新形勢下國家審計推動事業(yè)單位內(nèi)部控制完善的路徑

匡振林

摘 要 國家審計在國家治理系統(tǒng)中發(fā)揮著重要的作用，十八屆三中全會提出要加強國家審計建設(shè)，實現(xiàn)法制化改革，重視審計的覆蓋面，加強對事業(yè)單位業(yè)務(wù)流程的控制。在新形勢下，國家審計的作用得到了進(jìn)一步的強化。本文研究新形勢下國家審計與事業(yè)單位內(nèi)部控制的關(guān)系、在新形勢下實施內(nèi)部控制的意義與完善路徑，以期為事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展提供可行性建議。

關(guān)鍵詞 新形勢 國家審計 事業(yè)單位 內(nèi)部控制

一、國家審計與事業(yè)單位內(nèi)部控制的聯(lián)系

國家審計是評價事業(yè)單位是否按照國家要求開展工作，能夠促進(jìn)全民依法治國。以往國家審計主要評價事業(yè)單位財務(wù)的真實性與合法性，判斷其是否按照規(guī)定的要求安排與使用資金。隨著國家不斷提高對依法治國的重視，行政事業(yè)單位內(nèi)控功能也在不斷增強，新形勢下國家審計更加注重促進(jìn)事業(yè)單位履行自身的職責(zé)，主要內(nèi)容是財政審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等。事業(yè)單位內(nèi)部審計制度發(fā)展時間較短，相關(guān)制度不夠成熟，之前的事業(yè)單位內(nèi)部審計研究并沒有和企業(yè)內(nèi)審進(jìn)行明確的劃分，更沒有從國家治理的高度進(jìn)行研究。2012年，財政部對事業(yè)單位的內(nèi)部控制制定了規(guī)定，對程序進(jìn)行了細(xì)化。新形勢下我國開展反腐倡廉，事業(yè)單位的政治體系改革也要符合新形勢，建立健全內(nèi)部控制制度，并加強執(zhí)政審計和專項資金審計。

二、新形勢下事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

（一）有助于建立內(nèi)部權(quán)力制衡機制

十八屆四中全會提出，要明確與細(xì)化事業(yè)單位的權(quán)力，從而優(yōu)化其內(nèi)部控制的效果。事業(yè)單位的內(nèi)部控制要從單位的基層入手，實現(xiàn)單位全組織架構(gòu)的制度化，改進(jìn)現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)與權(quán)力劃分模式，嚴(yán)格地規(guī)定各項業(yè)務(wù)流程及審批流程，使單位形成相互制約與監(jiān)督的機制，健全內(nèi)部控制制度。

在新形勢下，我國事業(yè)單位體制不斷深化改革，要加強事業(yè)單位的權(quán)力制約，通過完善授權(quán)審批流程形成全面的管控體系，實現(xiàn)有效的監(jiān)管。同時，事業(yè)單位要完善自身的組織架構(gòu)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的業(yè)務(wù)流程體系，針對不同的業(yè)務(wù)流程設(shè)置風(fēng)險管控點，并明確各崗位的職責(zé)，方便事后追責(zé)。

（二）規(guī)范政府財政資金的分配和使用

自從我國新《預(yù)算法》頒布以來，預(yù)算控制成為了事業(yè)單位內(nèi)部管理的核心，預(yù)算管理是實現(xiàn)內(nèi)部控制的關(guān)鍵步驟。第一，預(yù)算管理在單位運營的全過程中都有重要的作用。預(yù)算編制要合理，明確各項預(yù)算編制指標(biāo)、執(zhí)行預(yù)算的關(guān)鍵崗位及其應(yīng)負(fù)的責(zé)任。事業(yè)單位要根據(jù)單位組織架構(gòu)與實際情況設(shè)置預(yù)算管理崗位，確保預(yù)算編制的規(guī)范性與合理性，避免預(yù)算和運營實際脫節(jié)，提高預(yù)算的可操作性。第二，在預(yù)算編制的過程中，決策層與監(jiān)督崗位要反復(fù)討論，確保預(yù)算可操作，制定完善的預(yù)算管理辦法，推動預(yù)算工作的開展。另外，預(yù)算的編制要以收定支，從而落實到各項目支出科目。在預(yù)算執(zhí)行過程中，要對預(yù)算執(zhí)行情況及時跟蹤與通報，若預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制有較大差異，要對出現(xiàn)差異的原因進(jìn)行分析，提高預(yù)算編制的透明度，避免預(yù)算指標(biāo)與實際脫節(jié)。

（三）實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化

國家治理的現(xiàn)代化要求事業(yè)單位各項信息的透明化，在新形勢下國家的現(xiàn)代化治理要求加強對行政權(quán)力的制約。事業(yè)單位內(nèi)部控制要求提高各項業(yè)務(wù)往來預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與真實性，并在此基礎(chǔ)上形成規(guī)范的事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。同時，事業(yè)單位通過內(nèi)部控制能夠建立全面的監(jiān)督約束體系，加強事業(yè)單位內(nèi)部的廉政建設(shè)，減少單位在國家審計中存在的風(fēng)險，從而優(yōu)化內(nèi)部控制管理效果。

國家審計的目的在于優(yōu)化單位的治理模式，加強對事業(yè)單位運營的監(jiān)督，促進(jìn)依法治國目標(biāo)的實現(xiàn)。十三屆三中全會指出要深化行政事業(yè)單位的體制改革，通過國家審計加強對事業(yè)單位各項活動的控制。國家審計和內(nèi)部控制之間的關(guān)系較為密切，通過國家審計和內(nèi)部控制的協(xié)同，能夠完善事業(yè)單位的內(nèi)部管理體系，實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

