城管部門的危機公關建設：歷史、困難、對策

嚴怡欣 盧暄

摘要：政府部門的危機管控能力已在今天引起社會各界的高度關注。這種關注是伴隨著社會文明程度的提升、法治程度的深化與現代互聯網技術的普及發展而不斷加深的。城市管理部門作為受到較多關注的政府部門，在執法過程中與相對人不免產生沖突，進而可能演化為暴力執法或暴力抗法，最終經媒體報道與網絡傳播成為危及城管部門形象的危機事件。城管部門就此采用的危機公關手段以及公關意識經歷了不同的歷史階段，并在今天仍然面臨一定的建設困難與障礙，應在明確權責對等、培養公關意識、優化媒體關系、設置專職部門等危機公關建設多各方面加強工作，踐行“依法治國”現代理念，真正塑造起部門的良好形象。

關鍵詞：城管 城市管理部門 公共關系 危機公關 危機管理

Crisis Public Relation Construction of the Urban Management Department：History， difficulty， Countermeasure

Abstract： The society from all walks of life has paid much attention to the crisis management ability of government sectors. The concern goes deeper along with the improvement of the social civilization， enhancement of rules of law and popularity of the modern Internet technology. The urban management department， one of the government sectors， has received much attention. Conflicts often happen when the urban management department enforces the law. Then the conflicts shall evolve to the violent law-enforcement or violent resistance against law. Finally， they shall become the crisis cases after being reported by the media or being spread online. These crisis cases shall badly affect the image of the urban management department. The crisis public relations and public relation consciousness of the urban management department have gone through the different historical stages. Today， there still exist some difficulties building the crisis public relations and public relation consciousness. It is expected to define rights and liabilities， cultivate public relation consciousness， improve the media relations and set up the full-time departments to solve the problem. The modern ideas of “law-based governance” shall be implemented to build the good image of the department.

Key words： Chengguan； Urban management； Public relations； Crisis public relations； Crisis management

隨著我國“四個全面”戰略進程的加速推進和中國法治程度的不斷深化，政府部門在危機事件中的公共關系建設日益引起了社會各界的廣泛關注。特別是進入21世紀后，多媒體平臺的飛速發展使得人人都能成為政府部門處理危機事件的傳播者和監督者，政府危機事件的數量一時間不斷增加、范圍不斷擴大，這樣的新形勢要求政府部門必須重視起公共關系在危機事件中的角色與作用。

城市管理行政執法部門（以下簡稱城管部門）是近年來被媒體和公眾關注較多的政府部門。當前處于深化改革時期的城管部門對于危機事件處理應具有的新方式尚缺乏充分認識，故亟須轉變執法觀念，調整執法模式，講究執法策略，提升執法力度，在實現全面依法治國的過程中起到良好的模范作用，同時城管執法部門亦應以危機公關為契機著力塑造起城管部門的良好形象。

一、城管部門危機與危機公關必要性

中國社科院藍皮書《形象危機應對藍皮書（2012）》的數據顯示，城管形象危機形勢嚴峻，風險度高，落差度大，解釋度低。

城管工作職責涵蓋范圍廣、與群眾聯系多、與群眾日常生活接觸多、社會整體關注度較高，由此而來的形象危機風險如影隨形且日漸升高，特別是近年來一些具有重大負面影響的危機事件頻繁進入人們的視野，對于城管形象工作與危機處理能力建設提出了更加緊迫和嚴峻的要求。

城管部門是作為城市管理綜合執法制度的創新舉措出現的，它由20世紀90年代末期的城市管理監察大隊發展而來。1996年，北京市宣武區城市管理監察大隊標志著我國第一支城管隊伍的正式成立。我國城市管理行政執法工作主要由城管部門負責，由其集中行使行政處罰權，工作內容包括市容環境衛生、道路交通秩序（違法占道處罰）、工商行政管理（無證經營處罰）、市政管理等13個方面。為了有效維護城市社會秩序和市容市貌，城管部門作為政府的一個職能部門承擔著查處違反城市管理相關法律、法規及規章的行為之職責。

隨著改革開放的不斷深入，城管執法已成為一個城市走向現代化過程中城市管理必不可少的環節，但就我國目前的城市管理現狀來看，由于執法環境、執法者自身素質以及執法相對人素質的制約，執法過程中爆發的沖突繼而引起的危機層出不窮。這些危機既影響了執法隊伍的形象，使得后續的執法成本愈來愈高，又使得執法者公信力喪失、法律權威受到質疑與挑戰，不利于社會的和諧穩定發展。危機本是組織遭遇的一種威脅性、破壞性共存的緊急的、非穩定的異化價值狀態。細化到城管工作中，主要聚焦在城市管理的執法過程中執法者與相對人發生了直接或間接的沖突，因此而出現的暴力執法或暴力抗法事件具有了難以預料、突然發生的特點，且此類事件往往后果嚴重并對正常的社會秩序造成不利影響，其緊急性、危險性和復雜性尤為突出。

