鐵路改革“三步走”

文=李明思

2019年6月18日，經國務院批準，鐵總公司改制成為國鐵集團。從鐵路改革的三個階段，到鐵總的三步走，再到國鐵集團改革的下一步，無不彰顯著深化改革的力度和深度。

2019年6月18日，經國務院批準同意，中國鐵路總公司（以下簡稱“鐵總”）改制成立中國國家鐵路集團有限公司（以下簡稱“國鐵集團”），在北京掛牌。這是鐵路在“非運輸企業-鐵路局-總公司”這三步走后完成的又一次公司制改革。

據悉，國鐵集團為國家授權投資機構和國家控股公司，注冊資本為17395億元，由財政部代表國務院履行出資人職責。

根據國鐵集團的官網介紹：以鐵路客貨運輸為主業，實行多元化經營。負責鐵路運輸統一調度指揮，統籌安排路網性運力資源配置，承擔國家規定的公益性運輸任務，負責鐵路行業運輸收入清算和收入進款管理。自覺接受行政監管和公眾監督，負責國家鐵路新線投產運營的安全評估，保證運輸安全，提升服務質量，提高經濟效益，增強市場競爭能力。堅持高質量發展，確保國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大。

無疑，從鐵路改革的三個階段，到鐵總的三步走，再到國鐵集團改革的下一步，無不彰顯著深化改革的力度和深度。

鐵路改革的“三階段”

第一個階段為初步市場化，從1991年到2002年。在“八五期間”鐵路改革初步嘗試市場化方向，鐵道部希望通過融入市場經濟改革解決對國家財政依賴的現狀。1993年1月，鐵道部全國鐵路領導干部會議確立了鐵路改革的基本思路，核心是把鐵路傳統的計劃經濟體制轉換成市場經濟體制。為了深化鐵路改革，鐵道部制定了《關于貫徹黨的十四屆三中全會決定，深化鐵路改革若干問題的意見》，確立了鐵路深化改革的總體目標：“在國家宏觀調控下，發揮市場對鐵路運力等資源配置的基礎性作用，建立適應社會主義市場經濟的鐵路管理體制和運行機制，加快鐵路建設，擴大運輸能力，改善經營管理，提高經濟效益，更好地為國民經濟和社會發展服務。”

1993年2月，經國務院批準，在原廣州鐵路局基礎上成立了廣州鐵路（集團）公司（以下簡稱“廣鐵集團”），廣鐵集團是全路第一家鐵路運輸企業集團。1996年廣鐵集團創建了全路第一家股份制運輸企業——廣深鐵路股份有限公司，并在香港和紐約成功發行H股，2006年12月22日在上海證交所成功發行A股。

第二個階段是主輔分離，從2003年到2010年。2003年底，中國鐵路剝離了集裝箱、特種貨物、行包行郵等資產，成立了中鐵集裝箱、中鐵特貨和中鐵快運三大專業運輸公司。2005年底，鐵道部已將下屬的826所中小學、65所職業學校、208所醫院和225所幼兒園全部移交地方政府管理。2005年鐵道部撤銷了鐵路分局，實行鐵路局直接管理站段體制，2009年“主輔分離”改革繼續推進，鐵路開始將公、檢、法部分移交地方政府。

第三個階段是政企分離，從2011年開始到2019年。2011年以來，政府不斷地提出鐵路改革的總體方案，確立鐵路的市場地位，使改革進入突破性階段。2012年國務院發布《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，該《意見》主要從推進鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集建設資金、不斷完善鐵路運價機制、建立鐵路公益性政策性運輸補貼的制度安排、加大力度盤活鐵路用地資源、強化企業經營管理提高資產收益水平、加快項目前期工作形成鐵路建設合力等六方面提出具體要求。該意見對于推進鐵路市場化有著標志性的作用。于2016年初，國家發展改革委公布全面放開高鐵公車票價定價權，改由鐵總公司自行定價，這是鐵路票價市場化的一個重要標志。

尤其是從2013年成立鐵總公司后，改革開放以來困擾鐵路多年的“政企不分”問題開始進入實質性解決與實施階段。

“鐵總”的“三步走”

2013年3月17日，“中國鐵路總公司”的牌子掛在了北京市西長安街復興路10號，原鐵道部牌匾被撤下。6年后，2019年6月18日，這塊“中國鐵路總公司”的牌子又被中國國家鐵路集團有限公司的牌子替換。

2013年3月，根據第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議的《國務院關于提請審議國務院機構改革和職能轉變方案》的議案，鐵道部實行鐵路政企分開。將鐵道部擬定鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由中華人民共和國交通運輸部管理，屬國務院部委管理的國家局，承擔鐵道部的其他行政職責；組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業職責；不再保留鐵道部。

根據規定，新成立的鐵總以鐵路客貨運輸服務為主業，實行多元化經營，機關設置20個內設機構，下設18個鐵路局、3個專業運輸公司等企業。

2017年3月，鐵總初步確定改革計劃分為三步走，第一步是對中國鐵路建設投資公司等非運輸類企業進行公司制改革，第二步是讓全國18家鐵路局進行公司制改革，第三步則是鐵總本身進行公司制改革。

