新時代行業型職教集團建設的成效、問題與路徑

[摘要]經過多年的建設與發展，我國行業型職教集團規模不斷擴大，內涵日漸完善，效能穩步提升，已經成為推動我國職業教育與產業融合發展的重要力量。但是，行業型職教集團在建設過程中也暴露出許多問題，如法律制度不健全、政府疏于監督指導、集團管理模式和配套機制不健全、校企發展目標缺乏有效整合等。鑒于此，建議加快法律制度建設、明確職教集團法律地位，壓實政府主體責任、做好事中事后監督指導，健全集團管理運行機制、促進成員單位之間利益共享，扎牢校企合作紐帶、強化校企利益聯結等，從而促進行業型職教集團的可持續發展。

[關鍵詞]新時代;行業型職教集團;職教集團化辦學

[作者簡介]張芬芬（1982- ），女，河南濟源人，濟源職業技術學院經濟管理系，講師，碩士。（河南? 濟源? 459000）

[中圖分類號]G710? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2020）10-0019-07

職教集團化辦學是我國職業教育人才培養模式和管理體制機制的重要創新。近年來，隨著我國經濟社會發展步入新階段，中央和地方政府部門出臺了一系列政策措施，鼓勵和支持職教集團化辦學，為深化職業教育校企合作、產教融合奠定了基礎。行業型職教集團作為職業教育集團化辦學的主力軍，在推動產業、行業、職業學校共同發展等方面發揮著重要作用。行業型職教集團是指由某一行業內的優勢企業和職業院校牽頭組建的以人才培養為己任、促進校企共同發展為目標的辦學聯合體，其運營管理以集團章程為共同的行為規范，行業特征明顯，主體構成多樣，主要包括行業組織、企業、職業院校、科研院所等。行業型職教集團建設的目的在于促進行業內教育資源的共建共享、人才共育、共同發展，通過產教合作、校際合作、產學研合作，推動職業教育與經濟社會的協同發展。當前，站在從規模擴張轉向內涵建設的時間點上，回顧成績，反思問題，找出下一階段的優化路徑，對于行業型職教集團建設具有重要意義。

一、新時代行業型職教集團建設的成效

1.規模不斷擴大。在我國深入實施職業教育產教融合、全面推行職教集團化辦學的新形勢下，全國職教集團遍地開花，規模不斷擴大。截至2019年，我國職教集團已覆蓋除臺灣、西藏自治區以外的所有省（自治區、直轄市），有力推動了職業教育產教融合的深化和職業教育辦學質量的提升。經過2015年、2016年的大規模建設，從2017年開始，全國職教集團建設進入平穩發展期，數量增長趨緩，內涵發展成為建設重點。截至2019年，全國職教集團數量維持在1400多個，行業型職教集團總數達到1095個。行業型職教集團不僅數量眾多，覆蓋領域也非常廣闊，服務于第一產業、第二產業、第三產業的職教集團分別有98個、530個、467個。行業型職教集團廣泛分布于各個產業，有力促進了職教資源的整合優化，為我國職業教育辦學和育人模式改革奠定了堅實基礎，有效提升了職業教育的人才培養質量和社會服務能力。

行業型職教集團參與職業教育集團化辦學的積極性較高，資金資源投入大，創造的社會效益和經濟效益比較突出。截至2017年，全國參與職業教育集團化辦學的企業兼職教師數量近11萬人次，企業接納職業學校教師掛職鍛煉的數量達到40萬人次，行業企業與學校共建實訓基地4164個，企業對職業學校實訓基地建設資金投入超過1700億元，校企聯合培養學生數量達122萬人。可見，在國家教育政策和經濟社會發展需求的雙重推動下，行業企業參與職業教育辦學的積極性高漲，從硬件資源建設、師資力量打造、實訓服務等多方面廣泛參與，在促進職業教育高質量發展的過程中發揮了重要作用。

