基層政府扶貧執行的主動與被動

況偉 何濤

關鍵詞：產業扶貧、鄉鎮政府、雙重角色、被動、主動

中圖分類號：F323.8 ?文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）04 — 0070 — 04

一、問題的提出

脫貧攻堅是有時間節點和明確任務目標的。中共十九大報告指出，堅決打贏脫貧攻堅戰，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽。產業扶貧是精準扶貧的最重要的組成部分，也是脫貧之基。正如阿馬蒂亞？森認為，貧困是對基本的可能能力的剝奪，發展所關注的是擴展人們的“可行能力”以享受他們所珍視的生活〔1〕。產業扶貧試圖激發起貧困戶的內生動力，提升貧困群眾的生產能力，增強自我造血功能，從根本上幫助貧困戶改善生活、擺脫貧困，同時消除已脫貧戶的返貧風險。由此，產業扶貧政策執行的落腳點最終還是在鄉鎮政府?！吧厦媲l線，下面一個針?！编l鎮政府作為國家政權的神經末梢，直接面對基層農村。在執行產業扶貧政策過程中，鄉鎮政府扮演著雙重角色：一方面，鄉鎮政府需要對上級政府負責，貫徹上級扶貧政策，完成上級布置的各項扶貧任務，是中央和上級政府扶貧政策的被動接受者;另一方面，鄉鎮政府作為國家在農村依法建立的行政機構，承擔著發展地方經濟、改善地方民生，帶動貧困戶脫貧致富的責任，扮演著農村基層事物的主動管理者。兩種角色間存在著張力，上級政策接收者的被動性與基層農村管理者的主動性之間、中央扶貧政策目標與鄉鎮政府的施政動力之間的對立導致了產業扶貧政策實施過程中被扭曲，給政策效果帶來不確定性。

上述研究給我們理解鄉鎮政府的角色提供了參考，但也留下了有待于我們進一步思考的問題。比如，鄉鎮政府的雙重角色間存在何種張力？雙重角色如何塑造鄉鎮政府的扶貧行為？并如何影響到扶貧產業政策成效？本文以位于江西省某非貧困縣的G鎮為實證研究對象，主要分析鄉鎮政府在推動產業扶貧過程中的雙重角色，以及由此帶來的影響。通過對該鎮實施產業扶貧的案例研究，分析產業扶貧所面臨的現實困境，進而提出完善產業扶貧的路徑。

二、理論分析框架 ：鄉鎮政府雙重角色下的主動與被動

鄉鎮政府是建立在農村的基層組織，是國家權力延伸到鄉村社會的一個表現〔2〕。鄉鎮作為連接國家和農民的紐帶，在精準扶貧中有著不可替代的地位和作用。鄉鎮政府的角色和行為在很大程度上影響著精準扶貧政策的執行效果。在當前的科層制中，鄉鎮政府位于政府機構的最底層，沒有下屬單位，而作為國家治理農村的接點，鄉鎮政府扮演著雙重角色：既是上級政策的被動接受者，又是基層農村的主動管理者。鄉鎮政府的雙重角色之間的張力表現在角色的被動性和主動性特征。

上級政策接受者角色的被動性，是指鄉鎮政府位居政權層級的末端 ，自身沒有創制制度的權力 ，只能被動地接受上級政府對其社會角色所做的制度安排和激勵〔3〕。在層級制內，受國家權威和責任約束，下級政府必須對上級政府認真負責。而自分稅制改革以來，鄉鎮政府財政收入極大減少，沒有實質性財權、人事權和事務權，更加高度依賴上級政府〔4〕。同時，在壓力型體制下，上級政府通過行政命令、政績考核、問責機制直接影響著鄉鎮政府的角色作用?？梢?，鄉鎮政府扮演著政策被動接受者的角色。

基層農村管理者角色的主動性，是指鄉鎮政府作為國家行政權力的末梢，不存在下級單位，國家政策的落腳點在鄉鎮政府這一層級，鄉鎮政府直接面對著鄉村社會，代表著國家治理基層農村。鄉鎮政府擁有著國家權力，承擔著改善地方民生、發展地方經濟和實現公共利益的管理者角色。鄉鎮政府是鄉村社會的公共產品的供給者，有著不可替代性。而鄉村社會是一個熟人社會，鄉村社會的結構是一種“差序格局”，社會關系是逐漸從一個個人推出去的，是私人聯系的增加，社會范圍是一根根私人聯系所構成的網絡〔5〕。這就更加要求鄉鎮政府主動對鄉村社會的需求進行回應，并提供公共服務和公共產品。

