寧夏回族自治區精準扶貧典型模式研究

馬紅玲

[摘 要] 精準扶貧是相對于粗放扶貧來說的一種助力打贏脫貧攻堅戰的新方式。推進精準扶貧是減少貧困、實現共同富裕的需要，也是實現全面小康和現代化建設的一場攻堅戰。通過對寧夏回族自治區固原市原州區頭營鎮數村的調研，本文探討寧夏回族自治區精準扶貧模式運用情況和推進過程中存在的問題，并結合實際情況提出幾點建設性意見，旨在激發精準扶貧典型模式的潛在活力，提升精準扶貧實效性，為確保2020年全面脫貧探尋可持續之路。

[關鍵詞] 精準扶貧;典型模式;貧困戶

[中圖分類號] F323.8 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）03-35-4

2019年是全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的關鍵之年，也是脫貧攻堅的最后沖刺階段。目前，寧夏回族自治區（以下簡稱“寧夏”）有58萬貧困人口，固原市有18.8萬貧困人口。頭營鎮位于原州區中北部，是寧夏扶貧部署重點幫扶地區，轄23個行政村、156個自然村，人口5.1萬多人。理論上來看，頭營鎮應是很好界定和幫扶的，但是在實際工作中卻存在一系列問題，導致全民脫貧工作進程受到一定阻礙。由于各個地區的情況紛繁復雜，其中存在的問題不盡相同，問題的解決在一定程度上影響著政策的實施效果。針對每個地區不同問題的存在，必須深入各地進行詳細的調查之后對癥下藥。寧夏扶貧工作仍然時間緊、任務重，如何在新階段提高脫貧效率、助力打贏脫貧攻堅戰有待探析。

1 精準扶貧的內涵

精準扶貧是相對粗放扶貧來說的，其是指根據不同貧困地區自身環境、不同貧困人口自身狀況，使用科學且有效的程序及規則對貧困人口進行精準識別、給予精準扶持來達到精準管理的一種扶貧方式[1]。可以說，精準扶貧就是對之前扶貧模式的精細化，是針對貧困人口提出的，誰過得不好就對誰進行幫扶。

對于固原市頭營鎮來說，要求在精準識別、精準幫扶、精準管理的基礎上因村、因戶、因人找到適合當地發展的致富之路，發揮當地產業扶貧、金融扶貧、就業扶貧、教育扶貧等典型模式的內生動力，走出一條符合頭營鎮實際的特殊致富路徑，推動當地精準扶貧取得更大成效，為實現全面小康打好基礎。

2 寧夏精準扶貧典型模式研究

2.1 調查對象與方法

本次調研深入固原市原州區頭營鎮，以當地農戶、村干部及駐村工作隊為主要調查對象，其中訪談第一書記6人、村干部30人、村民200人;向村干部發出調查問卷30份，向村民發出調查問卷200份，收回問卷230份，其中有效問卷221份，有效回收率96%。通過調查了解了精準扶貧典型模式在固原市原州區頭營鎮數村的運用現狀、存在問題等相關信息，提高了實證研究的實效性。

2.2 精準扶貧典型模式運用情況

近年來，頭營鎮積極響應國家政策，加快了脫貧攻堅步伐，人民幸福感顯著提升。據調查，頭營鎮精準扶貧典型模式主要表現為夯實基礎設施建設、發展特色產業扶貧、實施金融扶貧、推進就業扶貧以及深化教育扶貧。

2.2.1 夯實基礎設施建設。寧夏貧困地區大多位于交通運輸等基礎設施落后的地方，集中連片特困地區基礎設施尤其薄弱，改善農村基礎設施建設，尤其是改變農村道路、電力、通信等基礎設施的現狀，對于解決“三農”問題、促進農村經濟發展具有重要意義。S村作為8個鄉鎮偏遠貧困村組成的生態移民村，搬遷至頭營鎮以來農戶的生活發生了天翻地覆的變化，文化活動廣場、老年飯桌、歲蛋幼兒園等完備的基礎設施讓這個生態移民村有了很好的發展，人民滿意度顯著提升。自推進精準扶貧以來，在村項目的大力實施下，各村已實現自來水普及率100%，通信信號覆蓋率100%，行政村通寬帶、通客車，有文化體育活動場所，有標準衛生室，有些村還建成了農家書屋、老年飯桌等。農村村容村貌的改善，不僅加快了美麗新鄉村建設步伐，而且大大提高了人民的獲得感和幸福感。

