發達國家鄉村振興經驗與啟示

王長青 徐國慶/江蘇省東臺市實施鄉村振興戰略工作指揮部

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化，這是著眼于實現“兩個一百年”奮斗目標、從根本上解決“三農”問題的重大戰略舉措。縱觀世界發達國家鄉村發展歷程，可以清晰地看到，在工業化、城鎮化、現代化進程中，都曾經歷過城鄉發展不協調、鄉村發展滯后，農村經濟、社會、文化、生態建設不平衡等問題。本文介紹一些發達國家鄉村發展模式和有益經驗，為我國推進鄉村振興提供借鑒。

發達國家鄉村振興模式

法國“領土整治+一體化農業”模式。二戰結束至上世紀70年代初期，法國僅用了20多年時間就實現了農業現代化，進入世界農業最發達國家行列，全國鄉村人口比重從50%下降到25%，農產品從進口國轉變為出口國，新一代農民收入處于當地中等或以上水平，呈現城鄉協調、產業融合、就業均衡的局面。法國主要采取兩項措施推動農業農村發展，一是實施“領土整治”；二是致力于“一體化農業”發展。為促進欠發達鄉村發展，實現農村社會資源的優化配置，法國開展了全國范圍的“領土整治”行動，通過制定相關法律法規和土地利用規劃，優先保證各類綠地、開放空間、農場牧場、村莊建設規模以及農房高度邊界和綠色邊界，保持鄉村獨特風貌。在不影響生態環境的前提下，改善基礎設施和服務設施，提升鄉村的承載力和吸引力。注重發揮鄉村的多功能性，促進城鄉功能互補。同時，建設各類保護區，在保護自然遺產的同時，重點保護古村落和鄉村景觀，并在保護中發展村鎮經濟，避免城市膨脹帶來的鄉村衰退。法國綜合運用財政政策、技術保障、教育培訓等措施來支持鄉村建設，完善鄉村社會治理體系。法國鄉村的生態宜居，吸引了大量人口到鄉村居住、旅游和度假，優化了城鄉發展格局?！耙惑w化農業”即在生產專業化和協調化的基礎上，鼓勵工商資本投向農業，采取控股或締結合同等合作形式，充分利用現代科學技術和管理方式，以農牧場為基礎，將農業生產與產業鏈條上的農產品加工、運輸、商貿、金融等環節緊密結合起來，形成利益共同體，共同開拓市場，抵御市場風險，促進農業持續發展。同時，法國注重培育現代化的新型職業農民，大力度開展職業教育和培訓，加快推進新型農民職業化，規定凡是從事農業生產經營者，不管用自有土地經營，還是租賃別人土地經營，都要注冊辦理公司經營證、納稅、辦理保險、獲得歐盟補貼等，否則不能從事農業經營活動，建立起一支素養高的新型職業農民隊伍。

德國“村莊更新”模式。德國通過區域規劃來保證城鄉之間的平衡。1953年，德國頒布《土地整理法》，1954年，正式提出“村莊更新”這一概念，將鄉村建設和農村公共基礎設施完善作為村莊更新的重要任務。1976年，對《土地整理法》進行修訂，首次將“村莊更新”寫入《土地整理法》，以利于保留村莊的地方特色和傳統優勢。到上世紀90年代，德國提出可持續發展的概念后，融入生態元素，體現鄉村的文化價值、休閑價值和生態價值，村鎮建設趨向內涵式發展，減少不必要的擴張，更加注重生態保護，村莊更新建設過程中嚴格遵循不侵占耕地的準則。德國在“等值化”理念指導下，通過土地整理、村莊更新等方式，提升了農業生產效率和農村生活水平，使農村與城市生活不同類但等值。一是強化村莊規劃指導，完善法律法規，出臺土地利用規劃和建設規劃。在農村建設用地規劃上，嚴格劃分綠地、景觀用地、歷史文化遺產保護用地、工業用地等土地功能，通過開墾荒地、更新改造舊建筑等形式，改善村莊居住環境，加強鄉村歷史文化遺產保護。二是完善基礎設施和公共服務。由當地政府組織開展房屋更新、道路更新、水電氣設施建設、教育衛生等公共服務機構建設等項目，部分項目由政府出資完成，部分項目實行私建公助。三是實施土地整治，促進農業生態環境改善和規模化經營。大規模開展農用地整理，推動零散農用地連片化，開展土壤改良，拓展規模農業，提高農業機械化水平。

