城市更新的征收補償機制研究
——基于香港市區重建的實踐

文/丁曉欣 張繼鵬 歐國良

中國香港作為一個面積只有1100 平方公里的狹小區域，總人口卻突破700 萬，且其開發集中在香港島和九龍半島地區，開發強度極高，香港城市建設從一開始就面臨著土地資源稀缺的固有問題。快速的城市發展演變與建設日趨飽和給香港帶來了高強度的城市更新需求，因此香港城市更新工作起步較早，歷時較長，制度發展相對完善。在城市更新復雜的流程中，房屋的征收補償是實施難度最大、民眾最為關注的環節，補償方案的完善程度和民眾滿意度是城市更新能否順利進行的關鍵。地緣接近和歷史交往帶來的文化影響與傳承，使得中國香港在城市更新征收補償活動中的實踐探索，可為內地城市更新征收補償機制的完善提供重要的經驗參照。因此，在學界普遍關注西方發達國家城市更新歷程與得失啟示的當前，以獨特的視角深入剖析我國香港城市更新征收補償機制，為深圳、上海等地破解城市更新拆遷補償難題提供新思路，無疑具有特殊意義。

一、存量優化背景下的“城市更新”概念

城市更新的概念最初來源于西方。20 世紀50年代，英國城市更新的目的是重建在第二次世界大戰中城市遭受損害的部分。60年代，城市更新主要解決城市經濟發展與人口就業相結合的問題。70年代后，城市更新主要解決城市中內城衰敗問題，即紳士化現象。90年代后，城市更新重點解決城市空間資源存量優化的可持續發展問題。自改革開放以來，我國城鎮化進程不斷加快，積極推進了城市更新實踐工作，其內涵和外延亦不斷深化與擴展，城市更新工作除了與土地存量規劃和市場運作有關，更與城中村、舊住宅區、棚戶區改造等民生工程緊密相連，需要綜合協調和行之有效的實施機制作為保障。目前，我國香港在城市更新方面的制度建設和實踐不但引領全國，并且在亞洲城市更新的浪潮中也屹立潮頭。廣州、深圳、上海等特大城市面對城市核心區域增量土地供應捉襟見肘的難題，已經逐漸走上了向存量要增量的土地二次開發道路，先后建立了較為完善的基本框架制度，有效地提高了土地利用率。但在實踐的過程中，城市更新的參與主體不斷遭遇規劃審批、查違確權、搬遷補償、產權注銷等環節亂象頻發的困擾，尤其是在搬遷補償階段，深圳等地的城市更新項目紛紛在此環節受阻，阻隔時間甚至長達十年之久。而我國香港的城市更新制度建設已趨于完善，尤其在拆遷補償環節具備成熟穩定的經驗，可以為深圳、上海等地解決拆遷頑疾提供新的思路。

二、香港實施城市更新征收補償的基礎

（一）專業化的統一機構——城市重建局

城市重建局作為城市更新的主管部門，實際為法定的半官方機構，既行使統籌規劃、項目評估、項目審批報送等傳統行政職能，還具有較強的平臺性質。一方面，城市重建局自身的機構組成中包含了較大比重的非公職人員，如各學科專家和地區議員代表，直接面向學界與民眾群體常態化地征詢意見；另一方面，城市重建局在針對不同城市更新項目時，采取一事一議的模式，負責搭建面向現有業主、未來業主、其他政府部門、開發商、融資方等主體的多元議事平臺。在不同項目中，對于權益主體的細分是城市重建局因時而異地采取不同更新策略的基礎，例如項目中少數業主握有待更新空間多數產權且有意愿進行更新改造時，城市重建局會將他們與握有分散產權的其他業主進行區分，促進雙方的談判協商。如果協商不成功，城市重建局將根據《土地（為重新發展而強制售賣）條例》，強制分散產權業主出售不動產權益，但必須以市場公開拍賣的方式進行出售，以保證小業主的利益不受到損害。這種做法既能兼顧社會公平，又可避免內地常見的“產權集中難題”和“談判僵局”，提高了城市更新的效率。