2.內涵日漸完善。行業型職教集團作為一類特殊的實體，通常不具備獨立的法人資格，成員單位之間也沒有明確的隸屬關系，因此，其內涵建設對集團的正常運轉以及集團建設目標的實現至關重要。近年來，在各級政府的關懷和指導下，各行業企業、職業學校勇于探索，大膽創新體制機制，行業型職教集團內涵建設日漸完善。具體表現為：一是行業型職教集團的組織模式更加多樣化。成立行業型職教集團的目的是促進職業教育與行業企業的共同發展，因此，要因地制宜、因行而變，根據職業學校、行業企業的實際需求和現實條件組建職教集團。隨著我國行業型職教集團規模的擴大，集團組織模式也日益多樣化。當前全國各地已經出現契約締結型職教集團、資產聯合型職教集團、資產與契約混合型職教集團等多種組織模式，豐富了行業型職教集團建設的內涵，提升了集團辦學和運行的效率。二是行業型職教集團的管理和運行機制逐步健全。行業型職教集團聚合了行業內的多元主體，如何調動與協調好各成員單位的行動、統籌與整合好各領域的資源要素，是每個行業型職教集團必須解決的核心問題。近年來，在我國各級政府的重視和推動下，行業型職教集團的管理和運行機制逐步健全，很多集團都建立了集團黨委領導下的理事會制度，初步構建了工作決策機制、協調機制、運行機制和監督評估機制，為行業型職教集團的規范化運作、可持續發展開創了良好的局面。三是行業型職教集團服務經濟社會發展的能力不斷增強。近年來，我國相繼實施了“一帶一路”倡議、鄉村振興戰略等，涉及國家建設的多個領域。行業型職教集團作為橫跨產業與教育兩個領域的重要力量，主動對接國家戰略，積極促進東部地區與中西部地區職業學校“結對幫扶”，掀起職業教育精準扶貧熱潮，保障職業教育與職業技能培訓并舉，服務經濟社會發展的能力不斷增強。

3.效能穩步提升。促進產教融合、提升技術技能人才培養質量是行業型職教集團的重要職能。2014年以來，國家大力推動職業教育產教融合，鼓勵和支持產教融合型企業建設，為行業型職教集團整合產教資源、促進產教融合創造了巨大的“政策紅利”。各地行業型職教集團抓住有利機遇，加快內涵建設步伐，教育效能穩步提升。一方面，行業型職教集團拓寬了職業教育資金資源籌集渠道，顯著改善了職業教育的辦學條件。行業型職教集團在我國職業教育集團化辦學過程中占據主導地位。隨著全國各地職教集團規模的不斷擴大，來自行業企業的職業教育資源日益豐富。職教集團不僅為各級各類職業學校提供了大量的實習實訓崗位，為職業學校教師掛職鍛煉創造了有利條件，還投入上千億元資金，與職業學校共建共享實訓基地。全國大部分省、市職業學校的辦學條件得到改善，技術技能人才培養質量顯著提升。另一方面，行業型職教集團深化了職業教育產教融合，促進了職業教育供給端與市場需求端的有效對接。全國范圍內廣泛開展的行業型職教集團建設為職業教育產教融合提供了強有力的組織保障，實現了職業教育辦學體制機制的創新發展，形成了職業學校、行業組織、企業協同聯動的發展格局。依托于行業型職教集團這一實踐和資源平臺，職業學校、行業、市場之間的資源流動、信息流動、人才流動日益順暢，職業教育供給端與市場需求端得以無縫銜接，大大增強了職業學校人才培養的針對性和適用性，提高了職業教育服務地方經濟社會發展的能力。

二、新時代行業型職教集團建設存在的問題反思

經過多年的努力，行業型職教集團建設取得了突出的成效，逐步建立了適合自身特點的人才培養模式，為我國職教集團化辦學模式走向成熟積累了寶貴經驗，已成為職業教育辦學改革的重要樣板。然而，在國家職業教育改革的時代背景下，我國行業型職教集團建設還有若干問題亟待解決，表現在法律制度不健全、政府疏于監督指導、管理主體權威性不足、利益分配與共享機制缺失、校企發展目標不一致等方面。