三、國家審計推動事業(yè)單位內(nèi)部控制完善的路徑

十八屆四中全會指出要關(guān)注國家審計的重點領(lǐng)域，通過重點領(lǐng)域的全面覆蓋，完善監(jiān)督體系。事業(yè)單位應(yīng)響應(yīng)新形勢下的政策號召，在健全單位審計制度的基礎(chǔ)上，建立預(yù)算考核機制，完善內(nèi)部控制體系，實現(xiàn)國家審計工作的及時性。

首先對事業(yè)單位國家審計而言，要以內(nèi)部控制為審計對象，完善單位組織架構(gòu)，形成內(nèi)部管控業(yè)務(wù)流程的歸口，實現(xiàn)審計對權(quán)力監(jiān)管的保障。其次，新形勢下國家經(jīng)濟(jì)增速逐漸放緩，為了響應(yīng)國家政策號召，審計署組織了3次財政資金盤點審計活動，厘清國家財政資金的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，并發(fā)現(xiàn)管控過程中存在的問題，對問題進(jìn)行分析。最后，國家審計對事業(yè)單位財政收支起監(jiān)督作用，通過審批各項業(yè)務(wù)流程推動審計工作的標(biāo)準(zhǔn)化與制度化，發(fā)現(xiàn)審計過程中濫用權(quán)力與濫用財政資金的問題，促使單位更好地履行自己的職責(zé)。

國家審計作為事業(yè)單位的外部監(jiān)督機制，可以完善事業(yè)單位的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)事業(yè)單位的規(guī)范運營，實現(xiàn)廉政建設(shè)。

（一）國家審計優(yōu)化事業(yè)單位內(nèi)部控制

國家審計能夠促進(jìn)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的透明化，完善事業(yè)單位權(quán)力結(jié)構(gòu)與推進(jìn)制度建設(shè)，加強事業(yè)單位的內(nèi)部審計建設(shè)，完善單位的內(nèi)部控制工作。在單位的組織結(jié)構(gòu)建設(shè)上，要確保各崗位的權(quán)責(zé)利對等。單位的職責(zé)分工應(yīng)按照分管領(lǐng)導(dǎo)對應(yīng)的下屬單位。決策層的設(shè)計要考慮在決策時可能面臨的各方面因素，通過信息公開化實現(xiàn)決策層對決策的積極參與，及時跟蹤決策的效果并改進(jìn)，提高決策效率，采用集體討論或?qū)＜艺撟C等形式提高決策的合理性，記載決策過程中的詳細(xì)研究過程，記錄領(lǐng)導(dǎo)在決策過程中的意見，并對決策的結(jié)果實行績效考核，將決策實施的成果與相關(guān)人員的績效掛鉤。同時，在決策執(zhí)行過程中，要落實崗位分離，并建立立體式層級管控，實行網(wǎng)絡(luò)化控制，實現(xiàn)多部門協(xié)作。另外，要加強制度建設(shè)，提高事業(yè)單位在各項業(yè)務(wù)活動中的合規(guī)性。最后要加強對執(zhí)行過程的監(jiān)督，完善預(yù)算執(zhí)行的反饋，加強對執(zhí)行過程中財務(wù)報告信息的披露，加強對紀(jì)檢部門的監(jiān)督。

（二）國家審計優(yōu)化業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制流程

資金是國家審計的重點，必須提高資金的使用效率，加強對單位的績效審計。在預(yù)算績效管理方面，應(yīng)該加強對部門腐敗和風(fēng)險管理的考慮，結(jié)合具體的業(yè)務(wù)流程，開展有效的國家審計工作，加強對審計單位各項業(yè)務(wù)在合規(guī)性方面的審計，提出建議與意見，結(jié)合單位自身的業(yè)務(wù)特點優(yōu)化內(nèi)部控制制度，并提出風(fēng)險防范的策略，利用信息公開化手段提高單位信息的透明度，從決策、執(zhí)行、監(jiān)督3個環(huán)節(jié)入手，形成全面的管控機制，從而增強各環(huán)節(jié)內(nèi)部控制的有效性。

在預(yù)算管理中，由單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)預(yù)算管理，負(fù)責(zé)預(yù)算調(diào)整及預(yù)算追加等重大事項，由財務(wù)崗位、預(yù)算崗位協(xié)助單位領(lǐng)導(dǎo);在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，由財務(wù)工作人員執(zhí)行預(yù)算和制定調(diào)整方案;在預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)，由紀(jì)檢監(jiān)察部門配合進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督。

（三）國家審計完善內(nèi)部監(jiān)督制度

國家審計通過對事業(yè)單位的運營情況進(jìn)行審計與監(jiān)督，披露事業(yè)單位的活動情況，避免信息不對稱導(dǎo)致公眾知情權(quán)不能落實的問題，促使單位的各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動按照法律法規(guī)開展。事業(yè)單位受到行政體制的制約，在內(nèi)部控制過程中缺乏主動性，只能在小范圍政策限制內(nèi)自主開展內(nèi)部控制工作，內(nèi)部控制的自發(fā)性較差。為了實現(xiàn)單位多元的治理目標(biāo)、依法治國，就必須加強國家審計工作，并在國家審計的基礎(chǔ)上引入社會審計等外部監(jiān)管力量，使國家審計更具獨立性，促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的完善。

四、結(jié)語

在新形勢下，國家審計具有其特有的管控能力，成為了促進(jìn)事業(yè)單位廉潔發(fā)展的重要保障。十八屆三中全會指出國家審計是事業(yè)單位的重點，能夠促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，從而強化依法治國，實現(xiàn)事業(yè)單位的合規(guī)運營。

（作者單位為湖南省農(nóng)業(yè)對外經(jīng)濟(jì)合作中心）

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