（二）健全有力的制度保障——以《市區重建策略》為核心的制度體系

具有明晰、全面、綜合統籌的更新策略是城市更新工作開展的重要理論支撐。在成立城市重建局的同時，港府制定并發布了《市區重建策略》，作為香港城市更新的行動指南，相當于香港市區重建的專項總體規劃與行動計劃，構建了完善的規劃編制程序和實施機制，明確規定了市區重建的原則、目標、任務、計劃和空間布局，向城市重建局的工作提供整體的政策指引，從法例上明確了核心業務、策略的流程、問責制與透明度等，規范其業務運作機制。城市重建局的工作內容不僅僅是舊建筑、舊區的簡單拆除重建，還包括修復、美化、功能再造、文物保育等城市更新的系統工程，業務覆蓋全面、綜合，使得市區更新工作具有可持續性。此外，政府針對《市區重建策略》在征收補償、規劃編制等方面的不足，陸續出臺了《收回土地條例》等配套法規，形成了以《市區重建策略》為核心的公共政策體系，詳細規范了機構設立、職責與責任、規劃程序、土地征收等各個方面的工作，為推進香港市區重建工作提供了健全有力的制度保障。

表1 香港市區重建局（URA）城市更新政策

三、香港城市更新征收補償機制的主要特征

（一） 對公益性征收和商業性收購作區分處理

在我國香港，將土地使用權收回后用于重新開發嚴格區分為公益性征收和商業性收購。公益性征收：根據《收回土地條例》，基于軍事、醫療、交通等公益事業的需求，可通過一定的法定程序提前收回已批租的土地使用權。商業性征收：依據《土地（為重新發展而強制售賣）條例》，在面臨私人權益問題時，為了在保護私權與促進市區重建發展之間的平衡，香港以80%的業主同意為條件允許公權力介入，但該條例為了防止公權力濫用，盡可能地保護私有財產，對政府利用公權力介入征收補償活動進行了限制。多數份數擁有人只有在采取合理步驟向少數份數擁有人購買該地段的不分割份數無果的情況下，才有可能獲得土地審裁處的強制售賣令。可以說，強制售賣“釘子戶”的產權是到最后才能采取的強硬措施，只有在雙方窮盡辦法而無法達成協議之后，才可按照該條例采取公開拍賣或其他法定方式出賣，以保證“市區重建”的順利進行。

（二）住宅安置補償：統一原則，差異化標準

我國香港住宅安置補償通過統一的補償原則、差異化的執行標準，較好地實現了標準一致性與弱勢群體權益保障之間的平衡，兼顧了社會公平與弱勢保障。

1.原則統一。我國香港在征集土地時按照“同等地段7年樓齡住房”的原則給予補償。住宅的拆遷安置補償款包括被收購住宅完全市場價格、自置住所津貼(自住部分給予的補貼)和補助津貼(出租部分或全部空置給予的補貼)。在支付被收購住宅市場價格的價款外，城市重建局通過額外支付一筆“自置居所津貼”，使業主能夠有足夠能力在同等地段、條件相當的7年樓齡住宅內再次購買住宅居住。

2.細部差異。“同等地段7年樓齡住房”的補償原則，以保障弱勢群體為出發點，使用公共資金資源進行補貼。補償執行標準按業主擁有物業的自住、出租情況和套數多少進行區別對待（見圖1）。

圖1 補償確定的方法

（三）資金補償，保障權利

為保證土地征收中涉及的公民私有產權與公共利益之間的平衡，采用貨幣方式給予業主和租客補償，在補償標準和計算方法上考慮業主在土地增值收益中的合理份額，力求實現政府和業主的利益共享。

1.補償資金計算方式。以貨幣補償為主，補償金額以“同區7年樓齡”（即與動遷樓房處于同一地段、樓齡為7年的樓房）作為上限測算原權利人的改造收益規模，在進行市區重建物業收購時，依據《物業收購準則》確定補償金額，包括法定補償和特惠補償兩部分。

2.“樓換樓”計劃充實補償方式選擇。為了給予受重建項目影響的住宅自住業主更多的選擇，香港城市重建局還實施了“樓換樓”計劃。選擇“樓換樓”的業主必須先接受按照“同區7年樓齡”計算的現金補償金額。在此基礎上，選擇購買原址重建的樓房物業，或者選擇購買城市重建局的“樓換樓”住宅。城市重建局會在發出收購建議時確定“樓換樓”住宅的價格，若補償金額與購買住宅的市場價格不一致，則實行多退少補。