稅費改革以后，鄉鎮政府沒有太多的財權和人事權。產業扶貧專項資金又多數傾向于貧困村和連片貧困區。面對利益主體多元化的鄉村社會，鄉鎮政府作為獨立的利益主體和經營者，也具有追逐自我利益的動機〔6〕。因此，鄉鎮政府在執行產業扶貧政策、改善當地民生的“主動性”也具有可變性。鄉鎮政府雙重角色的“被動性”和“主動性”，導致了鄉鎮政府在精準扶貧實踐中呈現出不同的行為特征，進而產生不同的扶貧效果。根據鄉鎮政府的雙重角色的主動性與被動性強度兩個變量，我們可以區分出四種不同的政策執行模式（見圖1）。

1.服務型模式。當政策接受者的角色強化且鄉村管理者的角色強化時，鄉鎮政府執行政策就會形成服務型模式。在這種模式下，鄉鎮政府既要面對自上而下的績效考核，努力完成好各項工作任務并順利通過考核，又要積極回應自下而上的鄉村社會的各種貧困問題。這種模式下，鄉鎮政府關注公共利益，還需要結合地方利益。鄉鎮政府更多的是為村莊提供公共服務，協助貧困村、貧困戶發展產業項目，并構建經濟新主體與貧困戶間的利益聯系機制。

2.控制型模式。當政策接受者的角色強化且鄉村管理者的角色弱化時，鄉鎮政府執行政策就會形成控制型模式。精準扶貧是一項壓倒一切的政治任務，而產業扶貧是精準扶貧的重要組成部分。在級級施壓、層層加碼的壓力型體制下，產業扶貧的各種任務責任最終落到鄉鎮政府。由于嚴格的政績考核機制〔7〕和縣級政府及相關部門所擁有的集中資金管理權和人事分配權，鄉鎮政府更加趨向服從上級政府，為完成考核任務而追求“短期效應”，以效率為追求目標，即僅僅考慮以最小的成本區完成既定目標，優先對上級政府負責。與此同時，基層自治組織村委會中也存在“半官僚”化現象〔8〕。鄉鎮政府通過壓力傳導來控制村兩委，以此來執行產業扶貧政策。

3.懸浮型模式。當政策接受者的角色弱化且鄉村管理者的角色弱化時，鄉鎮政府執行政策就會形成懸浮型模式。由于中央制定的政策大多較為寬泛，與鄉鎮政府具體行動之間存在著巨大差距，地方政府在執行過程中擁有著巨大的自由裁量權。當上級政府對鄉鎮產業扶貧的指導或監督弱化時，鄉鎮政府容易選擇性執行或敷衍執行上級政策;同時，容易忽視貧困群眾的實際需求，在發展經濟過程中大搞政績工程和形象工程，脫離群眾。鄉鎮政府對考核以外的工作則無暇顧及，消極應對上級政府考核、消極發展地方經濟，發展扶貧產業純粹只是應付上級檢查需要，選擇性執行，造成扶貧政策的扭曲。

4.理性型模式。當政策接受者的角色弱化且鄉村管理者的角色強化時，鄉鎮政府執行政策就會形成理性型模式。鄉鎮政府作為一個獨立的理性主體，能在客觀事實的基礎上進行利益的計算以實現自身利益最大化。為了獲取自己的利益，它表現出了相當強的主動性和靈活性，在貫徹執行中央和它的上級政府的方針政策時帶著明顯的實用主義的色彩〔9〕。由于上級政府的政策模糊性，而鄉鎮政府比上級政府更加了解當地鄉村社會的情況和問題，當上級政府對鄉鎮工作的監督考核減少時，鄉鎮政府就會利用信息優勢來給自己留下更多的逐利空間，違背上級政府對其角色的期望，以期望獲得更多的權力衍生品。

三、G鎮產業扶貧的實踐

G鎮位于江西省西部，是城關鎮和工業園區所在鎮，轄區有村委會16個，自然村108個，社區居委會7個。鎮北部為山區，中、南部為丘陵，所屬的Y縣是非貧困縣。農業以水稻為主，經濟作物以黃瓜、花生著名，還生產木、竹、菜油、香菇。G鎮現有人口78617人，其中農業人口19156人。2018年建檔立卡貧困人口157戶291人，貧困發生率為1.5%。

（一）服務型模式：追求共同利益

由于精準扶貧是一項系統性工程，涉及到政治、經濟、社會等方方面面。產業扶貧的開展呈現出運動式模式。比如，G鎮政府也緊緊圍繞著產業扶貧來開展脫貧攻堅工作，并制定了《2018年G鎮產業扶貧規劃》、《G鎮“黨建+產業扶貧”實施方案》等。事實上，G鎮政府在2016年就已經意識到產業扶貧的重要性，黨委書記X也認為花了太多的時間和精力去整理貧困戶的檔案資料，尤其是“一證一冊”。到2017年，G鎮分管扶貧的Y鎮長一直在籌劃著泥鰍養殖，但由于技術、資金和土地的缺失，最終也沒有弄起來?？梢姡谏霞壵南嚓P政策下，尤其是自上而下的考核下，鄉鎮政府作為政策的接受者，其角色的被動性顯而易見，上級政府主導著鄉鎮政府的扶貧工作方向。