1.法律規范不健全，集團建設缺乏制度支撐。行業型職教集團是由某一區域內同一行業的企業、行業組織，聯合與該行業密切相關的職業學校、科研院所等機構共同發起成立的集團化組織。從組織特性上看，行業型職教集團大多數是由行業內的龍頭企業或名牌學校牽頭組建，以專業建設和人才培養為紐帶，聯合相關行業組織、企業以及科研單位，按照自愿參與的原則，以契約形式組建的多元、開放型的辦學聯合體。行業型職教集團多元化、開放性的特點是職業教育集團化辦學的內在要求決定的，也是職教集團辦學優勢得以發揮的支撐點。但也正因為這一點，行業型職教集團在形成集團化辦學優勢的同時，也有身份上的尷尬。一方面，我國現行的法律體系內并沒有一種法人類型規定與行業型職教集團相契合;另一方面，行業型職教集團內部的各成員單位之間既沒有上下級的隸屬關系，也沒有所有權上的歸屬關系，本質上是一種松散的聯盟型組織，很難將其界定為嚴格意義上的法人實體。這種兩難情況也體現在教育部關于《中華人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）中。《征求意見稿》規定，職業學校可以通過與行業企業共同組建職業教育集團的形式，與行業組織、企業、事業組織等開展合作，但對于職教集團是否應注冊為獨立法人實體或被視為獨立的法人實體，則沒有任何說明。在實踐中，我國職教集團正式注冊為法人實體的少之又少，截至2019年，全國僅有53個職教集團注冊為法人實體型集團。法律規范缺失導致行業型職教集團缺乏合法身份，難以從法律角度界定各成員單位之間以及成員單位與集團之間的關系;各成員單位加入集團以后，各自的產權、所有制、人事關系等也沒有發生法律層面的變化。這種情況使得行業型職教集團既難以有理有據地劃分各成員單位的權責關系，也難以強化集團內部規章制度的約束力進而有效開展制度建設工作。

2.政府疏于監督指導，集團建設組織松散、紀律性差。我國行業型職教集團之所以能在短短幾年迅速發展壯大，離不開中央和各地政府部門的大力支持。在國家層面，國務院、教育部不僅連續出臺政策措施，還在《征求意見稿》中新增了職業教育集團化辦學的法律條款;在地方層面，大部分省級政府部門制定了與國家政策措施相配套的地方性職業教育集團化辦學支持政策，并從財稅、補貼等多個方面給予支持。在地方政府支持行業型職教集團建設的同時，一些傳統行政管理體制下固有的弊端逐漸暴露出來，其中較為突出的問題便是重牽頭組建、輕監督指導。大部分地方政府部門鼓勵和支持行業企業、職業院校組建職教集團，但對其后續的運營和發展缺乏有效的監督和指導，等到驗收辦學成果時才發現運作問題很多。由于當前我國規范職業教育集團化辦學的法律法規不完善，行業型職教集團在建設發展過程中出現的問題和矛盾較多，迫切需要地方政府強有力的監督指導。例如，一些行業型職教集團的牽頭組建單位比其他成員單位規模大、實力強，在集團內部一家獨大，導致民主決策機制形同虛設;有的行業型職教集團內部各成員單位之間的實力相差不大，本應建立起互利共贏的合作關系，但因個別單位之間的抵牾，導致整個集團無法協調行動。與此同時，很多行業企業、職業學校沒有實施集團化辦學的經驗，成立職教集團以后既沒有把主要精力放在技術技能人才培養上，也沒有合力促進職業教育與行業的共同發展，而是依托職教集團平臺經營項目，從而喪失了行業型職教集團作為教育團體的紀律性。行業型職教集團出現這種亂象，本應由地方政府、教育行政部門予以糾正，但由于部分地方政府職能部門怠于監督管理，導致一些違法違規的主體遲遲得不到應有的懲處，造成了惡劣的社會影響。

3.管理模式和配套機制不健全，集團成員單位之間的協同性不足。科學高效的管理模式和配套機制是行業型職教集團健康有序運作的根本保障，也是實現行業型職教集團預期目標的關鍵。近年來，全國行業型職教集團逐步建立起適合自身特點的管理和運行機制，為我國集團化辦學模式走向成熟積累了寶貴經驗，但我們也要看到，很多行業型職教集團的管理模式和配套機制建設還存在不科學、不合理的現象，難以發揮集團各成員單位的積極性和協同性，導致集團運行效率低下。

