淺談高質量發展形勢下的法治煙草建設

袁雪

摘 要：全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，法治煙草建設是社會主義法治國家建設體系中的重要組成部分。30多年發展實踐充分證明，煙草行業因法而興，循法而治，法治是確保行業持續健康發展的有力推動和根本保障。本文闡述了高質量發展新形勢下法治煙草建設的核心要義和重要意義，分析了法治煙草建設面臨的問題，并對法治煙草建設提出了一些思考和建議。

關鍵詞：法治;煙草;高質量發展

黨的十九大報告明確全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，將制度建設、治理體系建設、治理能力建設，以及戰略任務和重大改革舉措全面納入法治軌道，確保到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會。煙草企業作為國民經濟建設發展的重要力量和國家財稅收入的重要支柱，深入貫徹落實全面依法治國總目標、推進行業法治建設是煙草行業的政治責任，更是不可推卸的工作職責，也是行業發展的必然之路。立足新時代，煙草行業要更加充分地發揮法治對于行業發展的引領、規范和保障作用，堅持運用法治思維和法治手段破解發展難題，善于運用法治方式開展工作，以法治促進行業高質量發展。

一、新形勢下法治煙草建設的核心要義

“法，國之權衡也，時之準繩也。” 十九大報告明確指出，堅持全面依法治國，必須推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。新時代煙草行業全面深化法治建設也要緊緊圍繞這十六字方針，在煙草專賣制度的規則和體系之中來審視。2018年全國煙草法規體改工作會議指出，專賣制度視角下的法治煙草核心要義，即法治煙草是煙草專賣制度的內在要求和實現方式;新時代建設法治煙草的基本要求，即不斷強化煙草專賣法律體系在行業的有效實施。只有持續推進法治煙草建設，才能推動行業更加嚴格規范，確保行業高質量發展持續健康。

二、新形勢下法治煙草建設的重要意義

法治社會是社會發展的必然產物，在當前市場經濟管理方式日趨完善的大背景下，法律的支撐和保障作用已成為了推進煙草行業高質量發展的重要力量。

（一）新時代鞏固和完善煙草專賣制度的必然要求

以煙草專賣法為核心構建起來的煙草專賣制度是煙草行業的基本制度，符合我國的基本國情，是行業三十多年來賴以生存發展的根本保障。依法行政、依法管理、依法生產經營，是煙草專賣法賦予行業的重要職責，但煙草行業在法律實施過程中，尚存在執法監督不嚴、經營不規范和管理不到位的問題，一些涉煙問題甚至會被片面化、擴大化，嚴重影響行業的形象。面對新形勢，依法真正把各種行為納入法治軌道，以法治促進行業高質量平穩發展，是支撐煙草行業繼續前行、深化改革的思想基礎和工作基礎。

（二）新時代適應行業高質量發展的必然要求

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。推動高質量發展，是新時代煙草行業必須扛起的重大責任。煙草行業集人財物、產供銷、內外貿于一身，產業鏈條長，管理層面多，資金流量大，必須依法而行、以法保障。2019年全國煙草法規體改工作會議上提出，要充分認識法規體改工作對建設現代化煙草經濟體系、推動行業高質量發展的重要意義，明確目標，準確定位，積極推動法規體改工作邁向高水平和深層次。要深入推進法規隊伍正規化、專業化、職業化建設，打造高素質法律顧問團隊，為實現行業高質量發展提供強勁的改革動力和堅實的法治保障。

（三）新時代適應復雜多變的外部法律環境的必然要求

當前，隨著全面依法治國戰略的持續深入，各項改革的縱深推進，煙草行業所處的法治環境更加嚴格，遇到的困難和挑戰也更加嚴峻。法治新時代對社會公平、正義、安全、秩序等方面日益增長的法治要求與煙草行業依法行政、依法經營和依法管理的法治化水平不相適應的壓力日益突出，法治煙草建設形勢依舊刻不容緩。在“放管服”改革背景下，因煙草廣告法律風險、反壟斷法律風險、知識產權法律風險等引發的法律糾紛和涉煙訴訟日益增多。社會上控煙履約面對“習慣性”質疑和“片面化、絕對化、擴大化”的過激傾向，這些質疑和過激行為往往也會滋生各類法律風險。為有效應對這些新情況、新問題，就要更加注重加強對涉法領域重點問題、熱點問題、疑難問題和前沿法律問題的研究分析，打好防范和化解重大系統性法律風險的攻堅戰。

三、新形勢下法治煙草建設面臨的問題

近年來，煙草行業在法律宣傳、涉煙立法、法律監督、行業改革等很多方面取得了顯著的工作成效，但法治煙草建設也面臨著嚴峻形勢和亟待解決的問題：

（一）依法行政方面

針對物流寄遞、新型煙草制品走私等新領域的涉煙案件呈現井噴式增長，現行煙草專賣法律、法規、規章均缺少明確規定，導致案件辦理中在情報信息獲取、大數據分析、案件經營、證據固定等方面的規范建設不足，有些地方出現了越權執法、違法行政等性質嚴重的法律風險。行業不同地區均不同程度存在對執法證據的片面認識，各地煙草局多頭探索、做法多樣，對調查取證工作的嚴肅性不夠，專賣執法依然存在著調查取證不符合程序規定的問題。煙草聯合執法涉及公安部門、海關、郵政、市場監管委等多個部門，由于《煙草專賣法》對這些部門的工作分配和合作機制沒有做出明確規定，各部門之間缺乏協調性，再加上煙草執法的權限有限，使得煙草執法工作存在“取證難、追查難、追究難”的問題，削弱了煙草行政執法的力度。