一旦出現此類情況，城管部門的危機公共關系工作必不可少，即是指城管部門利用不同的傳播媒介和傳播方式，采取系列主動的有意識的與社會外部公眾間進行的相互作用的公共關系行為。城管部門的危機公共關系主體是指城管部門及其單個執法個體，客體是指除去主體之外的其他社會公眾，包括執法相對人、普通公眾、媒體及其他政府部門。此類危機公關要求組織遇到危及城管形象和權威，或者由于執法人員在執法過程中與相對人發生沖突而導致輿論危機時，城管部門應迅速通過傳播、溝通方式協調與公眾的關系，恢復城管部門良好的社會形象、解決危機、優化城管執法環境、爭取公眾理解。需要認識到，由于執法過程中城管遭遇的危機事件往往具有信息引爆速度快、民眾參與熱情大、信息內容情緒化、傳播變異程度高、話語爭奪白熱化這五個特點，故對于城管部門來說，危機公關是其處理危機事件的必然步驟與選擇。

二、城管部門危機公關之發展脈絡

城管部門本身是20世紀90年代末開始出現，與政府其他部門比較而言相對年輕，但因社會發展迅速及與民眾生活關系密切，城管部門受到的關注頗多，其對于相關危機事件的處理方式與手段也常常引起評論與爭議。實際上，城管部門自身對于危機以及危機公關的理解也走過了不同的認識階段。自20世紀90年代至今，大致經歷了危機公關“意識淡漠期”、“意識與行為覺醒期”和“意識與行為成熟期”三個時期，顯示出了愈發成熟的部門心態與處理方式。

（一）城管危機公關“意識淡漠期”

這一時期自20世紀90年代城管試點起步階段起到2005年為一階段。這期間危機數量少、傳播范圍小。城管部門從冷漠處理危機到對危機有了一定的意識，但也是僅僅停留在意識到了危機客觀存在的層面，并沒有應對危機做出相應的危機公關行為。

1.危機數量少，傳播范圍小

新聞報道在一定程度上反映了特定時期社會的現狀，因此在對眾多媒體新聞以及文獻資料進行查閱之后可發現：在2003年——2005年期間以“城管”為關鍵詞進行搜索可查閱到新聞7010篇，而以“城管暴力執法”和“城管危機”為關鍵詞搜索僅可查到246篇新聞。可以看到1999年至2005年中的新聞報道中，有關城管執法的新聞主要涉及的是城管人員在正常執法。另外，這一時期的新聞報道中，有關城管執法過程中產生的危機事件較少，僅有2.53%的新聞涉及暴力執法。

與此同時，互聯網仍處于發展階段，絕大多數公眾對城管執法的了解都是依靠傳統媒體的新聞報道，因此，該階段城管執法中經由媒體報道而為公眾所了解的危機數量相對較少，傳播范圍也相對較小。

2.由“冷漠處理”到危機意識的產生

2003年5月28日，平遙城管對果販溫六寶與其妻董翠英的水果攤進行了治理整改，要沒收二人的西瓜。但是其執法過程極為野蠻，在執法過程中也并未出具相關證明。因此，溫六寶在阻攔申辯無果的情況下沖向了執法車。但執法車并沒有停下來，而是從溫六寶的身上碾壓了過去。同年5月 15日，平遙縣西郭村的劉生杰和兒子往平遙運送石料期間，被行政執法大隊的人攔住索要“通行證”。劉生杰在質疑“通行證”為何物之后，被執法人員扣留了運送石料的三輪車。由于沒有按照執法人員的要求進行相關證件的辦理，劉被執法人員圍毆，其子幫父親還手也被打倒在地。

2004年6月21日，新華網山西頻道對平遙城管接連發生的車輪碾壓小販、執法隊員暴揍父子等一系列新聞進行了評析，并發表了名為“連續發生暴力執法事件平遙城管引眾怒”的文章。與此同時，記者對主管領導進行了采訪。相關領導對此次事件的解釋主要有兩點：一是自己也無權管理執法大隊；二是也對相關人員進行過教育，但無果。嚴格來說，這種回應只能算做相關領導危機意識的初步覺醒，但也可以理解為獨立的社會個體對自身的辯解本能。