2017年8月25日，根據中央第六巡視組點名鐵總推進中央深化鐵路改革等決策部署不夠有力等問題，鐵總發布了《中共中國鐵路總公司黨組關于“機動式”巡視整改情況的通報》，提出了鐵總深化改革2017年內基本完成的時間表。其中，很重要的一項改革成果就是：2017年11月19日，鐵總公司18個鐵路局完成企業身份轉換，改制為集團有限公司。標志著鐵路公司制改革取得重要成果，為國鐵實現從傳統運輸生產型企業向現代運輸經營型企業發展邁出了重要一步。同時官方宣布，總公司機關組織機構改革順利完成，機關部門、內設機構、定員編制分別精簡10.3%、26.6%、8.1%。

并且，當時的鐵總繼而提出，2018年將持續深化鐵路改革，加快構建公司制運行機制。進一步理清總公司和鐵路局集團公司的管理關系，明確權責界限，全面確立鐵路局集團公司市場主體地位。并公開了四項措施：一是加快構建公司制運行機制，進一步厘清總公司和鐵路局集團公司的管理關系，明確權責界面，全面確立鐵路局集團公司市場主體地位。二是深化非運輸企業改革，深入推進非運輸企業公司制改革和重組整合工作，優化資源配置、規范經營管理，以骨干非運輸企業為重點，整合相關資源，開展資本運營。三是積極推進混合所有制改革，引入社會優質資源，推進Wi-Fi運營公司股權轉讓，構建市場化運行機制，促進鐵路資本與社會資本融合發展，加強對股權轉讓、引入外部投資者等事項的分析論證，依法推動合資合作。四是穩妥推進三項制度改革，積極推進干部人事制度改革，落實領導人員能上能下實施辦法，深化專業技術職稱制度改革，有序推進用工制度改革，促進人力資源優化配置和暢通技能人才職業發展通道，改革收入分配制度，激發全員創效。

2018年12月5日，據工商總局網站公告顯示，鐵總更名為中國國家鐵路集團有限公司已通過名稱變更核準，這一名稱變更標志公司制改革最后一步的完成，這意味著鐵路“政企分開”改革將告一段落，昔日政府部門徹底變身為市場競爭主體。2019年6月18日，國鐵集團正式掛牌。

國鐵集團的下一步

2019年1月，剛剛更名半個月還沒正式掛牌的國鐵集團工作會議提出，以加快推進鐵總股份制改造為牽引，深化以經濟效益為導向的制度改革。股份制是有效的資產組織形式，可以快速集聚社會資本，可以改善公司的資產基本面狀況，同時，針對當前投融資問題，股份制改革將拓寬融資渠道、緩解融資壓力。

按照《中長期鐵路網發展規劃》，到2020年，鐵路網規模達到15萬km，其中高速鐵路3萬km；到2025年，鐵路網規模達到17.5萬km左右，其中高速鐵路3.8萬km左右。可以預見未來十年仍是鐵路建設的高峰期，資金需求仍然巨大。通過混合所有制改革引入非國有資本，是解決鐵路建設尤其是支線鐵路建設的資金來源的一條重要途徑。

國鐵集團董事長、黨組書記陸東福曾表示，當前的工作重點之一就是股份制改造。“將積極擴大優質存量資產債轉股、股權資本上市融資和吸引增量資本直接投資比重，切實降低資產負債率。”陸東福表示，將通過多層次、多渠道的股份制改造，加快構建現代企業法人治理體系，理順控股投資公司與資本運營公司的權責與管理關系，著力推進法治化市場化經營管理機制建設。探索多元投資、股權監管與專業化經營管理優勢合作互補、優化資本經營效率效益的實現形式，進一步增強國鐵資本的影響力和控制力，創新體制機制，促進鐵路高質量發展。

其實，從2018年開始，騰訊、吉利、順豐就已經入局鐵路混改，2018年4月，騰訊和吉利控股組成的聯合體成功拿下動車網絡49%股權，成交價為43億元，吉利控股占股39%，騰訊占股10%，鐵總公司占股51%。2018年7月5日，國鐵吉訊科技有限公司正式揭牌成立。2018年8月29日，鐵總順豐國際快運有限公司在深圳揭牌成立，鐵總快運占股55%，順豐占股45%。

陸東福認為，國鐵股份制改造是個歷史機遇，可推進制度創新和經營機制轉換，理順政府部門與國鐵企業、國鐵企業母子公司、國鐵企業與市場的關系，統籌運輸生產經營領域的布局調整和企業重組整合。“將以資本的社會效率效益為導向，著力做好資產資本化股權化證券化這片市場大文章，推動國鐵企業由運輸生產任務型向市場經營效益型轉變。”

除了股份制改革，還有一條改革消息在業界一直猜測著：國鐵集團將撤銷鄭州、濟南、哈爾濱、太原、呼和浩特、南昌、南寧、昆明、蘭州、烏魯木齊等十大鐵路局，2020年底前，在十八個鐵路局基礎上組建八大鐵路運輸集團：北京鐵路集團公司、沈陽鐵路集團公司、廣州鐵路集團公司、武漢鐵路集團公司、上海鐵路集團公司、西安鐵路集團公司、成都鐵路集團公司、青藏鐵路集團公司。