往往需要通過多部門的密切協作加以完成。

2.工作行為——工作模式。在新政影響下，國有企業工作職能相應發生變化。一方面，國有企業受區土地儲備中心委托，需做好土地儲備項目立項審批前的準備工作，負責項目實施管理，制定年度項目管理工作計劃，報區土地儲備中心備案，并進一步梳理區級事權項目建設主體資格、跨控規地塊提前實施、帶拆等工作疑難問題。另一方面，其需要調整項目化管理機制；落實專班，做好全流程推進管理工作；委托房屋征收中心做好房屋征收工作；委托街鎮做好土地補償工作，負責動遷房源的落實；負責做好成本控制工作；負責落實水系平衡工作，并完成填堵河道行政許可的報批工作；負責做好土壤環境調查與風險評估、治理修復工作；遇到問題需及時組織鎮政府、房屋征收事務所予以協調；土地前期開發直至達到凈地條件前，負責開發宗地的地塊管護；完成凈地后，由承接主體移交給區土地儲備中心，最后交由區規土局實施交地出讓；在工程建設實施過程中，需協調推進項目審批、工程建設、資金使用等一系列問題。對內，國有企業在項目推動、組織管理、資金監管等方面都需要進行不斷調整與創新。

3.項目收支——收支變化。在原收儲模式下，國有企業通過融資手段進行區域綜合開發，并參與區級土地出讓收入的分配以作為實施開發的收入主要來源。4 號文出臺后，根據《浦東新區國有土地使用權出讓收支預算管理辦法》，國有企業不再參與土地出讓收入分配，而是以項目為單位收取項目代建管理費。預期收益的調整要求企業建立更為科學、更為有效的員工管理辦法，形成并合理利用科學有效的激勵機制以吸引人才、培養人才、留住人才。這是當下國有企業的重要課題之一。

（三）資金使用管理變化

1.前期成本控制。在項目的前期準備階段，根據新的《浦東新區土地儲備管理實施意見》（“1+11”文件），由承接主體開展前期摸底調查工作，包括房屋狀況調查處理及房源落實等工作，組織項目投資成本測算，并組織房屋征收事務所會同相關街鎮擬定房屋征收口徑和征收補償方案。將兩清調查和征收方案擬定的工作前置，改變了以往在實施過程中“邊收儲邊調整” 的協議置換模式，需要國有企業在前期調查、項目立項、征收實施等不同階段建立與新區財力資金規范一致的多層級的土地一級開發估算、預算資金成本控制體系，精準的成本估算、預算更能在全過程中控制和約束財力資金的使用。

2.資金監管能力。在項目的實施階段，土地儲備資金的使用實行嚴格的財務（投資）監理制。對承接主體和項目實施主體實施的土地儲備項目，由責任主體委派財務（投資）監理單位進行全程跟蹤監督，嚴格按市、區相關政策標準及經批準的房屋征收口徑和征收補償方案進行審核。這就需要在集團內部建立資金內控與投資監管需求相一致的資金科目控制體系與資金使用管理機制。內部資金有效控制和對外負責的審核工作互相配合，可為資金合理與規范使用提供重要保障。

3.資金使用效能。資金使用的充足與周轉的通暢是保證企業經濟效益發展活力的物質基礎，隨著4 號文的出臺，土地儲備資金投入全部轉為財政資金，因此，為更好地提高財政資金使用經濟效益，實現新區長遠戰略目標，必須加強對資金的管理。在新的背景下，個別項目規劃不落地、征收必要條件不具備、房源緊缺等因素都將增大項目實施的難度，影響正常的實施進度，產生資金閑置占用等不經濟的現象。因此，國有企業需不斷更新管理方案與管理理念，統籌管理，合理分配。

三.思考與實踐

（一）建立多層次、多維度的前期開發項目管控體系

國有企業根據項目不同階段對前期開發成本精度的不同需求，將資金管控工作分為四個主要階段，進行精準化管理(圖3)。

圖3 項目管控流程圖

估算階段：在項目立項階段，編制成本估算，為初步了解區域內整體開發成本、編制計劃及工作方案提供依據。

預算階段：在項目征地實施前，通過承接主體聯合各推進主體及征收事務所對項目整體資金進行分析與研判，依序開展征收補償方案兩輪征詢、備案審批、兩清數據鎖定等工作，編制成本預算與資金平衡分析，為精準了解前期開發成本、確定開發時序、實行全方位資金管控提供依據。