在這系列事件中，媒體關注如影隨形，但當時的執法者及相應的主管部門并沒有相應的危機處理意識，面對媒體采取的多是推卸責任和冷漠處理的方式。結合城管隊伍的建設進程可以看出，此時的城管隊伍處于成立初期，絕大多數的執法人員都缺乏足夠的危機處理意識或僅僅意識到出現了問題，卻沒有相應的處理方法。同時，即使意識到有危機的產生，但“危機公關”意識尚無從談起，更不知從何做起。這一階段的城管危機公關總體尚處于“意識淡漠期”。

（二）城管危機公關“意識與行為覺醒期”

在2005至2010年，城管部門的危機公關工作發展到第二個階段。這一階段危機數量較前一階段有明顯增加，危機傳播范圍也不再局限于危機爆發地，而是向全國范圍擴展。同時，城管部門對危機事件有了一定的認識，危機處理態度好轉，責任意識也開始加強。但是在危機公關過程中，仍有諸多不足：或是回應不夠及時，或是態度不夠誠懇、主動。

1.危機數量上升，傳播范圍擴大

2005后隨著新媒體的逐漸發展，城管執法過程中的危機事件屢見不鮮。如也以5年為一個階段，2005年至2010年間的城管執法者與相對人之間的矛盾沖突引發的危機事件層出不窮。在此期間，以“城管暴力執法”為關鍵詞的新聞共有1850篇。與上一階段的246篇相比，數據上升明顯，傳播范圍與影響群體均急劇擴大。

2.處理態度好轉，責任意識加強

城管危機公關的發展時期是在媒體、公眾等多方監督下逐步邁進的。在這一時期，城管部門起初仍處于冷漠應對的階段，但隨著網絡的發展導致的信息爆炸式傳播，傳統的應對機制已經無法滿足日益發展的體制建設，因此，城管部門在危機處理中的態度逐漸好轉，責任意識逐漸增強。從湖北天門事件為例，可以清楚看到城管部門對危機事件的應對態度及方式的調整與轉化。

2008年1月7日，湖北天門市農民與城管執法人員因垃圾填埋問題發生爭執，路過的目擊者魏文華用手機錄像，遭到城管群毆致死。1月8日，警方立案調查。這一危機事件發生之后，天門城管部門沒有主動將這一事件的客觀情況在第一時間利用媒體告知公眾，也并未將處理進展、事后追責等工作進行告知，而是試圖通過內部協商來解決。相關部門的責任意識缺乏和逃避心理使得這一執法糾紛致人死亡案在網絡面前無能為力，進而演變成了全民聲討城管的危機事件，并給城管部門乃至政府部門形象與公信力造成了惡劣影響。

這一案例中，天門城管部門在危機發生初期，仍停留在冷漠處理的階段，并沒有認識到客觀條件的變化使得信息的傳播速度極快，傳播渠道極廣。直至事件發生5天后的1月12日，天門市政府才召開新聞發布會，公布對相關責任人的處理。這一姿態雖“姍姍來遲”，已然使城管部門的危機公關邁出了新的一步，使得公眾對天門市城管的形象有所改觀，這也是一場在全民監督下的城管部門危機公關的進步。

（三）城管危機公關“意識與行為成熟期”

2010年之后，是城管部門危機公關發展的第三個階段，即成熟時期。這一時期的危機數量到達頂點且傳播迅速，而執法人員的執法過程也趨向合情合理合法的狀態，這就有了從源頭上遏制危機發生的可能。在危機爆發的后續處理上，城管部門反應迅速、充分利用現今的互聯網與多媒體技術，有效做好了危機公關工作，把輿論熱度降低在可控范圍內，維護了正常的執法和社會秩序。

1.危機數量大，傳播速度快，影響范圍廣

2010年以來，危機事件的數量不斷增大，傳播速度與范圍更是令人咋舌。從2010年1月1日起至今，以“城管執法”為關鍵詞的相關新聞達到79700篇，其中涉及“城管暴力執法”的新聞數量達到41800篇，約占到新聞總數的52.4%。這一數據約是2005年的170倍。其中一部分原因是執法相對者維權意識的覺醒，而另一部分原因則是媒體的引導。自媒體時代，人人都是傳播者，人人都是信息源。這就使得城管執法過程幾乎完全處于透明狀態。在這樣一個“有圖有真相”的時代，城管的一舉一動都處于公眾與媒體的監督之中。因此，城管執法危機數量、傳播速度與傳播范圍都有了質的飛越。

2.危機處理反應迅速，執法注重合情合理合法

在依法治國理念提出之后，城管執法有了一個重要特征即執法更加注重合情合理合法。執法者摒棄了以往的簡單執法、粗暴執法，更多地基于具體情況的特殊性與多樣性來考慮執法合情合理。在此基礎上，城管危機處理也走向了反應迅速的新階段。

