鄉村振興戰略視閾下都市農郊縣生態治理探頤

[摘要]生態宜居是鄉村振興戰略的生態價值維度，縣域生態圈是都市生態圈的重要基石，為探究縣域生態治理的現狀及進階路徑，回應生態資源優勢和經濟發展優勢的轉換性問題，提供縣域生態環境保護和發展的框架和啟示，通過S市農郊A縣的案例分析，調查研究縣域生態治理的現狀，發現隱匿著生態治理內生動力弱化、生態治理綜合效益損耗、生態環境協同治理失效、生態治理制度失能多重現實困境。鑒于此，應該增強生態治理自適性，提升生態治理轉換收益，嵌入市場運行機制，推進環境協同治理，優化生態考核制度。調查研究縣域生態治理的現狀及進階路徑不僅是建設美麗中國的內在要求，也是推進縣域經濟可持續發展的客觀需要。

[關鍵詞]縣域;生態治理;現狀;困境;路徑

[中圖分類號]X321 [文獻標識碼]A? ? ? ? ?[文章編號]1009—0274（2020）02—0081—06

[作者簡介]王巍，男，滁州市委黨校教師，碩士，研究方向：政治學。

黨的十九大報告明確提出要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求推進鄉村振興。鄉村振興戰略逐成為解決新時代“三農”問題的總抓手和根本遵循，成為建設社會主義新農村的必由之路。[1]而“生態宜居”是鄉村振興戰略的價值維度，是鄉村振興戰略的生態要求。縣域生態環境作為市域生態圈的基本單元，其生態環境質量直接關系到區域生態環境質量，其生態價值內嵌于區域生態經濟社會價值鏈之中并影響著區域環境協調性的生成。以S市農郊A縣為分析藍本（選取S市農郊A縣作為分析樣本是因為該縣人口容量小產業分層不明顯且經濟發展較弱但生態資源豐富，生態資源優勢向經濟發展優勢轉換能力存在可開發性，生態保護開發和經濟發展之間存在“間距”和“脫節”，因而具有一定縣域典型特征和類域色彩），探究縣域生態治理的現狀，剖析潛在困境，提出生態治理的進階路徑，不僅有助于回應生態資源優勢和經濟發展優勢的轉換性問題，也有助于提供縣域生態環境保護和發展的框架和啟示。

一、S市農郊A縣的概況

A縣位于S市西部，地處S市西控區域空間，轄2街道6鎮4鄉，有104個行政村、34個社區，總人口27.8萬人，其中農業人口13.78萬人，城鎮人口14.02萬人，幅員面積578平方公里，一二三產業結構為16︰49.7︰34.3，2019年農產品加工業和服務業占GDP比值為62%，是以涉農產業為主的郊縣。近年來，S市農郊A縣貫徹落實“改革創新、轉型升級”的總體戰略，圍繞“綠色發展、生態立縣”的功能定位，持續實施綠色發展戰略，推進縣域經濟社會平穩可持續發展。2019年全縣地區生產總值為156億元，年均增速 12.4%，增速高于全市平均水平。一般公共預算收入為 8.2億元，是 2010 年的 4.2 倍。人均 GDP 為6264 美元，是2010 年的 2.2 倍。2019年S市農郊A縣深入實施現代農業優化工程，創新“四位一體”農業全產業鏈質量安全監管模式和耕地質量提升“5+1”綜合服務體系，全面實施農業品牌戰略，推動三品提升、三產融合。S市農郊A縣的雀舌、獼猴桃、柑橘榮獲國家地理標志產品和地理標志證明商標。生態工業加速發展，機械制造、生物和綠色食品成為三大支柱產業，比重占全縣規模工業總產值的 55%。現代服務業提檔升級，商業中心和商業綜合體加速建設，西部茶都電子商務交易中心、中食肉類交易平臺、爽購網三大電商平臺正式投用，鄉村休閑觀光旅游蓬勃發展。2019年S市農郊A縣編制組織實施《生態縣建設規劃》和《生態人居環境建設規劃》，建成市級生態村 32 個、生態家園 3000 個，先后榮獲“國家生態文明建設示范縣”“國家級生態示范區”“全國休閑農業與鄉村旅游示范縣”“國家地標產品保護示范區”“國家出口農產品質量安全示范區”“國家有機產品認證示范區”“省級生態縣”等榮譽稱號。