G鎮轄區的16個村，村集體經濟差異很大，有些村沒有村集體收入，完全依靠政府的轉移支付維持運作;而有的村通過發展村集體經濟，開發經貿樓，村集體經濟上千萬。因此，不同的村莊對于發展扶貧產業、帶動村集體經濟的需求不一。而且G鎮沒有貧困村，縣里撥付的很多扶貧項目都流向了其它鄉鎮的貧困村。貧困村每年撥付的扶貧資金高達500—600萬，而G鎮整個2017年才撥付8萬元，形成鮮明對比。G鎮黨委書記X一直想發展部分精準扶貧產業，但最終受限于資金和風險，沒有發展態勢良好的產業。G鎮政府試圖在執行產業扶貧政策和回應鄉村發展中找到平衡點，為農村合作社、鄉村致富能人的產業發展提供基本的公共產品和服務，并在資金、技術、稅收上給予一定支持和幫助，創造良好的外部條件。比如，Z村的村支部書記Y上任前，村里就背負著幾十萬的債款，屬于典型的村集體經濟薄弱村。因此，發展村里的經濟、償付完村里的債務成立Y村支部書記上任后最重要的責任。2017年，Z村支書Y多次主動去其它鄉鎮考察產業項目，在考察中發現黃菊種植產業見效快、經濟效益高、市場穩定、技術有保障，因此積極與鎮扶貧辦推進該項目落地。

（二）控制型模式：追求效率優先

精準扶貧是習近平總書記簽下“軍令狀”的政治任務，因此也成為自上而下各級政府都十分重視的中心工作。中國是單一制國家，政策執行存在級級施壓、層層加碼的路徑依賴。精準扶貧過程中，各級政府都簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀，比如G鎮政府簽下脫貧攻堅“軍令狀”，到2018年年底完成貧困人口35人順利脫貧。而產業扶貧作為精準扶貧中最重要的扶貧方式，更是成為鄉鎮政府的壓倒一切的中心工作。在官僚體制中，鄉鎮政府作為國家權力的最后一公里，需要對上級政府負責，特別是縣一級政府。對于基層政府而言就面臨著目標責任考核的高壓態勢與時間緊、任務重的壓力型體制， 產業扶貧對基層政府的首要目標就是要完成目標任務考核中的客觀化指標〔10〕。比如，在2018年每村建成1-2個5萬元以上的扶貧產業項目、每村建立一個扶貧產業專業合作社、所有貧困戶都要求加入合作社等。此外，精準扶貧在基層政府采取“一票否決制”，凡是沒能順利通過國家第三方評估的，都取消鄉鎮年度評為綜合先進的資格。

在控制模式下，鄉鎮政府以效率為導向，以最經濟的方式完成好體制內上級政府的任務，對上級負責。在執行過程中，過于關注效率，并通過壓力控制來實現這種效率。無論是發展具體的扶貧產業，還是成立新型經濟主體，在控制模式下一味追求高效率而導致產業扶貧政策執行被扭曲，忽視了鄉村社會經濟發展的真正需求，合作社淪為“空殼社”，產業項目福利化。

（三）懸浮型模式：規避多重風險

鄉鎮政府是國家治理鄉村社會的重要環節。一方面，鄉鎮政府扎根于鄉村社會，為貧困村、貧困人口提供公共服務，發展鄉村經濟、帶動貧困戶發展生產、脫貧致富，另一方面鄉鎮政府也受到上級政府的監督與考核。盡管是政府主導，但發展產業需要和市場經濟相符需要足夠的啟動資金來支持、發展產業。鄉鎮政府處于國家權力的末梢，其財政收入匱乏，無法為發展村級產業提供直接的資金支持。這就導致鄉村社會的發展需求得不到滿足，國家政權“懸浮”在鄉村社會之上〔11〕。鄉鎮政府“責大于權”且中心工作較多，沒有能力調動資源和人力、物力、財力等扶貧資源時，鄉鎮政府就容易忽視農村社會的利益訴求。比如，G鎮L村地處工業園區，為了完成上級的考核指標，L村村委直接拿出村集體經濟中的一個店鋪，作為一項產業項目，將每年店鋪的租金收益分發給村里的貧困戶。雖然G鎮完成了指標上的考核，但是顯然違背了政府激發貧困戶的內生動力的初衷，又回到了“輸血”模式。