荷蘭“農地整理”模式。荷蘭以“農地整理”為抓手，大力整合農村資源，促進了農村社會的和諧發展。早在1924年和1938年就相繼頒布了兩版《土地整理法》，通過土地置換、規劃調整等途徑，減少土地碎片化，實現規模化經營，優化農地使用，提高了農業生產效率。1954年，荷蘭頒布了第3個《土地整理法》，允許預留部分土地服務于農業生產之外的自然保護、休閑觀光、村莊改造等事項，明確了鄉村景觀規劃的合法地位。1970年以后，荷蘭著力實施多目標體系的鄉村建設，一是合理規劃農地使用，推進鄉村旅游和服務業發展；二是營造鄉村宜居環境，提高鄉村生活質量；三是重視培育生態農業、綠色農業，推進農業農村可持續發展。在農村資源相對有限的條件下，荷蘭通過推進“農地整理”這一舉措，促進了農業的專業化和規?；?，拓展了農業農村的多種功能。而今荷蘭農業現代化程度高，農產品競爭力強，鄉村環境優美，農民生活條件優越，并成為世界第二大農業出口國。

日本“一村一品”模式。二戰后，日本鄉村勞動力流失、農業凋敝、農村衰退，城鄉發展失衡，為解決這一問題，日本先后進行三次新農村建設的探索和實踐。1955年提出“新建設構想”，1967年政府經濟社會發展計劃中增添“新農村建設”內容，1979年實施了“一村一品”運動?！耙淮逡黄贰边\動由大分縣知事平松守彥首先推動，主要是立足本地資源，瞄準國內國際兩個市場，推行產品多元化戰略，培育富有地方特色的農業產業，打響特色農產品品牌。大力發展1.5次產業（即一二產業融合發展），開發農產品深加工，提高農業附加值；充分發揮農協的作用，建立完整的農業產業鏈條，建立小農戶與大市場的有機聯系，提高農業的組織化水平；加強農民培訓，提高農民素質，通過農業技術革新，提高農業生產力；改善農村基礎設施和生活條件，并積極引導企業下鄉，實行農民離土不離鄉就業；強化法制保障和政策引導，日本陸續頒布實施鄉村振興的相關法律法令30多部，保障產業發展、鄉村振興和環境治理等方面有法可依。金融、保險業為“一村一品”運動提供資金扶持和保障。日本“一村一品”運動在九州島大分縣首試成功，20年間大分縣推廣的特色產品由1980年的143種增加到2001年的336種，銷售額從359億日元增加到1410億日元，分別增長1.3倍和3倍，農民收入持續增長，連續多年名列九洲地區第1位，隨后該做法在全國推廣，示范帶動了日本農村發展。到20世紀末，日本3000多個市町村在通水通電的基礎上，基本配備了污水、固廢處置設施，城鄉居民人均可支配收入之比穩定在0.86～0.97之間，農村居民人均可支配收入略高于城市居民，實現了城鄉均衡發展。