二、S市農郊A縣生態治理的重要舉措

（一）加強生態資源保護，夯實生態基礎

S市農郊A縣嚴守生態保護紅線，切實加強森林、水源等核心資源保護，進一步鞏固生態基礎。首先，加強生態敏感區域保護，加強湖域和水庫周邊濕地保護，推進森林資源保護，加強山體保護，構建以山體、防護林為主體的生態屏障。其次，全面開展荒山造林和疏林地補植，嚴禁蠶食和破壞山體和防護林。強化封山育林工作，禁止經濟林種植和開發建設活動，保護生態公益林。同時，健全森林防火安全體系，加大森林保護執法力度。再次，規范建設飲用水源地標志標識，建立水源地水質監控預警系統，加強水源涵養林建設，健全飲用水水源評估及信息公開制度，實施嚴格的飲用水源保護區管理制度，加強生態湖濱帶和水源涵養林等生態隔離帶的建設與保護，對主要入湖河道、河口進行綜合治理，實施生態恢復。

（二）推進污染綜合治理，提升環境質量

S市農郊A縣加快污染物減排由總量控制向環境質量改善轉變，由污染源末端治理向全過程防治轉變，切實加強土壤、大氣、水污染綜合治理，有效改善生態環境質量。首先，強化土壤污染治理力度，開展土壤污染詳查，科學劃定農用地土壤環境質量類別，對農用地實施分類管理，實施建設用地準入管理，加強對未污染土壤保護，開展土壤污染治理與修復。其次，強化水污染防治力度，強化工業廢水污染防治和管理，嚴格入河湖排污口的監督管理，加強城鄉污水處理設施、生活污水收集系統建設。加快實施河流廊道建設、河湖濕地節點改造、流域水環境綜合治理，重點推進重要河流重點流域水污染治理工作。再次，強化大氣污染防治力度，加強工業廢氣、燃煤污染治理，實施清潔能源改造，加強揚塵污染治理，嚴格控制城市揚塵，嚴格執行機動車環保定期檢查制度，進一步提升燃油質量，加大餐飲油煙污染控制，實施空氣質量動態管控，加強區域聯防聯控協作，完善重污染天氣應急預案。

（三）促進生產方式綠色化，提高生產效益

S市農郊A縣圍繞新發展理念，以“綠色化+”為路徑，把生態治理納入特色發展核心價值體系，著力轉變生產方式，加大創新驅動轉型力度，有效激發市場創造活力、發展內生動力、創新主體活力，推動形成綠色低碳循環發展的新方式。著力發展科技含量高、資源消耗低、環境污染少的產業，深化產業結構調整，大力實施“互聯網+”戰略，培育新經濟產業形態，打造產業功能區，促進產業融合，著力推進產業結構高端化、產業功能融合化、產業發展聚集化、市場和資源國際化、資源利用低碳化。

（四）推進城鄉增綠補綠，塑造人居魅力

S市農郊A縣構建公園、廣場綠地、社區綠地、街心公園、行道帶綠化等城鎮生態綠地網絡，打造“連點成廊”“織廊成網”的城鎮綠化景觀形態。首先，大力實施城區綠化。加快居住小區、交通節點小森林、小公園、小街景打造，積極推進臨街單位拆墻透綠，加快城市綠化帶、片林和重點地段的綠化美化，增加城市綠化總量，提升城市形象。其次，建設秀美村莊，深入開展造林增綠建設活動，加強村落、農村集中居住點公共綠地建設，推進以農村庭院為重點的林盤整治工作。再次，大力建設綠色通道，選擇速生、常綠、遮陰效果好的鄉土樹種作為主要樹種，完成中心城區主次干道和省道、縣道及其岔道的道路綠化，使每條道路都成為綠色通道和生態長廊。

