論我國保障性住房制度的進一步改革

楊柳

摘 要：保障性住房制度改革關(guān)乎千家萬戶，一直是黨和政府及普通百姓十分關(guān)注的問題。只有加快保障性住房制度改革，才能使低收入群體的住房保障落到實處。通過梳理相關(guān)文獻，在明確保障性住房制度相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國保障性住房建設(shè)的現(xiàn)狀，分析我國保障性住房制度改革的路徑。

關(guān)鍵詞：保障性;住房制度;經(jīng)濟適用房;低收入群體;改革

中圖分類號：D632.1? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）09-0056-05

居民生存需要的基本保障是住房，住房保障也是整個社會保障的重要組成部分之一。古往今來，無論是哪個國家，住房都是人們普遍關(guān)注的話題。尤其是低收入群體的住房保障問題更是政府制度設(shè)計不可回避的關(guān)鍵所在。為此，從農(nóng)村到城鎮(zhèn)，進一步構(gòu)建和完善多層次、可銜接、能監(jiān)督的住房保障體系，按照一定的制度設(shè)計，讓具備一定條件的居民享受到包括宅基地建房、住房公積金、貨幣補貼、經(jīng)濟適用住房、廉租住房、限價房、公共租賃房等相應(yīng)政策給予的福利和優(yōu)惠。這不僅是限制炒房、控制高房價的重大舉措，而且對維護社會公平、促進社會和諧具有十分深遠的意義。

一、文獻綜述

保障性住房是與商品房相對應(yīng)的一個概念。蘇志雄、王彥鵬、梅建明等（2009）認(rèn)為，在使用功能、銷售對象、建設(shè)投資主體以及價值屬性等方面保障性住房與商品房具有質(zhì)的差異。保障性住房是彌補住房市場供應(yīng)不足，化解市場危機，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺的手段，不僅是作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的政府職能體現(xiàn)，還具有保障民生、防止貧富差距擴大的政策導(dǎo)向作用。徐立凡（2017）認(rèn)為，共有產(chǎn)權(quán)的推出，既是產(chǎn)權(quán)制度的一次創(chuàng)新，又符合“房子是用來住的、不是用來炒的”政策目標(biāo)。

值得我國借鑒的住房保障制度，在新加坡取得了突破。惠博等（2011）、羅孝玲等（2012）認(rèn)為，新加坡保障性住房制度的特點：一是具有建造模式的統(tǒng)一性，二是準(zhǔn)入制度的嚴(yán)格性，三是退出機制的限定性。購買人在市場上出售保障房必須住滿兩年半，同時須繳納總房價10%～30%的稅費。目前，我國雖然已建立了保障性住房準(zhǔn)入機制，但問題不少。李靜（2009）、鄒曉燕等（2010）、侯國躍（2011）等借鑒美德等發(fā)達國家住房保障的經(jīng)驗，提出了低收入不同于低保，保障房的保障對象應(yīng)以無力承擔(dān)住房支出作為標(biāo)準(zhǔn)，提出保障性住房應(yīng)將居民收入申報制度、審查監(jiān)督、信用評估體系以及準(zhǔn)入機制等方面納入法制化的管理。

關(guān)于保障性住房的補貼制度研究，陳文殊（2006）、陳永（2011）、嚴(yán)榮（2016）、孫嘉（2008）等認(rèn)為，國外住房補貼采取住房建設(shè)補貼和住房使用補貼兩種補貼并存的方式。美國的住房保障思想是從供給與消費兩個角度進行補貼，即不斷增加住房租售給中低收入家庭以及直接對租戶進行貨幣補貼。在我國，對于保障性住房補貼，學(xué)者提出了各自的看法。白友濤等（2010）、邱桂杰（2016）等從“磚頭補貼”“人頭補貼”兩種方式，就政策實施、地方政府職責(zé)、公共財政支出、住房租賃市場的影響等多方面，從兩種方式的利弊研究了保障性住房的補貼方式，他們認(rèn)為這兩種補貼方式對于保障性住房的補貼標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋范圍、補貼效果、住房資源利用率以及政府工作效率都會產(chǎn)生直接的影響。

盡管一些學(xué)者對保障性住房制度改革進行了有益的探討，也取得了一定的成績，但要把握好保障性住房制度的內(nèi)涵和依據(jù)，從現(xiàn)實出發(fā)，管控好保障性住房的進入和退出機制，建立以個人征信數(shù)據(jù)系統(tǒng)為平臺的審核制度，對保障對象進行細化，區(qū)別不同對象，采取不同的配租方式和補貼模式，以確保保障性住房對低收入人群住房的保障作用，仍然需要我們進一步研究。