以本階段的幾件典型事件為例。

（1）2011年6月14日重慶城管致小販受傷事件。當天，有網友在發布了城管暴力執法的帖子，公眾先入為主的認為是城管暴力執法導致小販受傷。在此后，重慶政府進行了回應排除暴力執法可能。然而由于城管部門公信力的缺失，許多群眾以及新浪微博眾多大V參與討論，質疑城管部門的回應，至此，這一事件發酵成了一起城管執法引發的危機事件，之后，當地公安部門介入，經過搜證后確定證實整個執法過程中并沒有城管執法者毆打或推搡小販的行為，此時公眾才表示信任城管部門。

（2）2013年05月31日陜西延安城管暴力執法事件。該事件最早曝光于新浪微博，此后相關視頻被傳上網。利用視頻這一視聽結合的直觀化傳播介質，瞬間使得各大媒體跟進報道，危機迅速升溫，在全國范圍內引起了廣泛的關注。延安城管部門及政府部門，在危機發生24小時后進行了回應，讓輿情得以降溫，控制了事態的進一步擴大。

（3）2013年3月6日廣州女商販誣陷城管事件。當天，網友在微博上貼出一張女商販與城管沖突之后被警方帶走，其小孩在一旁大哭的照片。這一照片迅速讓網友質疑起城管暴力執法。第二天，城管部門發布照片解釋了事件發生的原因經過以及相應的處理辦法。最終雙方相互賠禮道歉，達成和解。這一事件讓公眾對城管部門的迅速回應及合情合理執法贊許有加。

（4） 2013年6月15日武漢城管擺地攤事件。當天，這一事件網友傳上新浪微博，并迅速傳播開來。武漢城管政務微博在當天就捕捉到輿情并及時做出了低姿態、親民、客觀的回應，同時也主動請多家相關媒體進行監督。除此之外，武漢城管也在線下積極主動聯系媒體，召開新聞發布會，將事件中涉及的城管隊員在擺地攤期間的“體驗日記”公布。這一舉動，使得公眾對城管的態度由對立轉為理解，成功的將一起危機事件轉化為宣傳城管部門親民的表態事件。武漢城管對危機的極強預見性及對媒體平臺的良好利用，是對危機公關的正確認識，也是城管部門危機公關的發展趨勢。

除了以上的案例，還有云南昭通城管毆打盲人事件、遼陽城管打人致死事件、三亞城管執法致人受傷事件等，都是相關部門在24小時后進行了危機公關的回應；而北京父女練攤遭毆打事件、南京城管腳踩攤販事件，相關部門則是在12—24小時之內即進行了有效回應；湖南臨武瓜農死亡事件、蘭州城管圍毆殘疾人事件更是迅速地在4小時內進行了回應。通過以上案例可以看出：城管部門的危機公關一方面從傳統的24小時到黃金4小時之內，或利用本地媒體，或召開新聞發布會或記者采訪，均對公眾及媒體監督者做出了回應。這無一不體現著城管部門對危機公關的重視，也是城管部門危機公關發展的重要表現。但另一方面，我們也應看到一旦城管部門沒有把握住最佳回應時間，那就意味著其立即喪失了致命的主動權。網絡傳播最大的特點就是迅速，媒體的特點決定了所傳播的信息需要引起更多關注。一旦缺乏了政府的權威回應，那么對于城管夸張甚至失真的消息便會迅速傳播。大眾傳媒的影響范圍之廣、傳播范圍之大，會使得公眾對危機事件的認識更加偏頗，即使之后政府發布了真實的信息，公眾也對其真實性存在質疑，同時也令城管部門對危機事件輿情扭轉的公關活動更加困難。

（四）城管部門危機公關的特點

綜合考察城管部門危機公關的歷史發展脈絡后，可以發現如下幾個特點：一是時效性。城管部門已經處于輿論的中心，危機一旦發生，都會經由媒體迅速擴散，而其對當事人乃至整個城管部門都有嚴重的影響。因此，城管部門危機公關最重要的一點就是關注危機的時效性與緊迫性，并在此基礎上建立一系列的應急措施，從而將危害降到最低。二是兩面性。危機對城管部門來說是一把雙刃劍，它既是挑戰，也是機遇。如果城管部門將危機公關僅僅局限于處理好問題，迅速打掃“戰場”，這就屬于認識片面。事實上，城管部門完全可以利用危機公關糾正一些公眾的誤解與媒體的誤讀，并借此機會重塑城管部門形象。三是被動性。綜合觀察來看，真正由城管部門主動進行的危機公關少之又少，更多的是城管部門在輿論的壓力下不得不拿出一個說法。處理問題一旦處于被動地位，就會喪失話語權，繼而失去危機公關的最佳時機。對城管部門而言，正確認識危機的特點，才能及時準確的做出合理的危機公關活動。