（五）建立全民參與機制，共建生態文明

S市農郊A縣積極加強生態環境教育，樹立綠色低碳發展理念，培養生態文明生活方式，樹立良好的生態文明社會風尚。首先，開展多層次的生態文明教育。加強中小學生生態文明教育，鼓勵中小學開辦各種形式的生態文明教育課堂。同時積極培育公眾參與意識，支持民主黨派、工青婦、社會團體開展生態文明公益活動。其次，開展多元化生態文明宣傳。以政府為主導建設生態文明網站和APP推廣平臺，形成覆蓋面廣、滲透性高的信息交流平臺。開展“低碳制造進企業”“綠色建筑進工地”“低碳知識進校園”“低碳出行”“碳匯造林”“低碳旅游”等綠色低碳主題活動，引導居民培養低碳生活方式和消費模式，共建共享綠色低碳生活。再次，培育綠色生活方式，有效引導公眾購買節能與新能源汽車、高能效家電、節水型器具等節能環保低碳產品，開展綠色低碳出行活動。同時做好綠色政府采購，建立節能產品政府采購清單管理制度，加大新能源公交車推廣應用力度。此外，引導企業了解市場需求，通過政策保障、財稅優惠、商業政策鼓勵企業開發生產適合市場的綠色產品，并建立綠色通道，推動企業實施生產設備、工藝綠色升級改造。

三、S市農郊A縣生態治理隱匿的多重現實困境

（一）生態治理內生動力弱化

生態治理是一項系統性工程，不僅需要政府資源的持續投入，也需要社會資本的主動“跟進”，更需要市場主體的積極“入場”。但是在當前S市農郊A縣，政府在生態治理方面投入的資源較多，2019年占資源總投入的87%以上，而其他市場力量對縣域生態治理的資源投入相對不足，參與生態治理的積極性和主動性較弱。以“生產方式綠色化”改造升級為例，縣政府通過政策優惠、財稅減免、商業激勵等舉措（每年專門撥付500萬財政資金）引導企業進行生產工藝和生產技術革新，但是總計只有32%的企業做出正向回應，市場回應度不足，改造升級推進遲緩。究其原因在于，第一，政府的技術改造升級項目與市場需求不匹配，政府并沒有對企業需求進行精細化調研分析，改造項目存在市場脫嵌性;第二，政府的技術改造項目的風險收益大于企業現階段可獲得的實際收益，企業的遠期預期不高。生態治理參與主體的逐漸單一化導致生態治理異化為政府的“一家之事”，這樣不僅會致使生態治理被政府意志過度捆綁，引發過度行政化問題，而且會弱化生態治理的內生動力，削弱生態治理的可持續性和“自洽性”。

（二）生態治理綜合效益損耗

縣域生態治理活動應該考慮治理成本和效益產出問題，尤其對于財政收入能力不足的經濟弱縣而言，更應該獲得較高的效費比，即以較小的資源投入實現既定的生態治理目標，獲得較高的耦合收益。但是在現階段的S市農郊A縣，政府的資源投入不少，近5年平均每年財政收入的20%用于生態治理支出，但是生態治理的“產出”效益不高，生態治理的“溢出”效應不強，生態治理的經濟社會收益欠損，生態治理的外部收益空間較小，綜合效益存在過程性損耗。以“城鎮綠化景觀”和“生態品牌打造”項目為例，盡管縣政府每年花費數億元用于構建城鎮生態綠地網絡，打造生態旅游、田園綜合體、獼猴桃等特色品牌，但是街區公園、廣場綠地、社區綠地的使用率并不高，有高達42.6%的公園、綠地空置，經濟和社會效益欠損，同時生態品牌價值并沒有隨著投入成本的增加而逐年增長，近5年年均品牌價值增長率僅為3.6%，2017年甚至出現增長停滯，生態產業對縣域經濟的貢獻率不足20%。究其原因在于縣政府在扭曲政績觀的沖動下采取“模式移植”“景觀仿造”和“品牌鎖定”方式追求形式化的生態“收益”，生態“收益”向實際經濟社會收益轉化過程存在效益虧欠，生態價值鏈—經濟價值鏈—社會價值鏈之間存在“斷裂性”和多向傳導缺失。長此以往，不僅會導致生態治理與生態建設目標“脫節”，生態治理與生態效益“脫鉤”，生態治理與生態本底“脫嵌”，衍生效益損耗問題，而且會對縣域金融安全帶來風險和挑戰。

