整體性治理視角下玉林市南流江污染治理探析

蘇皓

摘要：水環(huán)境的公共物品屬性，意味著政府在河流污染治理方面負(fù)有主要責(zé)任。當(dāng)前，各地在河流污染治理上存在“多龍治水”的局面，實(shí)際上是治理“碎片化”的體現(xiàn)。文章以玉林市南流江污染治理為例，援引整體性治理理論對(duì)其存在的“碎片化”困境進(jìn)行分析，試圖尋找符合河流污染治理目標(biāo)的整體性治理途徑。

關(guān)鍵詞：南流江; 整體性治理;污染治理;碎片化

一、理論選擇：整體性治理理論與水環(huán)境治理的契合性

英國(guó)學(xué)者佩里·希克斯，針對(duì)新公共管理理論的限度問題提出了碎片化整合理論。整體性治理理論主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。從20世紀(jì)90年代至今，經(jīng)過20多年的理論研究和實(shí)踐總結(jié)，整體性治理理論已經(jīng)形成了比較完備的理論體系。不得不承認(rèn)的是，我們的確搭上了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“快車”，但也的的確確走了一些“彎路”，比如先污染后治理的問題。流域水環(huán)境污染問題的治理復(fù)雜性拷問著政府的治理能力，針對(duì)當(dāng)前各地在水環(huán)境治理中，由于各地政府間協(xié)作機(jī)制缺失而存在的“碎片化”問題，整體性治理理論中的強(qiáng)調(diào)的建立多元的公私合作伙伴關(guān)系，以及強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)、整合，對(duì)破解政府間流域水環(huán)境污染治理的困境具有一定的啟示和借鑒價(jià)值。

二、分析過程：整體性治理視角下的南流江治污困境

（一）南流江污染治理“碎片化”的表現(xiàn)

1. 治理理念的碎片化。河流流域是不可分割的，然而行政區(qū)劃卻是有“界”的，南流江污染治理的一個(gè)困境在于“分工”治理而不是“協(xié)作”治理，這種治理方式在一定程度上可以概括為“被動(dòng)應(yīng)付式”的治理。采用高位推動(dòng)（市一級(jí)行政命令）的方式進(jìn)行整合，通過垂直式的管理和清晰的組織和功能分工來實(shí)現(xiàn)管轄部門單位以及各縣市區(qū)政府之間的協(xié)調(diào)。此外，各部門單位間的天然隔閡，或者說是利益沖突是治理污染所面臨的另一障礙因素。

2. 治理主體的碎片化。南流江污染治理以行政區(qū)劃為主，同時(shí)也出現(xiàn)了別的地方治水時(shí)曾出現(xiàn)的“多龍治水”局面。由各個(gè)縣市區(qū)政府承擔(dān)治理的責(zé)任主體，自上而下垂直管理，從科學(xué)治理的角度而言，統(tǒng)一的、完整性的流域綜合治理權(quán)被切割成“板塊”，“分配”給各個(gè)縣市區(qū)政府以及部門單位，這些責(zé)任主體彼此之間并沒有形成聯(lián)系溝通的橫向網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)。

3. 政策目標(biāo)和政策執(zhí)行的碎片化。在治理目標(biāo)任務(wù)上，南流江污染治理是典型的“科層制”，也就是下級(jí)對(duì)上級(jí)行政指令的服從。各縣市區(qū)間人力、財(cái)力、物力等因素相互獨(dú)立，信息資源不能共享，治理目標(biāo)只能說是“相關(guān)”的。在此條件下，政策執(zhí)行上就難以趨同了。

4. 機(jī)構(gòu)和職能的碎片化。不同的空間很難進(jìn)行統(tǒng)一管理，存在著行政管理的碎片化。水環(huán)境的污染治理，職能是較為分散的，缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管，直接來看，河流污染治理是環(huán)保部門和水利部門的職責(zé)，這是顯而易見的。但是，涉及水管理的部門，就有城市規(guī)劃、農(nóng)、林、交通等部門，各部門之間職能各有側(cè)重，業(yè)務(wù)看似關(guān)聯(lián)實(shí)際相互獨(dú)立，各自為政，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

（二）南流江污染治理“碎片化”的原因剖析

1. 利益協(xié)調(diào)機(jī)制的不成熟。各地方政府間的區(qū)域利益博弈關(guān)系，是我們應(yīng)當(dāng)正視的一個(gè)重要原因。南流江流域跨縣市區(qū)，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況并不相同。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，類似于環(huán)境污染這類的公共事務(wù)愈發(fā)復(fù)雜，并且具有綜合性，單靠一方力量難以支撐，必須有各個(gè)地方政府的協(xié)調(diào)和合作。