三、危機公關處理中的困難與問題

時至今日，城管部門的危機公關意識已經愈發成熟，危機公關手段亦更加老練，總體而言其危機公關處理與前些年相比有了跨越式進步。但是，公共關系意識非一朝一夕可成，危機公關隊伍建設亦需假以時日，此外在與媒體關系的處理以及專業部門設立等方面更是一個長期工作。當前須對此類困難、障礙有一清醒認識，力求在較短時間內克服。

（一）權責不等，預埋隱患

目前在全國，各個地區的城管執法部門小到制服、名稱、標志，大到職責、歸屬等各個方面都不完全相同。城管部門在全國大多數地區實行的是國務院發布的《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》中規定的“7+1”模式的處罰權。這“7+1”主要包括：市容環境衛生、城市規劃、城市綠化、市政、環境保護、工商行政、公安交通方面法律、法規、規章規定的部分或全部行政處罰權，同時也包括省、自治區、直轄市人民政府決定調整的城市管理領域的其他行政處罰權。而這種相對集中的行政處罰權就意味著多頭管理、職責交叉。

在不同地區，城管部門的職責劃分范圍也大有不同。一方面，有的地區要求城管部門履行的職責很多，但給予其權力很少，這就使得相對集中的處罰權的優勢無法體現、效能無法正常發揮。另一方面，權責的嚴重不對等使得城管人員執法局限性極強，執法沒有依據，必然相對人不會服從。而有的地區城管權力過度集中，權限極度膨脹，而相應需要承擔的責任卻很小，致使其缺少監督與約束，也不利于科學的執法，必然也會導致執法過程中產生危機事件。在另外一些地區，城管部門權責劃分隨意。機構整改使得城管部門處于一個極度尷尬的地位，既屬于市容部門，又屬于園林部門。這種“今天集中，明天分散”的權責劃分，讓城管部門的執法過程也是斷斷續續，必然會引起相對人的不滿。

權責的不對等使城管部門與其他政府職能部門在權責劃分上出現許多灰色地帶，而權責不清又進一步導致城管執法過程中利益相關部門的責任互相推諉。往往是一個違法行為發生，執法者是城管，處理者是其他部門。這不僅僅降低了執法的效率，更使得城管部門的公共關系緊張惡化，造成城管部門喪失社會公信力。而一旦執法危機事件爆發，城管部門無法迅速明確相關的責任部門與主管部門，這就造成“群眾不理解，隊員說不清”的尷尬現狀。而這往往是城管執法危機事件的導火索。由于城管部門在各省級乃至中央沒有直接所屬的主管部門，這就使得城管部門在危機發生時無法得到相應的支持。因為放權者是地方政府，但收權者卻是城管部門的同級其他單位。如此一來，城管部門的發展無法進行長遠的規劃，而在危機事件發生時，往往也處于孤立無援的境地。

（二）觀念陳舊，意識欠缺

城管部門常身陷于危機事件中的一個重要原因是其執法觀念過于陳舊，缺乏危機公關的意識。

城管部門是為了城市的建設而生，城市需要管理，但這與群眾的生存生活不應針鋒相對。城市發展與相對人不是站在對立面，而是處于城市發展的天平之上。而城管部門就擔負著維持天平平衡的角色。目前城管部門的部分執法人員執法理念落后，一方面沒有真正樹立以人為本的執法理念。他們對城管部門的認識還僅僅停留在“收三輪車”的層面，這往往是危機事件發生的重要原因。陳舊的執法觀念再加上現有政策的局限性使得執法者只關注到天平上城市整潔的一邊，忽略了社會底層群眾生存的另一邊。另一方面，執法者缺乏與公眾的溝通。傳統的執法觀念認為執法者只需要做，而相對人只需要接受。實際上，正常的執法工作往往不能被媒體、公眾、相對人理解的主要原因正是缺乏有效的溝通。在社會主義初級階段，貧富差距不斷擴大。公眾在面臨擁有著絕對權力的城管和溫飽尚不能解決的商販之間，往往會用同情心戰勝理智。而一旦公眾與媒體無法認識執法行為的必要性，必然就會成為城管執法危機事件不斷擴大化的推手。