二、構(gòu)建和完善保障性住房制度的內(nèi)涵與依據(jù)

（一）保障性住房制度的內(nèi)涵

保障性住房制度從廣義上講，是指政府以廉租房、公租房、限價房、經(jīng)濟適用房、住房補貼、宅基地分配等方式，來實現(xiàn)“住者有其房”的住房保障制度。在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，并不是所有人都有能力自行解決住房，這就需要政府與市場的有機結(jié)合，通過一些關(guān)乎弱勢群體的政策措施，彌補市場缺陷，幫助那些在市場競爭環(huán)境下難以或無法滿足住房需求的低收入群體和貧困家庭，得到基本的住房需求，這種制度設(shè)計就是保障性住房制度。它是國家構(gòu)建居民生活“安全網(wǎng)”的一種社會“穩(wěn)定器”。

保障性住房作為一種公共產(chǎn)品，必須處理好效率與公平的內(nèi)在關(guān)系。一方面，公平原則要求政府出面解決低收入群體住房需求，以保障“住者有其房”，多層次、全方位地保證住房制度供給的公平性、有效性和時效性;另一方面，效率原則要求在追求公平的前提下，充分利用有限的資源，發(fā)揮保障性住房的供給效率，以滿足更多低收入人群的基本住房需求，最大限度地促進社會福祉。

（二）構(gòu)建和完善保障性住房制度的理論依據(jù)

1.馬克思的民生思想。馬克思曾在《政治經(jīng)濟學(xué)批判大綱》《資本論》《德意志意識形態(tài)》等著作中闡述，人本身作為一個客觀存在，首先需要滿足自身的生存和發(fā)展，才能從事物質(zhì)資料的生產(chǎn)。馬克思將人的生存需要作為最基本的需要，他把“衣食住”放到了同樣重要的位置。馬克思認(rèn)為，人類從事物質(zhì)資料生產(chǎn)的目的是為了滿足自身的消費，正是這種目的性推動了人類的文明和社會的進步。住房作為人類生存的基本物質(zhì)資料，是人類生存的基本前提，人們?yōu)榱松妫仨毷紫葷M足吃、穿、住等基本生活消費。因此，馬克思的基本生存理論是保障性住房制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)。

2.習(xí)近平關(guān)于保障性住房制度建設(shè)的理論。習(xí)近平總書記強調(diào)指出，住房問題關(guān)乎民生、系乎民心，既是民生問題，也是發(fā)展問題，直接關(guān)系到中國特色社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的成敗。他還指出，住房問題的解決是一項艱巨而長期的任務(wù)，當(dāng)前我國還存在著保障性住房短缺、住房資源不合理分配，住房困難家庭的基本需求得不到滿足等突出問題。因此，要依據(jù)我國實際情況構(gòu)建以政府為主的保障性住房制度供應(yīng)體系。同時，加大懲處違法違紀(jì)行為，加強監(jiān)管，建立規(guī)范的進退機制和公平公正的分配結(jié)構(gòu)。習(xí)近平總書記在 2016 年 12 月中央經(jīng)濟工作會議上明確指出，解決好房地產(chǎn)問題，必須建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的長效機制和基礎(chǔ)性制度，抑制房地產(chǎn)泡沫，堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”這個定位。在黨的十九大報告中習(xí)近平總書記再次明確闡述上述思想，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”習(xí)近平總書記關(guān)于住房保障的思想精髓是：通過保障房制度建設(shè)，維護社會公平正義和最廣大人民群眾的根本利益，讓改革和發(fā)展的成果更好地惠及全體人民，最終實現(xiàn)全體人民的共同富裕。