一方面，集團管理權缺乏制衡，集團管理主體的權威性不足。我國大多數行業型職教集團是由區域內的龍頭企業或名牌職業學校牽頭組建的，這樣本應有利于職教集團內部的管理和運行機制建設，但在實踐中，不少行業型職教集團的牽頭單位過度關注自身的利益訴求而忽視合作單位的合理要求，難以在集團內部樹立威信，相關工作推進困難。部分行業型職教集團主要由幾個規模和實力相近的企業、職業學校聯合發起，一旦幾個牽頭單位達不成共識，集團建設工作就難以推進。另一方面，利益分配機制建設滯后，集團內部協同性不足。行業型職教集團的建設工作要獲得各成員單位的鼎力支持，離不開健全的利益分配與共享機制的支撐，但很多行業型職教集團把主要精力放在管理制度和流程建設上，忽視了利益分配與共享機制建設，導致一些成員單位沒有得到明確、穩定的回報，缺乏參與職教集團建設的積極性。

4.校企發展目標缺乏有效整合，集團建設合力不足。在行業型職教集團建設過程中，職業學校和企業既是重要主體，也是中堅力量。職業學校和企業能否密切合作、協調一致，是影響行業型職教集團建設成效的關鍵因素。從宏觀和長遠視角看，職業教育產教融合、校企合作是必然趨勢，能為教育與產業雙方的發展帶來巨大效益，這也是行業型職教集團可持續發展的堅實基礎。但從微觀和短期視角看，職業教育產教融合、校企合作卻不一定契合當時職業學校和企業的發展目標，這無疑是行業型職教集團建設必須正視并妥善解決的問題。

職業學校和企業的主體屬性不同，職業學校屬于非營利性組織，關注的是社會效益;企業是市場主體，關注的是經濟效益，追求利潤是其主要訴求。由于主體屬性的不同，職業學校與企業在管理制度、決策邏輯、行為方式、價值導向、組織文化等方面存在明顯差異。當職業學校和企業共同組建職教集團時，上述各方面的差異就會使得雙方的工作人員產生種種不適，從而影響工作效率。主體屬性不同決定了校企發展目標不同。在實施產教融合以及舉辦職教集團的過程中，職業學校追求的是改善辦學條件、提升人才培養質量、樹立教育品牌、擴大學校在行業內的影響力;企業追求的是獲得優質的技術技能人才、得到國家政策的獎助和扶持、提升企業的市場競爭力。職業院校和企業的利益訴求不同，在目標追求上存在一定的差異，而目前尚未建立起解決校企目標差異問題的協調機制。在校企共建職教集團的過程中，校企合作關系的制度設計多強調以學校利益為基礎，未將企業利益放在同等重要的位置，無法有效解決雙方的利益沖突和分歧，最終導致職教集團建設的合力不足。

三、新時代行業型職教集團高質量建設的路徑

面對當前我國行業型職教集團建設中存在的問題，各方利益相關者要加強思考、找準方向，從強化法律建設、壓實政府主體責任、健全運行機制、扎牢校企合作紐帶等方面加以落實，突破行業型職教集團建設的瓶頸。

1.加快法律制度建設，明確職教集團的法律地位，確保集團規范化發展。行業型職教集團是當前我國經濟社會建設的重要力量，應貫徹落實全面依法治國的精神，切實推進依法治教，促進職教集團的規范化發展。針對當前我國行業型職教集團建設法律法規不健全的現狀，有兩點建議：

第一，加快完善職業教育法律體系，明確行業型職教集團的性質、法人身份，賦予其法律地位和權利。近年來，我國加快了職業教育法律修訂工作，教育部發布了《征求意見稿》，標志著我國完善職業教育法律體系的工作又邁出重要一步。但是，與職業教育現代化建設過程中遇到的新情況、新問題相比，我國職業教育立法工作仍顯滯后。為確保行業型職教集團的規范化發展，國家不僅應盡快完成《中華人民共和國職業教育法》的修訂工作，還應適時啟動配套法律法規的立法工作。行業型職教集團是產教融合的表現形式，產教融合牽涉面廣、影響面大，制定產教融合、校企合作方面的專門法律合情合理。在法律功能上，可由《中華人民共和國職業教育法》明確行業型職教集團的法人性質、建設方向，由專項法律規范行業型職教集團的運行，逐步建立起多層次、立體化的職業教育集團化辦學法律體系。通過立法建設，盡快落實好行業型職教集團的獨立法律地位，使其成為能夠獨立承擔法律責任的正規社會組織。