3.計算補償方案案例分析。以一套50 平方米63年樓齡的住宅為例：該住宅的市場價格為200 萬港幣，而同區50 平方米7年樓齡住宅的市場價格為380 萬港幣。通過城市重建局的補償方案，如果該住宅屬于業主自住，則補償方式為：該房屋市場價格+（同區7年樓齡住宅市場價格-該房屋市場價格）×100%，業主最終獲得380 萬港幣的補償金額，計算方式為：

$2000000+($3800000-$2000000)×100%=$3800000

如果該住宅完全出租或空置，則業主的補償金額為：該房屋市場價格+（同區7年樓齡住宅市場價格-該房屋市場價格)×50%，計算方式為：

$2000000+($3800000-$2000000)×50%=$2900000

業主將得到合計290 萬港幣的補償，同時該住宅的租客也可獲得一定的補償。

由于被收購物業大部分屬于50年樓齡以上的舊房，采用“同區7年樓齡”方式計算補償金額，業主在市區重建中獲得的收益一般為其物業的市場價值（即法定補償）的2-3倍，因此大部分業主會接受城市重建局的補償方案。

四、對完善內地城市征收補償機制的啟示

（一）集中穩定的主管機構是征收補償的重要組織保障

我國香港城市更新以城市重建局作為唯一機構，整體上通過統一機構、綜合策略、完善規章體系、明晰工作程序，構建了高效可持續的城市更新機制。目前內地一、二線城市等核心城市核心區域都進入了巨量市場需要盤活改造的時代，多地均在探索適合自身特點的城市更新路徑，但除了廣州、深圳、上海外，絕大部分城市都未形成城市更新工作的專職管理機構，征收補償活動仍然依托住建局、房管局、規土委等機構。由于缺乏城市更新工作的專職管理機構，城市更新在管理上容易出現權責分散、相互推諉的現象，各部門的具體政策、操作程序可謂政令不一，跨部門跨專業工作缺乏協調，往往會降低城市更新征收補償的審批效率。深圳、廣州和上海在城市更新機構設置方面積極地向香港學習，其中廣州市城市更新局作為專門的城市更新管理機構，是內地第一個城市更新專門管理機構。上海城市規劃與自然資源管理局，內設詳細規劃管理處（城市更新處），負責城市更新相關政策的研究、實施工作，但其依然依托規自局開展工作，在區級層面的更新職能亟需進一步強化。深圳在“強區放權”的背景下，雖然城市更新的根本制度邏輯不變，但各區政策在具體細節和操作上“大同多異”，市場主體面臨“一對十”的困境。部分區政府在項目準入和項目統籌規劃方面舉棋不定，導致很多項目審批陷入停滯狀態。深圳為了提高土地二次開發的審批效率，將土地整備和城市更新等土地二次開發審批部門合并為城市更新與土地整備局，但其在履行職能時需要諸多部門協調配合而缺乏主動性，亟需在操作層面建立市級領導牽頭主導的全市城市更新領導小組，統籌協調規劃、財政、產業等相關行政部門，同時擴大和強化新組建的城市更新和土地整備局的行政職能，徹底改變城市更新審批過程中各部門互相推諉、條塊分割、效率低下的局面，促進對城市更新拆遷補償問題的一體化指導。

（二） 制定公開公平公正的拆遷補償標準

二次開發制度運作良好的國家或地區，均對不同權利主體、不同建筑物采用不同的補償標準，例如對合法和違法建筑，自住和出租物業等進行區別對待。我國香港通過各種手段實施公開競爭，實現漲價歸公，制定拆遷補償政府指導標準，規范安置補償行為。根據深圳等地城市更新的項目經驗，由于缺乏拆遷補償的指導標準，談判起初有95%的各種權利主體不明確自身的心理底線。在缺乏交易標準價格的情況下，開發商和小業主的談判極易陷入僵局，而且深圳由于進行過兩次大的土地國有化進程，留下了極多的歷史遺留違法建筑，開發商為了推進城市更新的進度，往往會選擇替違法建筑的小業主“背黑鍋”，接受其苛刻的條件，對其進行正常的拆遷補償后還要代其繳納罰款，這些畸形的舉動很大程度上助長了頂風違建的不正之風。內地城市在制定搬遷補償指導標準時，首先，要制定科學合理的補償方式，采取貨幣補償時，要根據拆除建筑的區位、用途、樓齡、建筑面積等因素，按照房地產市場評估價給予貨幣補償。若采取產權置換的方式，則應以拆遷房屋的套內建筑面積而非建筑面積為標準，引入合理的拆賠比例實施產權置換。其次，政府對處理違法建筑應該加大立法和執法力度，進一步明確合法建筑的標準，加大查違和確權力度，落實房屋產權登記制度，嚴厲打擊頂風違建的不法行為，杜絕違法建筑享受和合法建筑相同的補償待遇，規定回遷面積只按照合法建筑面積計算，提高違建成本，從而縮小因拆遷導致的貧富差距，實現社會公平正義。

