長株潭衡“中國制造2025”城市群發展問題與對策淺析

廖星 石兆

摘要： 2017年4月長株潭衡“中國制造 2025”城市群的創建工作正式啟動。長株潭城市群的集群效應初現，根據《中國城市群一體化報告》可知2006-2015年長株潭城市群的經濟份額增長接近30%。但城市群的內部協作與發展仍有很大壁壘，長沙對群內城市的虹吸作用明顯。如何有效整合長株潭城市群的個體特征，并將衡陽的城市發展優勢并入長株潭城市群，提升整體發展的優勢和團隊能量是亟待解決的問題。本文通過分析長株潭衡城市群發展存在的問題，提出了有針對性的對策。

關鍵詞：長株潭衡;一體化

“中國制造 2025”的重要舉措之一是建設以城市群為載體的制造業試點示范工程。2017年4月工信部批復同意衡陽加入長株潭城市群，至此，長株潭衡“中國制造 2025”城市群的創建工作正式啟動。長株潭城市群的集群效應明顯，根據《中國城市群一體化報告》可知2006-2015年長株潭城市群的經濟份額增長接近30%。但城市群的內部協作與發展仍有很大壁壘，長沙對群內城市的虹吸作用明顯。提升長株潭衡城市群的整體發展優勢和團隊能量是亟待解決的問題。

一、長株潭衡城市群發展的問題分析

從2017年立項至今，城市群的資源聚集和基礎設施建設一體化建設取得了一定成效，長株潭衡的品牌效應初步形成，城市群對于省市經濟發展的示范效應與帶動效應開始顯現，發展與問題同在。

（一）規劃容易，實施困難

長株潭衡城市群的前身，長株潭城市群從1993年立項至今38年，期間每隔幾年就會出臺省級文件進行規劃統籌，據不完全統計先后出臺了總體規劃和18個專項規劃、40多個項目規劃、100多個示范片區規劃和市域規劃。當前四個主要城市的協同規劃制定完善，但是執行難度大，表現在各級政府為了應對政績考核，不顧統籌安排哄搶招商項目，造成城市群內規劃執行的亂象。不能因為項目好，無視城市本身的發展特點盲目上馬，重復建設。另外，這么多規劃，如何落地實施，怎么推進監管？

（二）后發優勢不明顯

長株潭衡四個城市各有特點：長沙是省會城市，常住人口839.45萬，2019年，全年實現地區生產總值11574.22億元，比上年增長8.1%。長沙工業目前已形成了較為完善的產業結構，完成了單點支撐向多點支撐格局的轉變，實現了千億產業和新興產業的漸次發展。衡陽是湖南省內第二大城市，常住人口720.53萬人， 2019年全市實現地區生產總值3372.68億元，按可比價計算，增長8.1%。株洲是傳統的交通樞紐城市和全國有名的服裝批發集散城市，動力產業發達，2019年全市實現地區生產總值3003.1億元，按可比價計算，增長7.9%。湘潭是傳統的冶金機械制造城市，2019年全市實現地區生產總值2257.6億元，按可比價計算，增長7.6%。通過數據對比可以看出，長沙的GDP總量在城市群中占比達到57.3%，其他三市的總量只好也不及長沙。其中長沙的總量分別是株洲的3.9倍、湘潭的5.1倍、衡陽的3.4倍，由此看來區域內長沙的經濟實力和增長量遠大于其他三市。長株潭衡在制造業的優勢未得到放大，三市一直處于被壓制發展和跟隨發展的狀態。后發力的三個城市如何才能突破核心城市的發展抑制，觸發高速發展的通道？雖然目前這個狀態是“大城市病”的普遍狀態，作為一個發展了38年的城市群來說，不進行突破，就意味著喪失機會。因此，以一個核心城市帶動城市群發展的模式在長株潭衡的發展上有缺陷，需要尋找新的發展模式和管理模式。

（三）一體化不是簡單的合并

長株潭一體化，政府推出了很多的一體化，例如：“三通四化”（公交、健康、社保一卡通和戶籍、交通、信息、規劃一體化）。目前這些一體化還在逐步推行，缺乏效率。頂著“兩型社會”、長株潭自主創新示范區、“中國制造2025”試點示范城市群、湘江新區等4大國字金招牌，也沒能讓長株潭衡的一體化協同進程加速。學術界、民間很多的觀點，希望三市、或者說現在的四市合并，統一行政管理，主導發展建設。在復雜的政治經濟條件下，簡單的合并城市，第一是做不到，第二是做成了也未必能獲得1+1>2的效果。