（三）輕視媒體，加深偏見

城管部門由于長期以來在公眾中形成了“妖魔化”的形象，致使其成為媒體的關注焦點。城管部門本身外部輿論環境較差，充斥著各種負面報道。而社會公眾由于長久形成的根深蒂固的成見也對城管部門另眼看待。哪怕是一件創新執法理念的正常執法活動，也會由于媒體的過分解讀或者報道角度的偏頗而引發不小的議論。例如西安城管眼神執法的事件，本是一件和諧執法的范例，卻由于部分媒體的引導而被公眾理解成了“作秀”。而媒體深諳公眾喜歡怎樣的新聞，在個別人的惡意中傷之下，一些媒體為了博取眼球，而放棄了新聞真實性的要求，抓人眼球的“標題黨”滿天飛，有時會進行失實報道、片面報道甚至是虛假報道。這種不負責任的報道使得公眾對城管執法行為產生了一系列的偏見。這種惡性循環使得城管部門被迫站在了媒體和公眾的對立面。這給城管部門組織形象的塑造與轉變造成了巨大的阻礙，引發了城管部門的公共關系危機。

長期發展下來，城管部門與媒體的關系漸漸惡化。目前媒體針對城管部門的報道確實較為嚴苛，主要集中在個別的負面現象，而積極的正面宣傳少之又少。媒體把個例當集體的報道方式引發了公眾對城管的質疑。同時，自媒體時代的到來為公眾建立了一個不同于傳統媒體的輿論場。在網絡時代，信息傳播比以往更高速、范圍更廣、影響也更大。在上文提到的重慶城管致小販受傷事件中，盡管城管部門在第一時間做出了回應，但是由于微博上方舟子等大V的質疑，使得公眾對城管部門仍抱有懷疑的態度。這些偏見與誤解也給城管部門危機事件的發生推波助瀾。

而面對媒體提出的質疑，城管部門不會回答或者無法回答。這種對媒體躲閃的甚至強硬的態度使得媒體與城管針鋒相對。而雙方的不合作，對城管部門的危害無疑極大，對媒體而言這反而更具“新聞性”、“轟動性”。在新媒體時代，誰掌握了話語權，誰就贏得了公眾的理解，而忽視媒體的力量是極不明智的做法。當下這種狀態，對城管部門危機公關百害而無一利。因此，城管部門危機公關中與媒體的關系改善應在城管部門今后工作上給予更多的重視。

（四）部門缺位，手段業余

在對危機事件的處理上，大部分的城管部門都無法做到游刃有余。他們往往缺乏危機公關的意識，或者有意識但無從下手，原因之一就是缺乏專業部門中專業人士的專業應對。目前中國的政府危機公關部門最成熟的地區在中國香港。香港的警察公共關系科為香港警察的形象塑造起到了舉足輕重的作用。而在大陸地區僅僅在武漢有試點。而城管內部專業應對危機的公關或類似部門，設置率則幾乎為零。城管部門沒有設立相應的危機公關機構，更沒有制定危機預案，此時一旦危機事件爆發，城管部門沒有一套完整的應對機制，無法用專業的危機公關手段來處理危機事件來維護城管部門的形象，更無法將危機轉化為機遇。基層的城管執法者也缺少相應的專業培訓，在面對危機事件時，執法者只能憑借個人的經驗來做出處理對策，而這就需要執法者擁有極高的個人綜合素質。但是基層執法者往往無法做出正確的判斷。這也是執法過程中危機事件愈演愈烈的一個重要因素。

（五）反應遲鈍，惡性循環

當前輿情的發展主要有以下幾個特點：一是擴散速度快而響應速度慢。危機的發生往往就在執法的幾秒過程中。自媒體的發展使得城管執法引發的危機事件在幾分鐘之內就會傳至網絡，進而引起輿情。而城管部門在面對這樣迅速的輿情，由于缺乏迅速科學的應對機制，往往手足無措。二是輿論范圍廣且引導難度大。網絡使得城管執法危機事件一經上傳便迅速在全國范圍內引起熱議并持續發酵。這時，城管部門既沒有好的方法來引導輿論方向，又不能輕舉妄動。此時公眾都在持續關注城管部門，而城管部門的回應稍有差錯，就會火上澆油。因此，對輿情的引導與管理難度十分巨大。三是城管部門在輿情中喪失話語權。危機發生時，掌握話語權就意味著公眾的信任。城管部門面對輿情反應遲鈍，喪失了第一話語權，使得在危機事件發生后，城管部門面對強大的輿論如履薄冰、舉步維艱。四是輿情的影響時間長，短期內很難消除。由于全國各地的城管危機事件往往互相牽連，在一個新的危機爆發時，公眾往往會再次提起之前的城管執法危機。這種一而再再而三的輿論影響，使得城管部門的形象在短時期內難以恢復，組織公信力也難以提升。