3.關(guān)于保障性住房制度建設(shè)的經(jīng)濟學(xué)解析。經(jīng)濟學(xué)關(guān)于保障性住房制度建設(shè)的關(guān)注點是，如何通過控制交易成本以實現(xiàn)保障性住房建設(shè)的利益最大化。為此，科斯的產(chǎn)權(quán)理論為保障性住房建設(shè)提供了經(jīng)濟學(xué)分析的思路。科斯定理認(rèn)為，在不發(fā)生交易費用的前提下，初始權(quán)利無論怎樣安排，最優(yōu)的資源配置都可以通過市場交易來實現(xiàn)。這說明，產(chǎn)權(quán)和交易成本是產(chǎn)權(quán)理論的兩個關(guān)鍵。其中，產(chǎn)權(quán)的界定是該理論的核心。因為所有經(jīng)濟活動都是在一定的制度安排下進行的，而人們行使某種行為的權(quán)利即產(chǎn)權(quán)是制度安排的。所以，制度安排下的產(chǎn)權(quán)界定，明確規(guī)定了當(dāng)事人的行為規(guī)范，人們通過產(chǎn)權(quán)的交易實現(xiàn)社會總產(chǎn)品的最大化。而社會產(chǎn)品根據(jù)產(chǎn)權(quán)的歸屬大體可分為私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品又可細分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。保障性住房是一種競爭性與排他性程度較低的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。市場主體從經(jīng)濟利益出發(fā)，一般不愿意投資在保障性住房建設(shè)上。為此，政府行為不可替代，政府在保障性住房制度建設(shè)中的作用，應(yīng)在合理的制度設(shè)計基礎(chǔ)上，通過一定的公共財政投入，保障低收入群體獲得作為生活必需品的住房。

威廉姆森的多樣性契約關(guān)系理論，對于解決人的有限理性、信息不對稱、機會主義行為等一系列因素產(chǎn)生的糾紛，實現(xiàn)現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的雙贏，具有十分重要的現(xiàn)實意義。在保障性住房的進入和退出機制中，有必要引入威廉姆森的多樣性契約管理理論。按照這一理論，保障性住房承租人的權(quán)利和義務(wù)必須對等。一方面，承租人有依法獲得承租保障性住房的權(quán)力;另一方面，承租人要主動提供身份信息，接受管理部門的監(jiān)督，對于利用權(quán)力尋租或其他不符合享受保障條件而獲得保障性住房的承租人或其他責(zé)任人要承擔(dān)違約責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)受到法律懲處。

新舊福利經(jīng)濟學(xué)關(guān)于兼顧公平與效率的理論也是保障性住房制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)。新福利經(jīng)濟學(xué)關(guān)于帕累托改進理論的應(yīng)用，先是通過帕累托改進方式的制度設(shè)計調(diào)動人們的積極性，提升經(jīng)濟效率，積累國民財富，再惠及全體人民，增進社會福利。但在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，帕累托最優(yōu)狀態(tài)并非總是公平合理的，而舊福利經(jīng)濟學(xué)關(guān)于調(diào)節(jié)收入分配的理論更加符合經(jīng)濟新常態(tài)下保障性住房的制度建設(shè)。因此，我們應(yīng)當(dāng)遵循福利經(jīng)濟學(xué)的理論框架，利用社會主義的制度優(yōu)勢，一方面通過帕累托最優(yōu)增進社會福利，另一方面通過收入分配的調(diào)節(jié)收入差距，保障中低收入人群的福祉。

三、改革開放以來我國保障性住房制度建設(shè)的成就與面臨的困境

（一）改革開放以來我國保障性住房制度建設(shè)的成就

這些年來，我國保障性住房建設(shè)從人均住房面積到住房質(zhì)量以及居住區(qū)配套條件改善等方面都取得了顯著的成績。據(jù)統(tǒng)計，我國城鎮(zhèn)居民人均住房面積從1978年的 6.7 平方米，提高到2016年的36.6 平方米，38年增長了 5 倍多。目前，在我國已經(jīng)基本形成了以廉租住房、公共租賃住房、限價商品房、經(jīng)濟適用住房、政策性租賃住房、定向安置房等多層次的住房保障體系，廣大中低收入人群的住房保障得到部分實現(xiàn)。

首先，滿足中低收入人群的保障性住房制度已經(jīng)形成。這幾年政府不斷擴大住房保障的覆蓋率，形成了多層次的住房保障體系。這對保障社會公平，緩和社會矛盾，維護社會正義，創(chuàng)新保障方式，滿足社會公共利益，促進社會和諧發(fā)展起到了重要的推動作用。其次，保障性住房制度的效率得以體現(xiàn)。根據(jù)我國社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，通過政府公共財政的轉(zhuǎn)移支付，解決了大部分城鄉(xiāng)中低收入和貧困五保家庭的住房問題。據(jù)統(tǒng)計，2013—2016年，我國建成城鎮(zhèn)保障性安居工程房、廉租房、公租房、棚戶區(qū)改造房2 485萬套，改造農(nóng)村地區(qū)建檔立卡貧困戶危房158萬戶，大大改善了困難家庭的居住條件。再次，保障性住房的公共產(chǎn)品屬性得以確立。這幾年，政府不斷加強保障性住房建設(shè)，讓低收入和貧困家庭享有保障性住房的居住權(quán)，既促進了社會資源的優(yōu)化配置，又保障了社會的公平正義。