（四）行政引導不足，市場調節有余

目前城市群內的產業發展以市場調節為主導，依據市場無形的手引導出各市現有的產業分布。前面講過長沙對其他城市的虹吸效應，在長沙和株洲、湘潭、衡陽之間設置了無形的障礙，這種障礙阻滯了人、財、物在城市群內的有序、合理流動。很多企業為了獲得更好的發展紛紛將總部遷入長沙，給地方經濟發展帶來不利影響，加劇城市群內的馬太效應。株洲、湘潭、衡陽這些城市的政府因為缺乏資源共享共建機制，造成規劃好的政策沒辦法落地，跨市就醫推行多年進展緩慢;科研資源共享機制不到位，人才流動機制受制約，城市群的科技人才信息庫缺失;多領域多行業的跨區社會經濟活動尚未統籌推進。

綜上，這些問題或多或少會出現在城市群發展的初級階段，問題的關鍵在于：政府行政調控與市場調節之間的矛盾。如何解決這一問題？本文提出以下的思路和對策。

二、長株潭衡城市群發展問題對策

（一）加強核心城市輻射能力

長株潭衡城市群雖無確定的核心城市，不少研究提出在長株潭衡城市群推行多核心網絡發展模式，而現狀就是長沙有成為核心城市的趨勢和優勢。城市群發展的主管部門及執行部門需要加強對于核心城市功能的引導，使長株潭衡等城市在人口和產業集聚水平上得以同水平的提升，發揮增長極的作用，提升核心城市對群內城市的輻射能力。同時加強群內城市對核心城市的互補作用，爭取在群內打造新的核心城市，由單核模式向多核模式轉變，提升城市群的建設質量。

（二）統籌城市群產業布局，完善資源共享機制

加強長株潭衡城市群產業在制造產業發展的傳統優勢，進行城市群內合理布局。政府通過行政力引導城市群中產業鏈的合理分布，結合各地產業基礎和資源要素，合理吸納核心城市的轉移產業，逐步消除城市之間出現的資源壁壘，實現城市群內資源的合理、自由的流動，避免株洲、湘潭、衡陽在產業、園區建設等方面“克隆”核心城市，大而全、小而全的盲目做法。實現城市群內產業的科學布局，提升城市產業發展的協同性，形成合力，防止出現個別城市單打獨斗的不利局面。長沙主要的優勢在與機械裝備工程制造能力強大，利用區域內的企業、科研機構的合力加快智能制造的建設與改型;株洲市的動力產業發展迅猛，提升優勢產業的創新發展;湘潭的優勢是傳統重工業，在此基礎上打造汽車、高端裝備創新工程;衡陽存在老工業基地轉型改“智”，利用城市群的科技資源共享，促進產業的集約型發展。最終形成長沙“麓谷”、株洲“動力谷”、湘潭“智造谷”、衡陽“老工業基地轉型升級示范區”協同錯位特色發展的產業新格局。

（三）創建城市群高端人才庫

城市群的主管部門搭建高端人才庫，對入庫人才實行動態管理，有進有出。同時鼓勵區域內企業利用人才庫進行聯合發展、多向交流。從本質上打破人才壁壘，鼓勵更多的企業專家參與其中，也鼓勵更多的科研人員進入企業實現科研轉化，將理論的優勢轉化成高附加值的產品。同時建立獎勵機制，對企業引進的高端人才給予資金補貼，對高校科研人員參與企業項目進行政策支持，對研究成果的轉化予以獎勵。建立企業與科研機構積極互動共建共發展的機制。

（四）形成風險共擔，綜合考評機制

傳統的政績考評機制應該予以打破，在長株潭衡城市群的發展過程中，如何調動政府部門的積極性，只有通過轉變政績考核體系。建議改變以前四個城市政府政績考核指標和機制，提供新的考評思路，在原有常規政績考評的基礎上增加城市群發展指標的考核機制，規避各地政府面對城市群發展一體化過程中的博弈行為。探索建立科學的考核指標體系，將任務和風險分解，引導各城市主動落實和推動城市群發展，推動一體化進行。讓城市群的各級政府在制定、推行和考評政策時，能樹立大城市群發展觀，打破以前固步自封的小城市思維。建立政府間的對話通道和平臺，讓各參與政府能夠真正的打破四市行政區域的界限，解決影響資源流通的難題，同時開辟公眾監督考評窗口，讓城市群的市民參與基本評價，形成自上而下的監督考評，防止權力尋租。

結語：本文通過分析長株潭衡城市群建設中出現的問題，探究其原因，指出長株潭衡目前面臨的是單核心模式大城市群發展的普遍問題。單核心城市長沙由于自身經濟體量大，對周邊城市具有天然虹吸作用，造成株洲、湘潭、衡陽等后發城市的動力不足。要打破這種頂端優勢，只有通過加強政府的引導功能，調節市場機制，引導產業合理布局，建立健全城市群高端人才庫，改變政府考評機制促進各級政府風險共擔、積極共建城市群。

參考文獻：

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項目編號：

2019年長沙市哲學社會科學研究項目2019CSSKKTZC06