第二，實施行業型職教集團注冊與備案管理制度。完善職業教育法律體系是一個漫長的過程，對此，我們應在現行法律框架內建立起規范行業型職教集團建設發展的過渡性制度，降低集團建設過程中的法律風險。在具體實施舉措上，政府相關部門可以參照民間組織備案制的做法，把行業型職教集團視為一種民間組織，并對職教集團實施備案登記管理，明確職教集團的監管部門，理順職教集團的監管權限，落實職教集團日常監管機制和保障機制，促進行業型職教集團的規范化運作。

2.壓實政府主體責任，加強政府統籌管理職能，做好事中事后監督指導。政府是公共事業的權威治理主體，在職業教育發展過程中承擔著頂層設計、統籌協調以及資源配置等重要職能。以往一些地方政府部門忽視對行業型職教集團的監督指導，導致部分職教集團建設亂象叢生、矛盾多發。新時期我國行業型職教集團已經粗具規模，內涵建設是現在以及未來一段時期的工作重心。各級地方政府部門要強化主體職責，扮演好職教集團建設發展引導者、推動者、服務者和監管者的角色。

第一，要增強主體意識，壓實主體責任。職業教育產教融合、集團化辦學是事關地方職業教育高質量發展和產業經濟現代化發展的大事，是國家大力推動實施的重要教育戰略。各級地方政府部門首先要提高重視程度，把行業型職教集團建設納入地方經濟社會發展規劃，持續跟進，保持政策支撐和行政關注度。其次要增強主體意識，充分認識到政府在推動職教集團健康、平穩、有序運作等方面的意義和作用，切實承擔起統籌協調、監督指導的主體責任。

第二，要強化統籌管理職能，促進行業型職教集團內部關系的和諧。在當前職業教育集團化辦學法律制度不健全、集團層面的規章制度約束力較弱的現實情況下，行業型職教集團的健康發展需要主管部門發揮管理職能。各級地方政府部門要在轉變職能的同時，應根據地方行業型職教集團建設發展的實際需要，適度強化管理職能，利用政府部門的權威幫助職教集團管理層協調各成員單位之間的關系。

第三，要做好事中事后的監督指導，確保行業型職教集團的發展方向正確、保障建設工作有效。一些地方的行業型職教集團之所以出現種種問題，一個重要原因就是地方主管部門疏于監管。新時期各級地方政府部門要吸取以往的經驗教訓，不僅要引導和扶持職教集團建設，還要做好事中事后的監督指導。首先，要成立專門負責行業型職教集團建設管理、監督、指導的辦公室或委員會，由專人專職負責相關工作，及時發現并糾正行業型職教集團建設發展過程中出現的各種問題。其次，要建立健全行業型職教集團辦學監督管理機制，推動監督指導工作常態化、制度化。

3.健全集團管理運行機制，促進成員單位之間利益共享。鑒于當前行業型職教集團管理和運行機制暴露出的弊端和不足，未來應在現有治理體系的基礎上，通過創新管理和運作方式來化解集團管理的困境。

第一，設立職教集團權威決策機構，優化集團治理結構，提高管理效能。集團成員單位之間缺乏權力和利益制衡，是當前行業型職教集團管理和運行機制失靈的主要原因。行業型職教集團迫切需要一個有威望、號召力強、堅強有力的權威決策機構領導和管理。從行業型職教集團通常由行業內主體聯合成立這一特征出發，集團可以成立一個由政府行業主管部門參與、各成員單位主要負責人共同組成的集團發展規劃委員會，負責集團建設規劃制訂和重大事項決策。由政府行業主管部門參與職教集團治理，可以居中調節和指導，有利于健全集團治理結構，提高管理效能。

第二，化整為零，建立項目式組織單元，盡量減少具體管理工作中的掣肘因素。行業型職教集團體量龐大、內部關系復雜，加之目前運行機制不完善，在管理分工上過于宏觀和泛化，缺乏具體明確的職責和任務劃分，導致運營工作沒有得到具體落實。下一步落實具體工作時，可以采取項目式管理的方法，根據工作任務的人、財、物需求，分割管理模塊，由專人負責專事，盡量避免任務執行過程中不必要的干擾因素，提高集團管理和運行效率。