2.2.2 發展特色產業扶貧。據調查，以種植業和畜牧業為主要形式的產業扶貧是頭營鎮推進精準扶貧最重要的模式。在產業扶貧機遇下，各村結合實際，發展“一村一品”產業，如香瓜、紅梅杏種植，草蓄種植和養殖等。以F村為例，2018年實施扶貧到戶項目406戶，基礎母牛補欄22戶，棚圈建設35棟，青貯池8座，鍘草機10臺，補助資金265.3萬元，并由駐村工作隊與原州區農資推廣中心取得聯系，為F村援助了15 t有機肥，地膜、優質種子等產業扶貧項目也在該村相繼實施。510 hm2耕地不僅為貧困戶種植玉米、馬鈴薯等農作物提供了廣闊的可用性土地，而且為貧困戶大面積種植青貯蓄草發展養殖業提供了可能。此外，在對口幫扶單位的幫助下，已建成的農副產品商貿公司為當地雜糧、畜產品定點銷售提供了可能，大大激活了貧困戶發展產業的積極性。產業扶貧是實現全面脫貧的根本之策，因地制宜發展特色產業，不僅有助于在短期內提升貧困戶自身脫貧創造力，而且有助于為貧困戶后期發展打好基礎[2]。

2.2.3 實施金融扶貧。金融扶貧是貧困戶貸款創業的一種特殊方式，是通過對從事草蓄、蔬菜等產業的農戶、專業大戶提供貼息貸款用于基礎建設、設備購置、市場營銷等，以求最大化盤活產業發展動力，增強脫貧致富能力。以M村為例，2018年全村建檔立卡貧困戶貸款共計217戶1 000萬元（戶均4.6萬元），獲貸率85%，這些貸款多用于產業規模擴大、基礎母牛擴繁等，以農戶增加收入。此外，致富帶頭人通過養殖雞、兔以及培育紅梅杏果園等方式增加自身脫貧致富能力，并抓住金融扶貧下貼息貸款的政策貸款建造專門養殖、種植基地，購買設備、勞動力，發展規模化產業，以進一步發展擴大自身產業規模，也為當地其他農戶提供了部分就業渠道，加快了整個村的脫貧致富步伐[3]。

2.2.4 推進就業扶貧。就業扶貧是解決當地剩余勞動力、增加農戶收入的重要舉措。近年來，固原市原州區與福建省福州市馬尾區不斷加大對口幫扶力度，通過交通補貼、生活補貼等政策吸引大量建檔立卡貧困戶到馬尾區企業務工。2017年，福州市馬尾區人社局與固原市原州區人社局簽訂勞務對接合作協議，正式建立兩地勞務協作關系，不僅解決了當地剩余勞動力問題，而且有利于助力貧困戶實現增收脫貧。此外，各村都有相關的就業培訓輔導政策，單就Z村來說，針對村里的年輕人，本村組織開設了勞動力素質提升培訓班（砌筑工，培訓50人）、“SYB”創業培訓班（培訓35人）、初級廚師職業資格技能培訓班（培訓50人）及肉牛養殖技能培訓班（培訓40人）等，幫助培訓者獲得相應的資格證書，從而幫助村民解決就業問題，達到勞務輸出的目的。

2.2.5 深化教育扶貧。抓好教育扶貧是扶貧開發的根本大計，要讓貧困家庭的孩子都能接受平等的有質量的教育，阻斷貧困代際傳遞，培育學生德智體美育全面發展，使其成為有用之才。近年來，黨和國家十分重視教育扶貧，在學前教育、義務教育、中職教育、高等教育方面都出臺實施了很多如“三免一補”“雨露計劃”和減免學費、助學貸款等優惠政策。此外，燕寶慈善基金、“希望工程·圓夢行動”黃河銀行助學金、福州市馬尾區企業家捐資助學基金等資助也為貧困戶學生提供了很多教育支持，特崗教師、高學歷人才支教越來越多，貧困地區的教育水平顯著提升[4]。

2.3 精準扶貧推進過程中存在的主要問題

經過長期的探索與實踐，貧困地區形成了一套有效的脫貧典型模式，致富成效顯著。但是，在全國全面建成小康社會的關鍵時期，深度貧困地區全面脫貧仍存在一些問題，影響著脫貧攻堅的效果。如圖1所示，在對頭營鎮部分村干部的調查中，筆者了解到目前扶貧工作存在的主要問題為基層貧困群眾參與度低、技術培訓欠缺、產業性項目缺乏動力。結合調研發現問題，現將精準扶貧推進過程中存在的主要問題總結如下。