（二）保障性住房制度建設(shè)面臨的困境

目前，作為公共產(chǎn)品的保障性住房制度改革雖然取得了一定的成績，但仍然面臨以下困境：

1.保障性住房制度供給存在非福利化傾向。理論上說，政府應(yīng)通過保障性住房的制度供給，謀求社會福利最大化作為政府的職責(zé)，但現(xiàn)實操作過程中，地方政府的經(jīng)濟利益和社會福利最大化與中央政府的社會福利最大化之間往往產(chǎn)生一定的非對抗性博弈，加之政府作為制度供給的壟斷主體，還存在著地方和部門公共利益沖突，政府決策失誤、內(nèi)部性利益擴張、權(quán)力尋租及腐敗等諸多問題，導(dǎo)致了保障性住房資源配置扭曲、社會福利嚴(yán)重損失等問題。

2.保障性住房制度建設(shè)暴露出泛行政化行為。由于地方行政法規(guī)站位層面較低，且不同時期、不同地方做出的規(guī)定可能前后矛盾，存在保障性住房制度建設(shè)過度行政化，一些地方保障性住房的資源配置甚至出現(xiàn)濫用行政權(quán)力、徇私舞弊、缺乏公眾參與的現(xiàn)象。

3.保障性住房制度管理出現(xiàn)了無序化現(xiàn)象。一是當(dāng)國家利益與地方自身利益發(fā)生沖突時，我國地方政府更多地將政策的興奮點集中在商品房的土地、資金供給上，而對保障性住房的供給表現(xiàn)冷淡。二是保障性住房制度供給存在權(quán)力尋租。長期以來，保障性住房行政監(jiān)督機制存在政府既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”的傾向，不僅制度設(shè)計不到位，保障性住房的準(zhǔn)入和退出機制設(shè)計不力，而且監(jiān)督管理不健全，致使整個準(zhǔn)入過程的暗箱操作較為嚴(yán)重，政府官員在保障房制度供給上存在權(quán)力尋租。

4.保障性住房制度供給結(jié)構(gòu)的地區(qū)差異呈現(xiàn)擴大化趨勢。我國東部沿海地區(qū)財力較雄厚，對保障性住房建設(shè)的財政投入力度較大，保障性住房制度設(shè)計相對完善。相反，中西部地區(qū)的保障性住房供需矛盾尖銳，僅靠中央政府的財力投入難以緩解供需矛盾，保障性住房制度設(shè)計難度大，住房困難群體的層次差異性明顯，但又難以區(qū)分。目前，雖然地方政府試圖采取多層次的保障模式，但由于在區(qū)分地域差異、收入多寡、經(jīng)濟實力的保障標(biāo)準(zhǔn)時深入調(diào)查研究不夠，工作方式簡單粗暴，導(dǎo)致低收入群體和困難家庭的真實需求得不到滿足，群眾意見較大。

四、保障性住房制度改革的原則、目標(biāo)和路徑

鑒于我國住房保障制度存在的突出問題，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗，本文特提出我國保障性住房制度改革的原則、目標(biāo)及路徑。

（一）保障性住房制度改革的原則和目標(biāo)

