經濟新常態下行政事業性國有資產管理探究

【摘要】? 當前，我國經濟已由高速發展轉入高質量發展，經濟發展已進入新常態。在此背景下，有序促進對行政事業性國有資產的管理和監督，切實提質增效，是構建國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。文章根據2018年以來國家發布實施的行政事業性國有資產管理制度，以部分地區行政事業性國有資產管理實踐為研究對象，分析梳理了當前我國行政事業性國有資產管理的現狀及實踐經驗，基于改革、創新、規范、科學的研究理念，配合新政府會計制度的實施，總結當前行政事業性國有資產管理改革創新的經驗，為研究行政事業性國有資產管理提供參考和借鑒。

【關鍵詞】? ?行政事業性;國有資產;管理制度;機制

【中圖分類號】? F810? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2020）06-0107-03

行政事業性國有資產是國有資產的重要組成部分，是政府和事業單位提供公共服務的重要物質基礎。當前我國經濟發展已由高速發展向高質量發展轉變，政府和事業單位應從轉變管理思維、創新管理體制、優化管理流程、提高管理內涵上下功夫，從單一的管理手段向信息化綜合管理手段轉變。要加快行政事業性國有資產管理的立法研究工作，有力促進行政事業性國有資產管理事業的創新和發展，以期對黨的十九屆四中全會提出的構建國家治理體系和治理能力現代化起到積極的推動作用。

一、行政事業性國有資產現狀

行政事業性國有資產廣泛分布于我國各個民生領域。基于中國特色社會主義制度，我國行政、文化、體育、教育、科研、衛生、民政等行政事業性國有資產分布廣泛，在國有資產中占據著重要地位，同時發揮著重要的基礎性物質作用，主要包括政府和事業單位的流動資產（庫存現金、銀行存款、存貨等）、固定資產（土地、房屋等）、無形資產（商標權、專利權、著作權等）、在建工程（已發生相關支出，但尚未峻工交付的工程）、公共基礎設施（公路、水利設施等）、政府儲備物資、保障性住房、受托管理的資產、對外投資、其他資產。2019年，財政部部長劉昆向全國人大常委會作了行政事業性國有資產管理情況的專項報告，報告中指出：截至2018年底，全國行政事業性國有資產總額33.5萬億元，負債總額9.9萬億元，凈資產23.6萬億元，同期國有企業資產總量為201萬億元，國有企業凈資產為58.7億元，行政事業性凈資產規模相當于國有企業凈資產的40%。

二、行政事業性國有資產存在的主要共性問題

（一）已發布實施的管理制度層級不高。財政部于2006年分別發布實施行政、事業單位國有資產管理暫行辦法（以下簡稱“兩辦”），各級財政部門分別依據“兩辦”制定了適合本地區資產管理的規章制度，對本級行政事業單位的國有資產管理進行指導。從法律層面講，各級財政正在執行的“兩辦”和地區規章制度都屬于部門規章，國家尚未出臺與《企業國有資產法》效力相同的具有最高法律效力的《行政事業性國有資產法》，“兩辦”在法律層面的權威性和約束力皆顯不足;同時因各地區規章制度的標準不同、尺度不一，各地區行政事業性國有資產管理效果差異明顯，無法進行橫向評價。

（二）部分行政事業性國有資產未納入財政統計報表體系統一反映。當前財政統計報表中未包含可計價的二級以上公路、等級航道、已收儲國有土地、保障房等;財政部已發布實施了公共基礎設施政府會計準則，對公共基礎設施的計量和確認進行了明確規定，但覆蓋面不夠廣，部分公共基礎設施無法入賬核算;財政部門和行業主管部門對文物類資產價值的統計意見不統一;政府投資基金、PPP項目中的政府資本部分也未納入報告范圍等，財政統計報表體系反映的家底不清，數據不完整。

（三）資產地域間配置不均衡現象較為突出。當前行政事業性國有資產宏觀配置機制不夠完善，例如部分地區學齡人口的不斷減少導致了中小學基礎教育設施的閑置浪費，而人口老齡化問題則導致必要的養老配套設施不足;部分地區的農村文化設施配置政策不夠靈活，在人口凈流出的村鎮仍機械地執行一村一個幼兒園和圖書室的配置標準進行鄉村基礎設施建設;西部某省的高校校舍建成面積缺口達30%，近兩年來陸續出現由于學生宿舍床位不足導致學生到校外居住的現象，不安全因素較高。

（四）重大資產向社會開放共享進展緩慢。國務院《關于國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的意見》（國發[2014]70號），要求科技部和教育部等部門在2015年制定完善的開放制度并在國家網絡管理平臺上發布。但截至2016年11月教育部督導落實該文件時，全國仍有多所大學未按時完成以上兩項基礎工作。這反映出相關單位政治站位不高、大局意識不強、執行國家政策打折扣，弱化落實科學發展觀，嚴重影響了國家總體科研水平的提高和科技成果的轉化。