第三，建立互利共贏的利益分配與協調機制，增強集團各成員單位的凝聚力。行業型職教集團各成員單位要建立起互惠共贏的利益分配與協調機制。集團各成員單位不能以規模大小、實力強弱論資排輩，要嚴格按照為集團建設發展做出貢獻的大小來分配集團資源和利益，讓每個成員單位都心悅誠服。集團要制訂科學、嚴謹的績效考核標準，對每項工作任務應達到的目標、相關主體應承擔何種職責、承擔責任后可獲得何種利益以及利益多少，都要有明確規定。要嚴格監督考核每個成員單位的階段性工作表現，獎優罰劣，持續改善集團治理效能。

4.扎牢校企合作紐帶，強化校企利益聯結，建立良好校企合作關系。行業型職教集團作為一種“跨界”的利益相關者團體組織，也是凝聚各方力量的良好平臺。集團應把促進校企合作作為集團建設工作的出發點和著力點，扎牢校企合作紐帶，強化校企利益聯結，建立良好校企合作關系，保證行業型職教集團的可持續發展。

第一，行業型職教集團的利益相關者要增強大局意識，多進行換位思考，在求同存異中共謀發展。職業學校和企業主體屬性的差異是客觀存在的，如何看待和理解這種差異，卻是主觀的。教育工作者和企業員工可能因思維方式、行為方式、目標導向、利益訴求等各方面的不同而難以同心協力，但實際上，職業學校需要利用市場元素來優化辦學模式和育人模式，企業需要職業學校培養德技雙優的技術技能人才。職業學校和企業的管理者、普通員工都要提高思想認識，換位思考，正確理解學校和企業在主體屬性、價值目標、利益訴求上的差異，在求同存異中共謀發展。

第二，以互利共贏為導向，不斷增強雙方的價值創造能力。職業學校與企業之間資源的互補性、利益的一致性，是行業型職教集團得以存在的邏輯基礎。職業學校能夠為企業輸送高質量的技術技能人才，為企業提供專業服務;企業可以充實職業學校的教育資源，為教師和學生的實訓提供有利條件。只有上述互補性從理論變為現實時，校企合作的基礎才能牢固。職業學校要苦練“內功”，集中力量，加強內涵建設，提高人才培養質量和社會服務能力。企業要增強社會責任感，主動積極參與職業教育辦學，切實發揮育人主體作用，以更加長遠的眼光看待校企合作，幫助職業學校形成良好的價值創造能力，并最終反哺自身。

第三，強化組合式激勵，充分調動企業參與校企合作的積極性。客觀來講，在校企合作前期，企業通常都是投入方、貢獻方。為平衡企業收益，充分調動企業參與職業教育辦學的積極性，我國先后出臺了《職業學校校企合作促進辦法》《建設產教融合型企業實施辦法》等政策措施，明確獎勵、扶持企業的辦法。各級地方政府部門要貫徹落實好國家頒布的各項政策，加快出臺地方性的獎助措施，強化獎助政策的多樣性、適用性和靈活性，發揮政策杠桿效用，通過一系列的政策組合激勵，分擔企業投資辦學的成本，給予企業足夠的利益補償，提高企業參與職教集團建設的動力。

新時代我國行業型職教集團呈現出“以職教集團為載體、以資源整合共享、協同育人、共同發展為目標”的典型特征。推動行業型職教集團發展，制度建設是基礎，機制建設是保障。盡管目前我國行業型職教集團建設取得一定的成效，但我們仍必須保持清晰的頭腦，認識到當前行業型職教集團建設仍然存在諸多問題，“產教融合、協同育人”的目標尚未實現。為促進行業型職教集團內部關系由松散型向緊密型轉變，需要政府、行業、企業、職業院校等利益相關者的共同努力，加強制度建設，完善各項運行機制。相信在政府的科學指導推動和校企的共同努力下，行業型職教集團的各項問題終將得到有效解決，職業教育服務經濟社會發展的能力必將得到提升。

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