（三） 完善相關法律制度，探索強制售賣政策

面臨私人權益問題，為了在保護私權與促進市區重建發展之間實現平衡，我國香港實施強制征收、強制售賣機制，以及公正、高效的糾紛申訴和審裁機制，提高二次開發的實施效率，以80%的業主同意為條件允許公權力介入。不同于香港地區，“釘子戶”問題在實際工作中早就深深地困擾著內地城市更新的實施主體，深圳等地規定開發商必須要和100%的小業主達成搬遷補償協議，才能進行拆遷活動。例如深圳木頭龍小區的拆遷補償談判拉鋸了12年，嚴重影響了項目的推進。應借鑒香港地區成功經驗，彌補政策法律空白，有效提高城市更新實施效率。首先，內地城市要確立和完善裁判機關。在城市更新單元內，當開發商和小業主無法達成搬遷補償協議而陷入僵局時，缺乏必要的公權力救濟，無論是政府還是司法機關都沒有相關法定權利，因此，必須在立法中明確爭議解決機構。根據香港地區的強制售賣制度和內地的法律現狀，涉及土地房產類的巨大不動產，由司法機關終局性地定紛止爭較為合適。其次，明確申請拍賣的條件。根據深圳、上海等地的實踐，城市更新單元范圍內開發商和小業主的拆遷補償談判陷入僵局的情況，絕大多數發生在90%的小業主簽訂搬遷補償協議之后，少數小業主出于自身利益的需要而坐地要價，影響簽約進程。因此，不針對更新單元內每棟建筑提出比例要求，將申請強制收買以取得不動產權益門檻設置為更新單元內的90%，是符合現實需要的。此外，針對申請拍賣的條件、法院審查要點、拍賣對象等方面的法制有所欠缺的情況，立法機關要健全相關法律制度。

（四）加強城市更新拆遷補償政策宣傳，促進公眾參與

相比較我國香港在征收補償方面細致深入的法制宣傳，內地城市的政府部門和媒體在正確有效的輿論引導方面有所欠缺。首先，更新形成的“蛋糕”體積龐大，除了法律規定的政府法定部分和規劃編制過程中政府取得的部分，余下的皆是供開發主體和小業主進行利益博弈的豐厚利潤。在內地特大城市高房價的壓力下，一些小業主面對自身的貧困和家庭矛盾，寄希望于通過拆遷補償實現一夜暴富的華麗轉變，加上媒體的過度炒作，比如近期報道的深圳白石洲舊改拆遷產生1878 個億萬富翁的新聞，進一步拉高了小業主不切實際的心理預期，也加劇了小業主和開發企業的利益分配矛盾，“釘子戶”現象層出不窮。相關媒體應當對拆遷補償現象作出冷靜、全面的思考和評論，引導小業主作出正確合理的判斷，防止以訛傳訛。政府在政策宣傳方面的工作沒有落到實處，很多小業主不清楚城市更新、土地整備利益統籌以及棚戶區改造三者在補償力度方面的差距。此外，對于一些工改商住類的更新地塊，部分承租人認為自己有條件分享未來的土地增值收益，因而與出租人產生了經濟糾紛，這與政府城市更新拆遷補償政策宣傳力度較小、法律救濟不到位有關。政府應當在城市更新單元范圍內派出工作人員或委托法律機構定期舉辦講座，為小業主答疑解惑，去偽存真，消除不必要的成見和爭執，快速推進搬遷補償協議的達成和城市更新的進程。

五、結論

本文以城市更新征收補償機制較為完善的香港地區為研究對象，對其征收補償的實施基礎和政策特點作深入解析，結合深圳、上海等內地特大城市城市更新的實施現狀和政策環境，“取其精華”，在法律移植和制度設計上作因地制宜的調整，形成一套適合內地特大城市的拆遷補償運作機制，積極推動內地城市更新朝著制度化、程序化、精細化方向高速發展。