（五）當前使用的資產管理系統尚需進一步優化完善。近年來，我國互聯網發展迅速，全國絕大部分行政事業單位的信息化辦公手段都較為先進，因此充分利用信息化技術提高行政事業性國有資產管理水平是財政部近十年來資產管理工作的重要舉措。2009—2017年，財政部組織研發的全國行政事業單位資產管理信息系統已歷經三次升級改造，基本建立了“橫向到邊、縱向到底（單位層面）”的資產管理體系。任何系統的研發和完善都應始終服務于研發的初心和管理的進程，當前該系統尚沒有解決各行政事業單位內部資產的調配變動功能，各單位內部管理機構無法對本部門的資產進行管理性調配，這對資產的日常清查、賬實核對工作造成了一定影響，既提高了資產管理人員的工作量，也無法準確有效地提供單位賬實相符的資產數據，由此形成并上報的各類資產報告信息失真，在很大程度上影響了主管部門和各級財政部門對資產數據的分析利用和決策部署。

三、國有資產管理提質增效的舉措

（一）完善頂層制度設計。國家應盡快研究出臺《行政事業性國有資產法》，進一步提升行政事業性國有資產管理的法律層級。全國各省市區應在該法令發布后，結合本地區的經濟發展和財政預算管理情況，分別制定適用于本地區的行政事業性國有資產管理規章制度和績效評價制度。

（二）建立國有資產配置預算管理制度。2020年事業單位改革將基本完成，屆時事業單位數量將大幅減少。財政經費的保障力度將會有所區分：全額保證公益一類、合理保證公益二類。據財經界人士分析，公益二類事業單位的國有資產特別是固定資產的購置經費將會大幅下調。為了保障公益二類事業單位繼續有效地向社會提供公共服務，財政部門需要在現行預算體制下，通過建立預算管理與資產管理相契合的機制，合理配置行政事業單位特別是公益二類事業單位的國有資產。規范預算編審制度建設，借鑒中央行政事業性國有資產配置辦法和標準，出臺、修訂和規范各省市區行政事業性國有資產配置辦法和標準體系，為預算編審提供科學依據。全國各級行政事業單位都應切實遵守中央八項規定要求，嚴禁新建續建樓堂館所，嚴禁超標準配置辦公類設施，各級財政部門在編審年度部門預算時應綜合運用技術和政策手段，將使用財政資金和其他預算外資金購置資產的支出預算全部編入當年部門預算，從源頭上準確切斷閑置浪費現象。

（三）完善高效的行政事業性國有資產管理信息系統。財政部門應根據國有資產管理改革和創新發展的需要，繼續組織研發和完善全國行政事業性國有資產管理信息系統，實現全國行政事業單位資產數據互聯互通，全面完整地反映行政事業性國有資產配置、使用、處置、收益和績效評價等基本情況。

1.充分保障資產數據的安全有效性和信息系統的可擴展性。面對行政事業性國有資產管理信息系統層級多、分布地域廣、對數據的安全性和穩定性要求較高的現實，財政部門應會同軟件研發公司充分利用大數據和云存儲平臺等技術手段，提高資產數據運算和安全傳輸存儲能力，保證系統的安全有效性和穩定性。本著立足當下需求、面向未來預留拓展空間的原則，財政部門應會同各省市區財政和主管部門采取調查研究的方式，對使用部門的具體資產管理需求進行調研，分析梳理可行性建議并及時進行功能拓展研發，保證資產管理信息系統與資產管理體制創新的發展進程相契合。

2.以制度的方式確定信息系統各級資產管理和使用部門的職責權限。發揮財政部門的統籌引領作用，在充分聽取各省市區資產管理部門和主管部門意見的基礎上，牽頭制定并發布實施《行政事業性國有資產管理信息系統管理暫行辦法》，以部門規章的方式確定全國各級行政事業單位的職責權限和內部控制規范，建議由資產管理內部機構負責人作為資產管理信息系統管理工作的第一責任人，有效保障資產管理信息系統的正常運行。

3.探索推進資產管理信息系統和單位財務管理信息系統的有效對接。拓展資產管理信息系統中的資產數據分析運用功能，有效銜接資產新增預算配置、資產折舊（虛提）和資產增減核算、部門決算模塊功能，有效減少財務人員的重復工作量，逐步實現資產管理信息系統與財務管理信息系統之間國有資產管理數據的互通共享。因單位使用的財務管理信息系統軟件數據庫和計算機語言結構與資產管理信息系統不盡相同，各單位需單獨向原供應商尋求接口的對接研發，不得尋求改變財政部門資產管理信息系統的數據結構。

4.完善資產功能模塊，真正做到“縱向到底（單位內部機構層面）”。在現有資產管理信息系統的基礎上，由財政部門組織軟件公司進一步研發，為各使用單位打通資產日常管理的最后一道關口，真正實現資產管理“縱向到底”。此功能的應用將大幅增加單位內部使用人員的數量、提高數據的運行頻率，對軟件的穩定性和糾錯容錯能力提出了更高的要求。各級財政部門應在財政部的統一協調下配備更高端的本地服務器、網絡通訊設備和軟硬件防火墻（也可由第三方軟件公司提供服務），保障全國行政事業性國有資產信息的準確與安全。