韓國“新村運動”模式。韓國于上世紀70年代初開始實施“新村運動”?！靶麓暹\動”初期，由政府投資改善農民居住環境，實施新村開發項目和工程建設，完善公共基礎設施，逐步縮小城鄉差距，充分調動農民建設新農村的積極性。最初兩年政府向全國3.3萬個行政村和居民區無償提供水泥、鋼筋等物資，用于房屋、道路等基礎設施建設。隨后，采取政府支持一半、村民自籌一半的方式，改善農民居住環境。為高效推進新村建設，韓國建立了新村運動中央協議會，并推動地方建立相應組織，形成了自上而下的全國性網絡，同時建立“新村運動”中央研修院，在1972～1979年期間共培養2.4萬名新村指導員?！靶麓暹\動”短短幾年時間就改變了農村的落后面貌，隨后升級為全國性的現代化建設活動，內涵由初始階段的改善農民居住生活條件，擴大到完善公共服務、改善居住環境和提高生活質量等方面?！靶麓暹\動”中期，采取“政府引導+社會跟進”的模式。政府把工作重點從基礎設施建設和環境改善轉移到鼓勵發展畜牧業、特色農業、農產品加工業、農村保險業及農協建設上來，積極培育市場主體，實現了農業連年豐產、農民持續增收。隨著“新村運動”逐步深入，韓國政府建立了全國性“新村運動”民間組織，將培訓和宣傳工作交由民間組織承擔，政府負責規劃制定、政策支持和協調服務等，調優農業結構，大力發展農村金融業、流通業，改善農村生活環境和文化環境。后期，韓國將“新村運動”逐步轉入到國民主導模式，農業科技推廣、農村教育機構、農村經濟研究等組織機構在“新村運動”中發揮主導作用，政府的工作重點是為國民的自我發展營造更加有利的環境。1980年以后，新村運動轉變為由民間主導，政府逐步退出?！靶麓暹\動”中，韓國采取了政府支持與村民自建相結合的辦法，加強農村基礎設施建設，大部分農民主動參與建設，無償投工投勞。實施競爭性、擇優扶持政策，激發村民勤勉、自助、協同、革新的新村精神，農民的參與意識大大提升。

對我國鄉村振興的啟示

法國、德國、荷蘭、日本、韓國等國家探索走出了各具特色的鄉村發展道路，綜合分析來看，日本、韓國的農村建設和發展是國家引導或主導、農民積極參與的自上而下的發展模式，有效激發了鄉村自治組織與農民參與振興的活力。日本著力于拓展挖掘農業農村多重功能、多元價值，走特色產業振興型鄉村發展道路；韓國推進農業農村基礎設施建設、農業綜合開發，改善居住環境，縮小城鄉差距，促進區域均衡，走出一條以環境整治為重點的鄉村發展之路。法國、德國、荷蘭等歐盟國家鄉村發展的經驗可歸納為自下而上的生態保護型發展模式，重視鄉村提供公共產品的重要作用，強調鄉村的宜居性和多功能性。法國通過領土整治、一體化農業等措施，催生了一種內生、長效的鄉村振興機制；德國將鄉村更新、田地重劃和農業結構發展規劃等整合在一起，統籌謀劃鄉村復興；荷蘭由于人多地少、土地資源稀缺，采取土地整理、連片開發，推行高效規模農業模式。借鑒發達國家成功經驗，結合我國鄉村發展實際，重點做好產業賦能、規劃引領、要素集聚、服務均衡等工作，將有助于開啟我國鄉村振興的幸福密碼。

賦能產業發展，激發內生動力。產業興則鄉村興，要加強政策引導，依托農業農村資源優勢，拓展農業多種功能，開發鄉村多種價值，繁榮壯大鄉村產業。一是引導產業差異發展。堅持宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜游則游的產業定位，著力打造一批規模種養村、特色農產品專業村、工業主導村、商貿中心村、電商專業村、旅游精品村、“一村一品”特色村，豐富定制農業、鄉村旅游、休閑農業、生鮮電商、民宿經濟等“農業+”形態，做大鄉村產業規模。二是大力推進一二三產業融合發展。以“高效+品牌”為方向，深化農業結構調整，提高綠色優質農產品比重，發展農產品精深加工和冷鏈物流業，拓展連鎖經營、直營專賣、訂單配送等營銷業態，開拓農產品銷售市場，延伸產業鏈，提升價值鏈，全面提高農業產業化經營水平。三是突出產業強村富民。大力實施“鳳還巢”工程，促進返鄉人員創新創業，帶動農民增收致富。加大產業扶貧力度，進一步細化落實“兩不愁三保障”，實現精準扶貧、精準脫貧。壯大村級集體經濟，盤活資產資源，增強造血功能，實施村級債務化解專項行動，加大財政轉移支付力度，加快強村富民步伐。