2.3.1 貧困戶識別精準度不高。精準扶貧的最大難點在于精準識別，貧困戶是誰、貧困人口有幾人、致貧原因是什么、貧困程度如何劃分、清退調出如何鑒定以及返貧退回標準如何等都是做好精準幫扶的前提。但現行的貧困戶識別機制存在一定弊端。首先，農戶以打工為主的收入是動態的、不穩定的，有些貧富信息也是存在偏差的，這就導致以收入和“五看”為主要標準的識別方式很難做到精準、真實。其次，貧困項目的配給存在部分問題。如圖2所示，39%的農戶認為扶貧項目有漏掉一些貧困家庭或錯置給非貧困家庭，不難發現，導致這種現象的原因除扶貧機制不健全之外，就是非貧困家庭通過各種非正當關系獲得。另外，在脫貧審核方面，由于村級干部文化素質低，工作開展不到位，導致貧困村的資料不完善，如扶貧手冊到戶項目（低保金、高齡補貼等）填寫與實際有出入、安全住房佐證材料不完善等。

2.3.2 農戶脫貧致富主動性低。貧困人口作為脫貧致富的主體，最大化發揮其主動性是落實農戶知情權和參與權的基礎，也是精準扶貧工作順利開展的保證。但在實際工作中，如圖3和圖4所示，有32%的人表示不了解當地政府正在開展的扶貧項目，有27%的人表示沒有參與過扶貧。導致這種情況的原因，一是由于政府主導扶貧開發工作，農戶在被動狀態下主動性逐漸降低，沒有監督和參與扶貧工作的意識，維權意識淡薄;二是多數貧困人口文化素質低，思想觀念落后，在政府直接救助和“輸血式”幫扶下，“等、靠、要”思想逐漸加深，安于現狀，自身發展動力不足。有的農戶在驗收到戶項目時存在借用他人家牛羊頂替等現象，造成自身貧困并未得到實質改善，扶貧項目未發生實質性作用。還有部分貧困戶不積極就業，不謀求發展思路，一心想吃低保，享受國家政策，依賴思想嚴重。

2.3.3 產業扶貧發展動力不足。產業發展是頭營鎮貧困農戶脫貧致富的主要模式，也是增強農戶自身發展動力的有力支撐點。如圖4所示，雖然頭營鎮73%的農戶都表示參與了產業扶貧項目，但由于靠天吃飯的自然環境，農戶產業發展大多為小規模的基礎母牛養殖以及青貯草蓄、玉米等作物種植，商品沒有固定的經銷商，難以形成長效產業鏈。單就有些村落的紅梅杏和香瓜種植來說，種植戶大多只是自種自銷，沒有固定的銷售渠道。有的村民擔心種地沒有保障，不接受產業扶貧項目，單靠自己外出打工謀生，造成產業項目推進落實困難，大大降低了產業到戶的優越性。同時，由于科學文化水平的限制，有的貧困村雖然有一些小產業，但是仍處于起步階段，缺乏技術指導。有的農戶有日光溫室大棚也無力種植，造成資源閑置浪費。另外，致富人帶動貧農發展動力不足，缺乏鏈條化發展也導致長效致富能力不強，產業扶貧發展成效不明顯。

2.3.4 后期保障機制不完善。深入推進扶貧開發，提高產業扶貧、教育扶貧、就業扶貧等模式的效力，可以在短時間內解決現有貧困人口的脫貧問題。但由于這些貧困農戶自身發展基礎薄弱、能力不足，后期保障仍然缺乏動力。一方面，靠天吃飯的自然環境易造成貧困戶收成得不到保障而出現返貧或加重貧困程度;另一方面，因大病、因學等致貧也會導致返貧現象的發生。如圖5所示，在問及最希望得到哪些幫扶時，90%的農戶都對脫貧后的生活保障表示擔憂，他們對保障的需求從大到小所占比例依次為農民實用技術培訓、提供貸款發展產業、種植產業或養殖業項目支持、低保保障、農機具補貼和醫療救助等。逐漸滿足農戶需求，探索出有效可行的貧困脫貧后期保障機制是保證農戶穩定脫貧的基礎，也是促進農戶穩定發展的根基。

3 深化精準扶貧效力的路徑選擇

當前正處于2020年全國全面建成小康社會的決勝期，全面脫貧工作任務艱巨。各單位、幫扶責任人、貧困戶只有共同發力、發揮優勢、趨利避害，才能全面決勝打贏脫貧攻堅戰。

3.1 完善精準識別機制

精準識別是實現精準幫扶的基礎，只有不斷在誰是貧困戶、為什么貧困、貧困程度怎么樣上下功夫，才能不斷提高精準扶貧效力。完善精準識別機制，一是要在識別標準上下功夫，政府一方面要進一步完善頂層設計，完善扶貧信息管理制度，加快建立網絡數據庫平臺，提高工作效率，不做重復工;另一方面要改變以收入為單一識別標準的機制，通過入戶調查、走訪親友等多種方式，進一步掌握貧困農戶的真實情況，杜絕厚親待友、錯置貧困戶現象的出現;同時，要確保對每戶致貧原因分析的準確性，如因病、因災、缺資金、缺勞力和缺技術等，為后期因戶制宜做好精準幫扶工作打好基礎。二是要全面落實識別程序、脫貧程序、清退調出程序及返貧回退程序，按照程序辦事，保證全民全程參與識別，保證財務透明、政務公開，提升政府事務公開度，做人民滿意的公仆[5]。三是要提升扶貧工作人員的專業化程度，一方面要提高他們對精準扶貧政策模式的了解度，以求具備向農戶正確介紹解讀政策的能力;另一方面要增強自身辦公能力，做到資料填寫、備份完善，提高自身的組織工作能力。