四、城管部門危機公關對策

中國當前經濟活動活躍，經濟形式多樣，城市發展迅速，其規模已越來越大，民眾自我意識覺醒，法律觀念加強，此外多媒體、自媒體平臺與技術的發展日新月異，其愈加高端先進的趨勢已經勢不可擋。在此背景下，城管部門面臨的管理難度無以復加，需要面對危機的頻度與烈度也將遠超以往，因而對其自身危機公關建設提出了新要求。

（一）加強權責對等，劃定職權范圍

行政權力的邊界意識是現代行政執法的基本理念。城管部門也應做到有所為，有所不為。城管部門的危機公關出發點應落在健全權責對等機制上從而在根源上解決執法危機中涉及的權責不對等問題。首先，上級權力機關應當賦予城管部門與職責對等的權力。只有這樣，才不會發生執法過程中的多頭管理現象。在一些上下級、同級不同部門之間的責任灰色地帶，進行明確的職能劃分，必要的時候通過法律程序進行相應調整。同時要完善相對集中處罰權制度。在具體執法過程中權力必定會有交叉部分，此時則需要對交叉部分的權力進行細致劃分，避免權力自行擴大或縮小以及權責不清。其次，建立完善的監督制度，對城管部門的行政執法過程進行有效監督。做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。最后，制度的制定者要劃清城管部門的權力與責任清單，讓執法者明白什么該管，什么不該管，該管的應該怎樣管，不該管的應該告知相關人去找哪個部門管。只有建立明確的責任清單，才能讓城管部門從龐大的執法與依法的亂麻中脫離出來，進行科學有效的危機處理。

（二）培養公關意識w，完善執法理念

1.執法理念以人為本

城市管理必須以人為本，必須把保障人的生存權放在首位。因為城市首先是人們謀生的場所。美國社會學家波普諾說，“確定一個地方是否為城市的最重要的因素，不在乎其規模，而在于其居民的謀生方式” 。這就要求執法者樹立以人為本的執法理念，在執法過程中要做到有法可依，遵守實體公正和程序正義相結合的原則。在對待執法相對人時，要態度親和，語言規范，行動得當。時刻謹記執法者與相對人不是敵對關系，而是教育與被教育的關系。暴力執法只會誘發更多的暴力抗法。執法者多些引導，少些命令；多些教育，少些罰款；多些親和少些暴力，使得相對人在被教育的同時，有尊嚴。這是城管部門危機公關處理最重要的步驟，更是減少危機公關爆發不可或缺的環節。

例如西安市城市管理綜合執法局規定：城管執法人員在進行具體行政行為時，要根據具體情況區別對待。凡違法行為輕微或初到西安市的投資商、外地游客違反有關城管法律法規的，以批評教育為主，首次違法的免予處罰。這種靈活性的人性化執法制度，雖沒有強制要求，但卻起到了以往的制度無法取得的效果。這正是以人為本的科學親民的執法方式。

2.危機公關意識加強

城管部門在日常的訓練培訓中，應重點彌補危機公關的空缺。城管部門通過組織執法人員學習相關的公關知識，來潛移默化地加強執法人員的危機公關意識。同時也可邀請相關專業教師對基層執法人員進行培訓。以海口市美蘭區城管執法部門為例，其多次邀請海南大學公共關系專業人才對執法人員講解公關知識。通過這些形式，城管部門可以有效地減少由于執法者缺少危機公關意識而造成的危機事件二次發酵的情況。

（三）優化媒體關系，加大政策宣傳

城管部門與媒體的關系現在比較微妙，有時甚至還比較緊張到了劍拔弩張的地步。媒體對城管執法高度關注，體現了媒體的輿論監督功能。但是，媒體的監督是把雙刃劍。一方面，媒體監督使得城管執法活動時時刻刻處于公眾的注視之下，這對執法者文明執法，科學執法起到了督促作用；另一方面，個別媒體的虛假和不實報道一次次將城管執法部門推向輿論的風口浪尖。

城管執法部門唯有處理好與媒體的關系，真正實現與媒體的良性互動，才能利用媒體處理好輿情控制，做好危機事件的公關活動。

城管執法部門要加強與媒體的溝通，引導正確的價值導向，加強政策宣傳。在應對由媒體虛假和不實報道引起的執法危機中，城管部門應與媒體進行恰當的溝通，重新掌握話語權；在危機事件之后，也要與媒體建立長期穩定的合作，既要讓媒體看到城管部門的缺點，也要肯定城管部門的進步。利用媒體與公眾進行良好的溝通，進而使危機公關后續工作的成功推進。