1.保障性住房制度改革的原則。本文認(rèn)為推進保障性住房制度改革的關(guān)鍵在于以“公平正義”為價值目標(biāo)，“住有所居”為基本理念，以“市場配置和政府保障相結(jié)合”為制度建設(shè)方向，以“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”為制度框架。具體改革原則如下：一是公平性原則。隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展，貧富差距擴大，各種社會問題日益凸顯，彰顯公平，維護低收入群體的利益，促進社會和諧發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)前我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的首要問題。住房問題關(guān)系到千家萬戶，安居樂業(yè)是社會穩(wěn)定的集中體現(xiàn)。政府應(yīng)當(dāng)保障每個公民的居住權(quán)，即“住有所居”。而首當(dāng)其沖的是保障低收入群體和困難公民的基本居住權(quán)，這是公民生存權(quán)的基本保障。二是量力性原則。一方面，政府作為公共產(chǎn)品的擁有者和分配者，無疑應(yīng)當(dāng)保障弱勢群體和低收入群體的基本生存權(quán)（即基本的吃、穿、住和生活困難時得到必要照顧的權(quán)力）。而基本居住權(quán)是這一部分群體自身難以解決的，必須靠政府的制度供給加以保障。另一方面，現(xiàn)階段保障性住房的供求矛盾突出，決定了我國住房保障制度只能建立在財力可支配的基礎(chǔ)上。量力性原則指現(xiàn)階段住房保障只能量力而行，優(yōu)先向貧困者和低收入家庭提供基本住房需求。三是法制化原則。我國保障性住房經(jīng)過20年的發(fā)展過程，由于沒有嚴(yán)格意義上的住房保障法，嚴(yán)重影響了保障性住房制度的公平性。因此，應(yīng)通過嚴(yán)格立法，使整個保障性住房的制度設(shè)計、資源配置、進退機制都步入法制化的軌道。

2.保障性住房制度改革的目標(biāo)。一是在保障性住房供應(yīng)主體的選擇上，堅持多主體供給，多渠道保障，形成以政府保障為主體，企業(yè)、機構(gòu)投資者、個人投資者共同參與的多元供給模式。二是在保障性住房保障對象的選擇上，嚴(yán)格依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平和現(xiàn)有保障性住房的供給能力確定保障范圍，按照家庭人均收入狀況和住房條件，由低到高逐步落實中低收入人群的住房保障對象。三是在政府定位的選擇上，通過嚴(yán)格立法，制定和執(zhí)行一套行之有效的監(jiān)管體系，從規(guī)劃、設(shè)計到建設(shè)、分配、流轉(zhuǎn)等各環(huán)節(jié)對保障性住房實施有效的監(jiān)督和管理。四是在保障性住房供應(yīng)方式的選擇上，合理利用實物配售、實物配租、貨幣補貼等方式，處理好“人頭補貼”與“磚頭補貼”的雙重組合，相互補充的關(guān)系，完善多種供給方式，充分發(fā)揮政府和市場的雙重作用，確保低收入家庭的住房需求。

（二）保障性住房制度改革的路徑

1.重塑政府在住房保障制度改革中的職能。其一，合理行使保障性住房供給的公共職能。由于建設(shè)保障性住房基本無利可圖，投資者往往不愿意承擔(dān)，這一責(zé)任歷史地落在政府的頭上。但目前我國的財力有限，需要提供住房保障的人口較多，政府只能先滿足一部分低收入家庭的住房需求。這就需要將有效的保障性住房資源合理配置，其他進一步改善住房的需求只能由市場來解決。其二，強化政府作為土地和保障性住房宏觀管理者的職能。首先，中央政府要給予地方政府更多的財力支持，共同擔(dān)負起保障低收入人群住房需求的責(zé)任。其次，政府必須對土地市場各方利益進行協(xié)調(diào)，制定有利于保障房建設(shè)的土地政策。再者，政府要充分發(fā)揮對土地和房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的作用，保障土地的合理、有效供給，打擊土地囤積居奇，以哄抬地價的不法行為。同時，政府要肩負起作為市場主體的監(jiān)管職責(zé)，建立和完善關(guān)于土地供應(yīng)量、土地規(guī)劃和使用量、閑置土地存量等房地產(chǎn)信息公開發(fā)布制度，監(jiān)督房地產(chǎn)商有效開發(fā)保障性住房。