（二）依法經營管理方面

近年來，行業個別單位濫用煙草專賣法賦予的卷煙專營地位，在貨源供應上選點投放不合理，實行差別待遇，搞捆綁銷售或在交易時附加不合理條件，導致貨源投放與市場需求不匹配，供需結構性矛盾較為突出。這些行為既觸碰了國家法律的紅線，更動搖了行業發展的根基，對專賣制度的權威和地位產生了極大的損害。同時，行業內干部職工的風險防范意識以及面對一些系統性法律風險和突發法律問題、法律事件的應急管理和處置能力有待進一步提升;法規工作標準運用深度不夠，運用法治思維和法治方式深入思考深化行業改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力還需要大力加強。

四、新形勢下法治煙草建設的路徑思考

煙草行業應對挑戰、防控風險，最有效、最現實的選擇就是全面深入推進法治煙草建設，貫徹高質量發展要求，解決在法律實施過程中的缺位、越位和錯位問題，最大限度地消除影響專賣制度的隱患和風險，努力在法治軌道上打牢專賣制度長治久安的堅實根基。

（一）牢固樹立法治思維，全面構建政令暢通、規范高效的法規服務保障體系

更加注重用法治思維謀劃工作，將法治要求貫穿決策、執行、監督各環節，用法治形式覆蓋行政執法和生產經營管理全過程和各方面，堅決做到在法治之下想問題、作決策、辦事情。深耕制度管理工作，定期組織開展制度立、改、廢清理和匯編成冊工作，對已經發布的制度文件實行動態化、清單化管理，使現代經營管理制度的優勢、韌性、活力和潛能不斷增強，形成符合行業高質量發展要求的規章制度體系，逐步將所有的權力運行和行為規范納入法治化軌道。

（二）創新普法宣傳教育工作機制，構建有效的法制宣傳教育體系

嚴格貫徹落實“誰執法、誰普法”的普法責任制，建立普法責任制清單，明確責任主體。在普法宣傳人才合理配置方面，逐步壯大普法講師團隊伍，把專業素養過硬、工作成果突出、具有法律職業資格的專業人才聚集起來。對行業內部普法，要突出精準、分類指導，切實提高干部職工尊法學法守法用法意識，逐步培養在法律實踐中運用法律知識和方法思考、分析、解決問題的法律思維。對行業外部普法，要因地制宜、突出重點，為卷煙零售客戶、消費者、社會群眾提供多樣化、多元化、交互性法制宣傳，將法治宣傳觸角延伸至社會各個角落，多舉措構建多位一體的普法新格局。

（三）聚焦重點領域和關鍵環節，積極完善法律風險防控體系建設

開展重點領域和關鍵環節法律風險防控課題研究工作，對相關領域進行法律風險評估，在專賣執法、互聯網營銷、物資采購、工程建設、合同管理、控煙履約、人事用工、煙草廣告宣傳等風險高發領域提出前瞻性分析和防范可行性建議，為行業重點領域發展提供參考性防控對策，著力構建“事前全面預防、事中有力控制、事后有效救濟”的法律風險預案體系。強化應急管理，建立風險報告制度，避免個別風險、局部風險演化升級為系統性風險。

（四）秉承依法行政理念，積極打造嚴格規范公正文明的執法體系和監督體系

專賣執法部門和法規部門要秉承“嚴格規范公正文明”的執法理念，確保政策規定宣傳貫徹落實到位，讓每一個執法案件、每一份執法文書經得住法律的檢驗、經得住實踐的檢驗，努力讓人民群眾感受到公平正義。首先，要確保主體資格合法。加強執法資格管理，從嚴加強對執法徽章和檢查證的申領、使用管理，規范裁量行為，防止專銷協同超越權力邊界。第二，要促進執法程序和適用法律合法適當。強化源頭治理，著力完善專賣執法程序，加強對專賣執法人員調查取證和法律適用能力的業務培訓。第三，要保證案件質量。確保不辦錯案，切實做到以事實為依據，以法律為準繩，嚴防權力尋租、徇私枉法，堅持專賣行政執法案卷評查工作制度化、常態化與標準化。第四，提升專職隊伍素質。改進專職隊伍培訓、考核和激勵的方式方法，不斷提升隊伍的風險處置能力、實踐應對能力和法律維權能力，有效解決本領不足、本領恐慌、本領落后的問題，確保專職隊伍素質能力跟上行業高質量發展的節拍。

總之，新時代新任務，法治煙草建設永遠在路上。煙草行業要從工作大局和長遠發展的戰略高度，以更高標準、更嚴要求推進法治煙草建設，用法治思維凝聚行業共識，用法治方式引領改革進程，用法治手段保障發展成果，為行業高質量發展助力護航。

參考文獻：

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