3.2 提升貧困戶脫貧致富內生動力

增強貧困戶參與度和積極性，提升貧困戶脫貧致富內生動力，首先要發揮貧困戶的主體性，引導他們樹立主人翁意識，主動參與扶貧，積極維護自身權利，要求公開、公正、公平地進行精準識別和精準幫扶，實現全民監管資金、監督政務、監理項目。其次要加強宣傳引導，把扶貧和扶志有機結合，逐步提升貧困地區的文化知識水平，讓農民成為有知識、懂技術的致富者，不斷增強人民對好日子的盼頭，增強他們致富的獲得感和自信心。最后要幫助貧困戶打破舊有的“等、靠、要”思想觀念，樹立“寧愿苦干、不遠苦熬”的奮斗思想，變要我脫貧為我要脫貧，變政府“輸血式”脫貧為農戶“造血式”脫貧，讓精準扶貧真正實現政府引導、幫扶，農戶自力更生、艱苦奮斗，靠自己的辛勤勞動改變貧困落后的面貌，進一步避免返貧現象的出現，增強貧困戶自身致富能力[6]。

3.3 強化產業扶貧措施

產業扶貧是增強貧困戶致富能力的基礎，為助力農戶實現長效增收，必須不斷強化產業扶貧的各項措施，進一步發揮產業發展模式的動力。一是要牢固樹立產業扶貧理念，消除弄虛作假套項目現象的發生，讓產業到戶真正落到實處，充分利用產業扶貧增收的10種模式（政策驅動、龍頭帶動、合作經營、能人引領、鄉村旅游、光伏發電、土地流轉、培訓造血、就業增收和電商扶貧），帶動貧困戶增收。二是積極發揮龍頭企業、專業合作社、產業大戶、致富帶頭人的作用，形成政策資金跟著窮人走、窮人跟著能人走、能人跟著產業項目走、產業項目跟著市場走的新格局，在市場和政府的雙重作用下不斷提升特色產業效能，帶動地區經濟發展[7]。三是加強技術與資金投入，通過政府政策和對口幫扶單位的幫助，不斷增強金融扶貧和教育扶貧對產業扶貧的帶動作用，推動建設規模化、鏈條化產業，創造更長效的致富之路。

3.4 建立后期幫扶跟進機制

貧困人口在脫貧之后，易受天災人禍和意外情況的影響造成重新返貧，為此，要建立高效化的脫貧后期幫扶跟進機制，進一步保障貧困人口全面脫貧。一方面，要提升幫扶責任人的工作質量，明確規定他們由誰管理、對誰負責，改變幫扶責任人完任務、只做表面工作的現狀，落實幫扶責任人對脫貧人口進行3～5年跟蹤的機制，做好動態監督，繼續幫助解決貧困戶生產生活中的困難和問題，直至實現其經濟持續發展，實現穩定脫貧;另一方面，要進一步更新和完善幫扶措施，滿足貧困戶脫貧需求，針對性提出幫扶措施，加大兜底救助和應急救助管理的力度，確保單老戶、雙老戶、殘疾戶等困難家庭穩步脫貧[8]。同時，提高醫保中大病報銷額度，進一步擴大義務教育范圍，盡快普及12年義務教育，建立農業保險制度，防止因病、因學、因災再次返貧，為脫貧致富建立完善的保障機制。

4 結語

習近平指出：“讓老百姓過上好日子是我們一切工作的出發點和落腳點。”我們將堅持在發展中保障和改善民生，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，使人民獲得感、幸福感、安全感更加完善、更有保障、更可持續。我們將持續推進精準扶貧、精準脫貧，實現到2020年我國現行標準下農村貧困人口的脫貧目標。2019年是全面脫貧的關鍵期，很多貧困村在后半年都要接受審核，完成全面脫貧的任務。只有加大扶貧效力，認真落實各項扶貧模式，堅持扶貧與扶志結合、扶貧與發展同步，才能最終走出貧困局面，全面決勝小康社會。

參考文獻

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[2]習近平.抓住世界經濟轉型機遇，謀求亞太更大發展[N].人民日報，2017-11-11（02）.

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