（四）設立公關部門，配備專職人員

專業公關部門的缺失使得城管執法部門的危機公關活動開展有了很大的局限性。一個專業的、常設的公關部門不僅僅是給城管隊伍在危機事件發生時以危機公關的支撐。更重要的是，在城管執法者進入執法隊伍的初期，第一堂課就應該學會有危機公關的意識。城管這一特殊的崗位需要的不僅僅是危機發生后的專業支持，更是危機發生前的處理方法。經過專業公關部門的崗前培訓，既提高了執法者的個人素質、增加了其在危機發生時的個人應變能力；又在組織處于危機之中時，給予專業的危機處理指導。

（五）妥善應對輿情，力求事實服人

城管部門在危機事件中做出有效危機公關的一個重要前提就是建立迅速科學的輿情應對機制。一套自上而下的輿情應對機制可以在危機事件發生后，高效規范的對輿情進行預警和控制，迅速的穩定人心，幫助城管部門迅速取得話語權，最大限度的減少危機事件對城管部門形象及公信力的沖擊。

首先，城管部門需要把相關信息完全向媒體與公眾公開。公開既要做到及時又要態度主動積極。一旦信息公開動作不是城管部門本身主動為之，而是在媒體和公眾的逼問下被動而為，那么城管部門就會給公眾一個不作為的印象，極不利于危機公關活動的開展。而公開態度積極則是城管部門樹立公信力的前提，畏畏縮縮的執法者與步步緊逼的媒體，公眾更愿意站在媒體引導的方向。而面對輿情危機，城管部門的回應渠道也應多元化，只有這樣，相關信息才能及時到達受眾，進而影響公眾的判斷。因此城管部門首先需要主動及時的公開信息。

其次，城管部門要勇于承擔責任。大多數危機事件都會有二次發酵，而城管部門對責任的推諉正是其執法危機二次曝光的主要原因。往往在危機發生后，城管部門都會推出一個“臨時工”。為了防止危機再次升級，維護城管部門的公信力，城管部門就必須告知公眾相關責任人，并及時拿出處理措施。更重要的是，要對受害者的損害進行必要的彌補措施。這樣的責任承擔機制，會使得城管部門在公眾中樹立一個知錯就改的形象。

再次，城管部門應聯合媒體進行輿情引導。輿情引導要求城管部門以媒體為渠道，按照既定程序引導輿論走向。城管部門一方面要積極主動承認錯誤，承擔責任；另一方面要做到態度統一、口徑一致。對待任何人、任何部門、任何機構的質疑，都只能有一種說法。從而爭取輿論主動權，聯合媒體對輿情進行引導。

最后，城管部門需要消除危機帶來的影響。首先城管部門需要利用媒體進行公開道歉，爭取受害者的原諒。在延安城管暴力執法事件中，受害者的諒解公開信正是輿論消退的風向標。在危機公關中，謠言不是止于智者而是止于真相。城管部門在道歉的同時，還應及時公布危機事件的全過程，并對公眾有疑慮的部分進行解釋回應。最后，還應切實吸取教訓，并主動進行相關問題進行整改，并邀請全社會公眾一起監督。

五、結論。

城管部門危機公關的改進方案涉及到具體的執行仍然任重道遠。一是由于立法改進不是一朝一夕，而是一個循序漸進的過程；二是由于體制機制改革難以迅速深入開展，而改革就意味著對舊有體制的否定，這必然會觸及到一部分人的利益，難度更是加大；三是由于學習與改變習慣是一個漫長的過程，普通民眾遵紀守法有一適應過程、城管的進步也不是一蹴而就的。以上都需要全社會的共同努力。不過，在改革進一步深化時期，我們有理由相信，城管部門的危機公關能力會不斷提高、執法力度不斷加強、執法模式不斷革新、執法理念不斷進步、執法者素質也會不斷提升。而城管部門也將會在全面依法治國的道路上發揮其良好的模范作用。

基金項目：國家社會科學基金項目《基于國際比較的中國海洋公共外交構建研究》（編號16BGJ023）；海南省高等學校科學研究項目《海南省三沙市的城市外交運行機制研究》（編號Hnky2019-9）；海南省高等學校教育教學改革研究項目及海南大學教改項目《海南公共外交人才培養的高校課程配套設計研究》（編號：Hnjg2018-8 &hdjy1824）。

作者簡介：嚴怡欣，研究方向：公共關系、危機管理。盧暄，海南大學政治與公共管理學院公共關系學系主任，海南公共外交研究中心秘書長。

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