2.切實加強保障性住房建設(shè)的過程管理。我國保障性住房制度的改革是一項艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須建立和完善一整套保障性住房管理的體制機制和法律法規(guī)。首先，由專門的機構(gòu)來負責(zé)。按照發(fā)達國家的經(jīng)驗，由專門的組織機構(gòu)建立一整套完備的管理體系，以加強保障房的管理是十分必要的。例如：新加坡成立了建屋發(fā)展局，有效地提高了住房的管理效率;美國 1965 年就成立了專門負責(zé)住房保障體系的管理和各項法令執(zhí)行的住房與城市發(fā)展部。目前我國住房保障存在多部門（住建部、財政部、國土資源部、發(fā)改委、民政部）管理的 “九龍治水”局面，要改變這一格局，必須成立隸屬于政府部門或受政府監(jiān)督的非營利專門機構(gòu)來負責(zé)保障性住房。這樣，可以既可以防止多頭管理，又能夠提高辦事效率。其次，管理體系亟待建立。要將原有與保障性住房相關(guān)的職能機構(gòu)統(tǒng)一劃歸專門的住房保障署，其職能主要是對保障性住房的規(guī)劃、政策制定和實施負責(zé)，并對其建筑施工、流轉(zhuǎn)分配實施有效的監(jiān)督和管理。與此同時，成立由住房保障署直接管理的非營利性的保障性住房開發(fā)服務(wù)公司，對保障性住房的建設(shè)、租賃、經(jīng)營維護及物業(yè)管理負責(zé)。最后，考核機制有待完善。負責(zé)保障房建設(shè)的部門和企業(yè)要深入本地區(qū)不同人群進行調(diào)研，制定切實可行的住房保障措施，完善本地區(qū)合理的住房保障機制。將住房保障落實情況作為負責(zé)保障房建設(shè)的部門和企業(yè)的考核重點，使地方政府將國家的住房保障政策落到實處。

3.建立和完善保障性住房的法律法規(guī)。西方國家在長期的市場經(jīng)濟發(fā)展進程中，已構(gòu)建了較為完善的保障性住房法律制度。如，美國1934 年頒布的《臨時住房法案》，英國早在 1890 年就制定的《住宅法》，這些法律制度的建立為這些國家的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的貢獻是功不可沒的。受經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的制約，我國的住房保障相關(guān)的法律制度于2014年由國務(wù)院法制辦公室征求意見，但目前尚未出臺。本文認(rèn)為，以立法的形式對保障性住房的適應(yīng)范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、分配監(jiān)管、資金來源、違法追究等方面進行嚴(yán)格的法律規(guī)范，是十分必要的。

4.合理選擇保障性住房的供應(yīng)方式和補貼標(biāo)準(zhǔn)。鑒于目前的經(jīng)濟發(fā)展水平，保障性住房的供應(yīng)方式應(yīng)當(dāng)是多渠道、多層次的。首先，有效選擇保障性住房的供應(yīng)方式。保障性住房供應(yīng)一般分為“磚頭補貼”與“人頭補貼”兩種方式。“磚頭補貼”是由政府對建設(shè)環(huán)節(jié)進行補貼，按照標(biāo)準(zhǔn)提供住房或定期收取承租人租金;“人頭補貼”是指提供補貼給低收入家庭，由其在市場自主選擇住房。只有依據(jù)住房消費支出份額和政府的住房保障財政預(yù)算支出和財政支付能力，才能科學(xué)合理地制定其補貼范圍和標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)選用“磚頭補貼”和“人頭補貼”相結(jié)合的模式，不斷增加租賃住房或低價住房的供給，以最大限度地滿足中低收入家庭的需求。其次，合理界定保障性住房的補貼標(biāo)準(zhǔn)。我國目前的補貼方式主要包括廉租住房的實物配租、經(jīng)濟適用住房的購房補貼、租金配租以及租金減免。購房補貼作為產(chǎn)權(quán)補貼的一種方式，由于需求量大而涉及面較小，容易滋生以權(quán)謀私的腐敗問題;實物配租和租金配租作為廉租房常用的補貼方式，即使實物配租能很快解決低收入家庭住房問題，但管理成本較高;租金配租雖然管理成本低，也較好地滿足低收入群體的住房需求，但存在租金管理難度大的問題。因此，政府應(yīng)綜合考慮保障對象的補貼對象的收入變化、支付能力、補貼方式等客觀因素，合理確定其補貼標(biāo)準(zhǔn)。