投控階段：投資監理單位依據政策口徑嚴格監督審核，開展跟蹤審核、預算控制、后評估分析等相關成本管控工作，同步對接信息系統，對于審核過程中出現的疑難問題，由投資監理報請主管單位研究處置。

審核階段：國有企業配合審計單位等有關部門，共同落實好項目結算審計等相關收尾工作。征收補償收尾及結算階段，依據財務監理跟蹤審核分析結果，配合主管部門對項目實際發生成本進行總結。

（二）建立前期開發成本、科目、數量、標準三級統籌體系

土地一級開發全流程資金管控模式，需要國有企業統一、規范前期開發成本，尤其是對于征收居住、非居住房屋征收補償科目與標準，這是嚴格依法行政的需要，也是新形勢下土地儲備工作可持續推進的基礎。因此，要建立各階段適用的成本科目模型體系，這有助于企業在估算、投控階段及成本結算全過程實現數量鎖定、標準一致、內涵統一。結合浦東新區征收管理“1+17”文件體系、《浦東新區土地儲備資金管理辦法》、《浦東新區國有土地出讓收支預算管理辦法》，建立適應土地一級開發的估算、預算、結算審核三級資金管控體系，形成涵蓋6 個一級科目、35 個二級科目、43 個三級科目的資金測算體系，其中一級科目主要包括征地規費、被征地人員落實征地補償費用、非居住房屋征收補償、居住房屋征收補償、管線及綠化搬遷與水系平衡相關費用。

（三）建立前期開發數據集成平臺

在土地儲備的過程中，通過將數據庫的搭建、流程數據的清理、項目管理平臺的建設、標準庫的建立等四方面工作要素相結合，形成信息統計分析高效化、工作流程標準化、操作權限機制化、項目管理規范化的完整信息管理平臺，進而有效保障資金的合理與規范使用（圖4）。

圖4 某市場項目前期數據系統平臺

（四）探索形成適應國有企業項目全生命周期資金管控與平衡的協同機制

結合目前執行的《浦東新區土地儲備管理實施意見》及《浦東新區土地儲備項目實施協同推進機制》的要求，需要建立企業重點區域土地開發全流程資金管控與平衡的協同機制。首先，要建立重要事項、重大問題會商制度，土地前期開發過程中涉及成本認定科目設置不合理、實施超出立項批準范圍、操作口徑及補償口徑有異議等重大問題，由企業召集投資監理、征收中心及相關鎮、征收事務所集體會商。第二，建立全過程項目資金平衡動態核定體系，基于估算、預算、投資成本管控模式，結合控規覆蓋、土地儲備進度計劃與基礎設施建設計劃，建立土地一級開發資金動態使用平衡模型，探索高效管控使用資金的機制。第三，加強投資監理實時互通機制，形成與投資監理相呼應的資金撥付機制，未經投資監理審核確認的款項不予支付。第四，搭建項目一級開發數據平臺，并積極探索與浦東新區目前正在運行的征收信息平臺、新區土地儲備信息平臺在兩清調查、征收補償、房源調撥、資金管理、項目進度等方面進行數據對接、共建共享，確保項目全流程管理的實時、高效、精準與可控。

四.展望與建議

（一）政企合作的特點與優勢

包括征收管理“1+17”、土地儲備“1+11”等政策的相繼推出，促使土地征收開發機制處于不斷調整、不斷完善的過程中。新形式、新政策促使國有企業突破調整，建立多層次、多角度的協同平臺，借助企業配置市場資源的靈活性特點，有效推動項目，從而在變化中趨于完善，實現區域統籌、優勢互補、有序推動、功能實現，真正為經濟發展帶來動力。

（二）促使城市更新與區域一級開發相協同

區域整體開發是一個需要不斷協調的復雜過程，綜合效益是相關公共利益、政府訴求與企業發展等多種利益的綜合平衡。在確保區政府達成區域開發統籌發展目標的同時，國有企業應充分整合存量土地資源，積極依托政府的政策支撐，探索以土地一級開發與城市更新自主開發相協同的捆綁發展模式，不斷提高市場資源有效配置，促進企業持續運轉的能力發展，不斷提升企業內部人員參與區域開發的統籌能力、實踐水平與積極性，統籌利益平衡。

（三）整合工作流程，提升業務協同，搭建大平臺

搭建國有企業作為區域開發承接主體的數據平臺，加快土地一級開發業務全流程、資金全過程的信息化管控系統建設進度，向管理部門提供全流程實時高效的數據管理服務，使項目的推進更加有效、準確。