聚焦規劃建設，扮靚人居環境。圍繞鎮村建設品質提升，扎實做好村莊規劃提升、環境美化、鄉村保護等工作。一是提升村莊建設規劃。樹立“大規劃”理念，統籌做好生產、生活、生態規劃，制訂完善土地利用規劃，預留鄉村生態空間、建設空間，嚴守耕地紅線，落實嚴格的耕地保護制度。開展農村土地整治，加快高標準農田連片開發，提高高標準農田比重。深挖農村土地減量化潛力，通過拆除廢舊房屋、清理宅基地、開墾荒地，有效增加農村建設用地供給。二是打造生態宜居鄉村。加快農村公路提檔升級，配套建設機耕路，實施水利工程建設，打通斷頭路、斷頭橋，提升城鄉互聯互通水平。持續開展綠化造林，提高綠化覆蓋率。著力培育特色田園鄉村、水美鄉村、森林村莊，打造一批示范性強的美麗宜居村莊。推進“廁所革命”，抓好廁所糞污處理，注重提高改廁質量。抓好重點河道整治、農業面源污染防治、畜禽養殖污染治理，全面深化河長制工作，打造“河暢、水清、岸綠、景美”水生態，不斷改善農村人居環境。三是保護鄉村特色風貌。保護好獨特的鄉村自然景觀、傳統村落、古寨古街古樹以及民俗、農耕、灌溉等文化遺存，打造農業公園，做美山水田園，留住美麗鄉愁。

引導要素下鄉，促進城鄉融合。在推進“四化”同步、全面建成小康社會的進程中，農業農村仍是短板弱項，必須堅持以城帶鄉、以工促農、城鄉融合的策略，集聚各類要素，推進城鄉一體化發展。一是促進企業下鄉。制定促企下鄉的政策措施，鼓勵企業落戶鄉鎮工業園、特色產業園，對下鄉企業給予專項補貼，調動企業下鄉的積極性，增加農村勞動力就業創收機會。二是促進人才下鄉。引導大中專畢業生、退伍軍人、城市務工返鄉人員帶項目、帶技術到農村創業，搭建農村創新創業綠色通道，政府加大資金、稅收、用地等方面的政策扶持力度，推動鄉村人才振興。三是促進技術下鄉。引導農業科研院所、技術推廣單位到農村建立試驗示范基地，鼓勵專業技術人員扎根一線、深耕鄉村，集成推廣關鍵共性新技術新模式，幫助培訓新型高素質農民，為鄉村振興提供有力的技術支撐。

完善公共服務，優化鄉村治理。圍繞城鄉公共服務均等化目標，著力推動優質公共服務普惠共享，加快鄉村基礎公共服務軟硬件設施配套，深化鄉村治理創新，促進農村社會和諧穩定、人民安居樂業。一是新建和改擴建村衛生室，實現標準化衛生室村村全覆蓋，配齊鄉村醫生，為廣大農村居民提供方便、及時、安全、有效的基本醫療和公共衛生服務。二是加強農村安全飲水工程運行管護，強化水源保護和水質保障，提高農村居民安全飲水率。三是推進垃圾清收及污水處置，完善農村環境長效管護機制，常態化開展垃圾收集清運工作，建好農村污水管網，使農村生活垃圾無害化處理率達100%。四是積極探索農村金融，規范農村產權交易，引導農民通過抵押土地經營權、宅基地等獲得資金。擴大政策性農業保險的范圍和品種，進一步加大政策保障兜底力度。五是加快開展鄉村治理體系建設試點，深化“三治”融合，不斷激發廣大農民自強、勤勉、協同、善治的精神，調動農民振興鄉村的積極性和主動性。□