5.不斷完善保障性住房分配的監(jiān)管機制。為了實施對保障性住房分配的有效監(jiān)管，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)是完善合理的進退和輪轉(zhuǎn)機制。第一，建立和完善合理的準(zhǔn)入機制。準(zhǔn)入資格審查是保障性住房的實際供給中的最大難題之一。在實際操作中，應(yīng)充分利用檔案管理信息化技術(shù)，對保障性住房實行全國聯(lián)網(wǎng)的檔案管理，將申請人信息至于高度透明的社會監(jiān)管之中，這就需要建立申請標(biāo)準(zhǔn)客觀公正，評價體系科學(xué)合理的“多層審核”機制。為了改變僅靠部門單位開具書面證明的審核方式，必須嚴(yán)格規(guī)范保障性住房的申請程序。申請審核程序應(yīng)以市、縣（區(qū)）兩級聯(lián)動，按照申請人提供的戶籍、收入、房產(chǎn)、資產(chǎn)等信息或證明，由申請人單位、居住地和戶籍所在地社區(qū)、街道辦以及房管等多部門進行資格審查，申請人單位或居住地社區(qū)、公安、稅務(wù)、金融、房管等職能部門嚴(yán)格把關(guān)審批，然后將申請人資格在媒體上公示。只有這樣，才能充分發(fā)揮社會的監(jiān)督作用，嚴(yán)格規(guī)范保障性住房的申請程序，以保障住房分配制度的公平、公正、公開。第二，完善科學(xué)的輪候制度。由于各地保障性住房供不應(yīng)求，只能實行排隊等候的輪候分配制度。其排隊等候的主要依據(jù)只能是申請人家庭的綜合生活水平，根據(jù)申請?zhí)峤粫r間、家庭收入水平和財產(chǎn)情況等綜合指標(biāo)的一定權(quán)重指數(shù)進行排序輪候，并將其統(tǒng)計結(jié)果向社會公布，最終在申請登入系統(tǒng)上生成確定的輪候號碼和相應(yīng)的人員信息數(shù)據(jù)庫。與此同時，政府要根據(jù)以人為本的原則，優(yōu)先考慮諸如低保人群、殘障人士等弱勢群體的保障住房。第三，建立和完善退出機制。作為事后管理的退出機制，相對于準(zhǔn)入機制其難度更大。一是政府要因地制宜，按照規(guī)范的退出程序分別對主動和被動退出制定可操作的細則;二是建立定期審核和入戶檢查相結(jié)合的動態(tài)管理模式，通過加強和規(guī)范保障性住房的日常監(jiān)管，以形成一套行之有效的約束機制;三是通過完善的退出機制以保證保障性住房的有效供給，依據(jù)其收入狀況、個人偏好適時調(diào)整保障房的供給。這樣才能即保證分配的合理性，又體現(xiàn)保障的有效性。

6.切實保障對保障性住房建設(shè)的資金投入。保障性住房建設(shè)的必要條件是穩(wěn)定的資金來源，單靠政府財政投入是難以保證如此龐大的住房保障房建設(shè)的。因此，建立政府財政投入為主，企業(yè)和機構(gòu)投資者多渠道籌措保障性住房建設(shè)資金的投入機制，是保障性住房建設(shè)的順利實施的前提和基礎(chǔ)。一是要增加政府財政投入，將各級政府公共財政預(yù)算支出中單列保障性住房建設(shè)資金。二是將土地出讓金收益納入住房保障資金，從土地出讓金中提取一定比例的住房保障金，這對于保障性住房建設(shè)資金的籌措意義重大。三是建以政府為主導(dǎo)，社會資金參與的融資體系。政府要對參與保障性住房建設(shè)的社會資金從貸款融資、土地供給、補貼優(yōu)惠、稅費減免等方面給予優(yōu)惠政策。四是建立由專門的住房保障機構(gòu)統(tǒng)一管理的住房保障融資制度，為住房保障搭建一個可靠的融資平臺和渠道，形成政府資金、社會資金、民間資本三位一體的保障性住房融資體系。

五、結(jié)語

我國開始實行住房分配貨幣化改革以來，逐步建立和完善了以經(jīng)濟適用住房、公租房、廉租房等為主的保障性住房供應(yīng)體系。但實踐中，住房價格的不斷攀升使保障性住房的建設(shè)難以滿足廣大中低收入人群的住房需求。政府為了保障居者有其房，必須加強保障性住房制度的改革。本文的研究思路是：在文獻回顧的基礎(chǔ)上，解析了保障性住房制度的內(nèi)涵與依據(jù)，揭示了改革開放以來我國保障性住房制度建設(shè)的成績與問題，分析了保障性住房制度改革的原則和目標(biāo)，從而提出加強保障性住房制度改革的路徑。在以往的研究的基礎(chǔ)上，本文取得的突破在于：第一，從經(jīng)濟學(xué)的視角對我國保障性住房的制度供給進行研究;第二，從政府職能、管理措施、制度設(shè)計、供應(yīng)方式、監(jiān)管機制、資金投入等多方面提出了加強保障性住房制度改革的路徑。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]