2. 受制于現(xiàn)行行政體制。當(dāng)前的績(jī)效考核體系中，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是“硬指標(biāo)”，處于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的各縣市區(qū)政府，為了跑贏“短跑”，在一定選擇空間上犧牲地方的生態(tài)利益，無形之中摒棄了污染治理的主體責(zé)任。此外，分塊式的治理任務(wù)，當(dāng)污染治理權(quán)限被劃分至各個(gè)縣市區(qū)及部門后，關(guān)于責(zé)任的劃分無疑陷入了推諉和扯皮。縣市區(qū)交界帶的水污染，誰來治理？污染是誰造成的，誰的責(zé)任更大？這些問題只會(huì)引來更多的“踢皮球”。

3. 缺乏權(quán)威的綜合治水機(jī)構(gòu)。南流江污染治理在管理和執(zhí)行上缺乏一個(gè)權(quán)威的治水部門。在行政管理的實(shí)踐中，我們已經(jīng)習(xí)慣了以單獨(dú)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)去執(zhí)行需要跨部門、跨單位協(xié)作的工作任務(wù)，而單獨(dú)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)容易流于形式。另外，由于各地承擔(dān)的治水任務(wù)有輕有重，也會(huì)出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。

三、對(duì)策建議

為使跨流域水環(huán)境治理工作能夠健康有序向前推進(jìn)，改變目前存在的“碎片化”的治理困境，筆者認(rèn)為需要堅(jiān)持從整體性治理的角度出發(fā)，在治理理念、治理機(jī)制和治理模式等方面。

（一）在治理理念上要強(qiáng)化公共性

在地方政府層面，要敢于打破以往的各單位、各部門分而治之的慣性思維，在處理事關(guān)公共利益的環(huán)境保護(hù)問題時(shí)，適時(shí)調(diào)整治理思維，實(shí)現(xiàn)以統(tǒng)籌性的思維替代以往“官本位”“部門本位”的思想，以彰顯社會(huì)治理的公共性，實(shí)現(xiàn)地方政府社會(huì)治理現(xiàn)代化。此外，要督促各部門制定符合公共利益的政策方針，從而更好地實(shí)施流域水環(huán)境汚染的治理。同時(shí)要注意的是，社會(huì)公眾的參與是公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要“因子”，政府在水環(huán)境治理的決策過程中要為廣大公眾參與有利提供條件。

（二）在治理機(jī)制上要強(qiáng)化協(xié)作性

必須推進(jìn)治理業(yè)務(wù)的整合，發(fā)揮好“治水辦”（或者“河長(zhǎng)辦”）的多部門跨部門協(xié)同中介作用，使組織結(jié)構(gòu)更趨于合理，強(qiáng)化信息的溝通和交流。例如，將職能相近相關(guān)的功能進(jìn)行整合，前文提到，南流江水污染治理既涉及到城市建設(shè)規(guī)劃（如發(fā)改、城建、市政），又涉及到具體治污業(yè)務(wù)部門（如環(huán)保），更涉及相關(guān)業(yè)務(wù)職能部門（如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、旅游、交通等），“治水辦”要準(zhǔn)確決策，綜合相似職能部門意見后統(tǒng)一將一類具體業(yè)務(wù)交由一個(gè)部門具體負(fù)責(zé)。在“治水辦”的基礎(chǔ)上，增設(shè)治水領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，補(bǔ)充“治水辦”在統(tǒng)籌上力度不足的缺陷，從而進(jìn)一步強(qiáng)化跨部門協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)職能。

（三）在治理主體上要強(qiáng)化多元性

必須集合各種社會(huì)力量，形成市場(chǎng)主體、行政主體和社會(huì)主體等多元主體協(xié)同治理合力，集中力量做好水污染防治這件民生實(shí)事。如在城市污水處理方面，可以借鑒我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，采用公共部門與私人企業(yè)合作的PPP 模式，這就要求地方政府針對(duì)治污企業(yè)出臺(tái)優(yōu)惠政策，積極吸引有技術(shù)實(shí)力的企業(yè)參與南流江污染治理。

（四）在治理依據(jù)上要強(qiáng)化法治性

首先，要加強(qiáng)跨流域水環(huán)境污染治理的法律和相關(guān)機(jī)構(gòu)建設(shè)，一步步探索并明確處理跨區(qū)域環(huán)境問題的法律依據(jù)和操作細(xì)則。其次，要強(qiáng)化對(duì)各縣市區(qū)政府水環(huán)境污染問題的問責(zé)制度，并加強(qiáng)上一級(jí)政府協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域水環(huán)境污染問題的力度。最后，在法制上落實(shí)跨行政區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，防范“搭便車”行為。防止那些環(huán)境管理績(jī)效差點(diǎn)地方政府“蹭”管理力度強(qiáng)的地方政府，用剛性政策解決上下游區(qū)域治理主體的后顧之憂，達(dá)到有章可循、有功則獎(jiǎng)、有過必責(zé)、無為必罰的政策效果。

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（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）