（四）建立并推行國有資產績效評價體系。根據中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》要求，截至2019年底，全國已有部分省市財政部門在遵循科學合理、細化量化、可比可測、動態調整、共建共享的原則前提下，建立了與政府基本公共服務、部門預算項目支出等相匹配的績效評價標準，逐步出臺了地方行政事業性國有資產績效評價體系，突出結果導向，重點考核實績，從資產的預算配置、日常管理、調配與共享、處置方式及收益等方面進行全方位的績效評價。

（五）加強資產管理體制建設。構建各級財政部門、行政主管部門、使用部門三層分級管理體制，形成財政部、省級、市級、縣級、鄉鎮級五級資產聯網匯總管理體系，實現各級財政部門負責本地區資產的綜合管理、主管機關負責所屬單位資產的日常監督管理、各使用單位負責本單位資產的具體管理。各行政事業單位應主動與主管部門和機構編制管理辦公室溝通，設立“國有資產管理辦公室”或“資產管理處”等內部機構，配備專職管理人員（根據內部控制原則，人員應以2—4人為宜）專職負責本單位的資產管理工作。據財政部統計，全國大部分機關和事業單位都建立了專門的資產管理內部機構，其余單位也明確由財務部門管理，實現了資產管理機構全覆蓋。

（六）健全公共基礎設施等行政事業性國有資產管理機制。應由財政部牽頭理順公共基礎設施等行政事業性資產管理體制，加強頂層設計，盡快制定文物文化資產、政府儲備物資等政府會計準則，按照“誰承擔管理維護職責由誰入賬”的要求，規范計價標準和動態價值會計核算，將文物文化資產、政府儲備物資等資產分類登記入賬，做到賬實相符，確保資產信息的全面、準確和完整;有條件的省市財政、住建、交通運輸等部門可建立聯席會議制度，密切財政部門與行業主管部門協調聯動的工作機制，加強與現行行政事業性國有資產管理制度的銜接，共同推進新政府會計制度的順利實施。

（七）推動建立資產調劑使用和共享共用機制。財政部門要創造條件，探索建立不同行業主管部門之間資產共享共用和調劑機制，各部門要推動所屬單位間資產的共享共用和統一調配，實現對長期閑置資產或低效使用資產的跨管理層級、跨行業和部門間的調劑使用功能，提高國有資產的使用效率;探索建立跨體制調劑和共享共用機制，向符合條件的新動能高新民辦企業臨時提供閑置資產，以促進民辦企業創新發展。應充分發揮紀檢監察和審計監督等外部監督機構的職能作用，在未來一段時期內重點推動國發[2014]70號文件的順利實施，促進各類重大基礎設施和科研儀器設備行業間、部門間共享共用，為科技創新驅動發展提供物質支撐。

（八）加強資產處置管理。各級財政部門要牽頭搭建報廢資產公開處置平臺，制定資產處置回收管理制度，完善汽車、電器、電子產品等政府定點回收方式，優化網上審批流程，督促各行政事業單位及時根據實際情況報批處置待報廢資產，做到實時的“賬實相符”。據調查，北京和山東兩地的“公務倉”制度建設效果明顯，經過多年的應用實踐和不斷完善，已具備向全國其他地區推廣應用的條件。

（九）發揮人大對行政事業性國有資產的監督作用。全國人大應充分運用“聽取和審計專項工作報告、質詢和特定問題調查”等法定監督方式，強化對行政事業性國有資產的監督管理。黨的十八屆三中全會提出并于2017年發布實施的《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》就是黨中央加強人大“聽取和審議專項工作報告”這一法定監督方式的重要決策部署，對推動全國人大代表全國人民有效行使國有資產監督管理職責具有重要的政治意義和現實意義。本文認為，全國人大應繼續督促政府不斷完善和規范資產報告內容，重點反映國有資產配置的合理性、運行的規范性、處置的科學性、收益的有效性以及行業性資產數量的變動趨勢、地域性民生設施的均衡配置等方面情況;建立人大監督政府管理資產情況的績效評價體系，科學合理地評價政府對資產管理的整體效益和效能。

實踐與創新是未來國家行政事業性國有資產管理工作的主旋律，實踐沒有止境，理論創新也沒有止境。在我國經濟進入高質量發展的新常態下，創新行政事業性國有資產管理體制機制、建立人大監督行政事業性國有資產制度，是全面依法治國理念的重要體現，是保障國家政權正常運轉和公共事業有序發展、構建國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也是憲法和人民所賦予的神圣職責。

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【作者簡介】

許風軍，男，濟南市技師學院，高級會計師，濟南市第二屆會計咨詢專家（政府會計類）（2020—2022年）;從事會計、財務管理和資產管理工作。