鄉鎮政府懸浮在上級政府與鄉村社會之間，既不能夠為鄉村提供好公共服務、發展好鄉村經濟，也不能實質上的完成好上級政府的扶貧工作。鄉鎮政府這種懸浮模式，一方面造成貧困群眾的真實發展訴求得不到有效回應，認為政府只是在做表面文章、搞數字脫貧，進而對鄉鎮政府的不滿，另一方面，人浮于事的工作作風，扶貧政策不能落到實處，又導致上級政府對鄉鎮政府的不信任。懸浮性行為背后是鄉鎮政府規避整治風險的邏輯。在基層政府，精準扶貧是一項政治任務，督察多、考核嚴，采取一票否決制。鄉鎮政府在被動性低，主動性又低的情況下，就會衍生出規避政治風險的邏輯，即不求樹立典型，也不被約談問責。上級政府檢查什么，鄉鎮政府就執行什么。

（四）理性型模式：追求利益最優

政府主導的產業扶貧主要采取“項目制”的運作形式 。從微觀層面來說，鄉鎮也是農村精準扶貧的主戰場。而在稅費改革制度后，以薪養廉下的鄉鎮政府自身也面臨著很大的生存壓力。沒有貧困村的鄉鎮，既沒有足夠的國家扶貧資金支持，自身資金又匱乏。當上級政府對產業扶貧的推動和考核力度緩減時，由于產業扶貧政策模糊性與基層農村問題的復雜性、國家政權的強制性與鄉村社會的自主性，這給鄉鎮政府行使自由裁量權來執行政府政策。

鄉鎮政府是國家在農村建立的最低層的政權，是獨立的利益主體，也是名義上的法人機構。盡管產業扶貧是由政府主導，但產業項目的發展效益更取決于市場經濟的這套機制。理性型模式下，鄉鎮政府會在客觀事實的判斷的基礎上來執行扶貧政策，利用自身對鄉村社會更加熟悉的這種信息優勢，或追求自身利益最大化，或規避潛在的政治、經濟風險。比如，G鎮黨委書記說，我們不去搞那些高大上的產業項目，我們就搞些實際的，有多大的能力辦多大的事。在扶貧資金不足和市場投資風險的分析上，鄉鎮政府采取了規避風險的行為。G鎮政府投資3萬元采購各種果樹苗，分發給全鎮的貧困戶，由第一書記、駐村工作隊、幫扶干部在貧困戶的房前屋后空地、菜地及荒地上栽種，發展庭院經濟。同時，G鎮政府還在幾個村搞油茶林種植基地，該項目投資小、風險小，但收益又有保證。鄉鎮政府在規避風險的模式下，無論是搞庭院經濟，還是搞油茶林種植基地，關注維護自身利益而忽視貧困農村、貧困人口的發展需求、解決當前貧困的需求，違背了中央期望通過扶貧產業促進貧困村、貧困群眾自力更生、自我能力提高來擺脫貧困的初衷，損害了委托人的利益。

四、余論

鄉鎮政府在產業扶貧中表現出的多種行為模式的背后是雙重角色之間的張力。上級政策接受者的角色要求鄉鎮政府完成上級政府的績效考核指標;而基層農村管理者的角色又要求鄉鎮政府回應貧困村、貧困群眾的發展需求，提供貧困戶自我發展的能力所需的公共服務。產業扶貧是精準扶貧的重要組成部分，目的是激發貧困戶的內生動力，提高貧困戶自身發展的能力，從根本上幫助貧困村、貧困戶擺脫貧困。鄉鎮政府在執行產業扶貧政策中成效比較好的是服務型模式：既貫徹好上級政府的政策、注重公共利益，又積極回應鄉村社會發展的問題，統籌好地方利益。這在一定程度上緩解了鄉鎮政府扮演的兩種角色間的對立，發揮出了鄉鎮政府作為國家政權治理鄉村社會的接點作用，同時調動起中央政府和貧困戶的積極性，避免了“一頭冷一頭熱”現象。而其它三種行為模式：控制性模式、懸浮型模式和理性模式，事實上，在產業扶貧這個動態過程中，可以通過構建上級政府，尤其是縣級政府與鄉鎮政府的合作治理模式，加大對貧困村、貧困人口發展問題的回應性，及時糾正鄉鎮政府在產業扶貧中的偏差行為，使得控制模式、懸浮模式和理性模式都轉化為服務型模式。正如產業扶貧不是一個靜態的過程，它也不是一個獨立的過程，還以其它扶貧措施相關聯。鄉鎮政府需要發揮出接點治理的關鍵作用，既要縱向連接好國家權力與鄉村社會，也要橫向連接好產業扶貧相關的各個職能部門，克服雙重角色間的張力，為貧困村、貧困群眾提供良好的公共服務和公共產品。

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〔責任編輯：孫玉婷〕