（三）生態環境協同治理失效

生態環境治理是一項系統集成性程度高的工程，涉及水、大氣、土壤等方方面面，需要多個政府職能部門協同合作、綜合治理。雖然S市農郊A縣成立了生態治理局，深化了環境執法體制改革，建立了環境綜合執法隊伍，推進了土壤、大氣、水污染綜合治理。但是，仍然面臨兩個問題：第一，土壤、大氣、水污染防治項目帶有行政“發包制”特征和“項目制”色彩，通過剛性的“任務分解清單”將單個項目任務按職能身份進行拆分和再拆分，實行任務“包干”到部門和具體責任人，這樣用任務的交疊性、議題的撕裂性、責任的分散性代替了任務的統合性、議題的集聚性和責任的關聯性，最終導致環境治理理念、環境治理項目和環境治理過程的碎片化;[2]第二，政府和社會力量在土壤、大氣、水污染治理方面協同性缺失，政府的環境治理項目信息不公開或半公開，信息發布遲滯，治污決策較為封閉，社會環保組織和公眾參與渠道較少，參與度不足。據統計，每年舉辦的治污聽證會不超過3次，同時環保督察缺少社會公眾監督，環保部門污染舉報途徑流于形式，對公眾的治污訴求回應不及時，2019年只有43%反映的環保問題得到有效回應并解決。污染治理的碎片化和社會力量（在治污）的主體“不在場”是生態環境協同治理失效的現實“映射”和“寫照”。

（四）生態治理制度失能

在既定制度框架內各行為主體實際收益的類屬和量值是異質化和非均衡的，這就促使各行為主體對制度的“反饋”（行動）呈現差異化特征，采取差異化“策略”進行隱性博弈而實現（既定制度結構下的）最優解。就當前S市農郊A縣而言，受政府官員任期制和年度考核制的雙重影響，當生態治理指標納入考核體系后，政府官員會采取既定時間段內（任期內）能獲得最大政績收益的最優解，而非采取遠期（長期）才可獲得較高社會經濟綜合效益的最優解，于是短期舉措效果和長期發展目標分離、官員政績收益和制度收益分化成為邏輯結果。[3]同時，受政府官員換任和目標結構調適的影響，既定生態環境政策的延續性會遭受行政力量的“周期性擾斷”，表現為“推倒重來”或“新官不理舊賬”，例如在縣域內不同政府官員任期內出現部分綠道、廊道多次調整重建，部分公園道路多次重復建設，部分樹植草植布局多次調整改變。此外，雖然縣政府部門進行了機構重組和職能整合，但是整合后的職能部門仍然存在內部子部門間的利益博弈，如整合后的環境綜合執法部門，不同的執法子系統會根據利益格局（財權、事權和責任的分配）對執法“任務”采取“理性策略”，呈現執法主體的“風險選擇”和“趨利避害”行為，對既定執法制度和政策作出“選擇性執行”，進而消弭執法合力和協同性，衍生相互推諉塞責和出工不出力問題。總體而言，在既定制度結構下不同行為主體的博弈策略和理性趨利會導致制度執行的“跑偏”和制度落實的“異化”，從而衍生制度失能問題。

四、S市農郊A縣生態治理的進階路徑

（一）增強生態治理自適性

生態治理應該結合當地實際，聚焦生態問題，靶向發力，精準施策，講求因時、因地、因勢制宜，增強生態治理的自洽性與適應性。S市農郊A縣應該以塑造適應性生態景觀體系為抓手，開展實地調研評估，優化生態景觀塑造決策機制，將專家論證、公眾聽證、合法性審查納入決策機制，提高精準化、科學化、民主化決策水平。在進行生態景觀適應性改造時應該依據山勢、地勢、水勢等自然地理條件和人文資源，根據實際自然和人文環境因勢利導、因勢改造，有效依托本土生態本底，挖掘本土生態優勢，打造本土特色景觀，杜絕“模式移植”和“景觀仿造”，降低改造成本，有效提升生態景觀的自適性。例如可依托臨溪河流域歷史人文資源，因勢打造田園文創公園、非遺文化公園、禪修文化公園;依托長秋山體風貌，因勢打造巖石地質景觀;依托清水河流域生態資源，因勢打造休閑公園、濕地公園、康養公園;依托現代農業示范區，因勢打造特色田園綜合體和川西林盤景觀;依托城區縱橫水道，因勢打造綠水環道，構建城區綠色網絡和生態綠脈。

（二）提升生態治理轉換收益

面對生態治理綜合效益損耗問題，S市農郊A縣應該構建“四湖兩河兩丘一屏障”的生態安全格局，有效實施“一片、兩帶、多點”生態紅線保護工程，推進生態紅線勘界定標，強化生態保護紅線剛性約束，有效推進生態紅線保護區建設，修復縣域自然生態系統，為都市發展提供生態服務功能，實現生態環境保護與經濟和社會發展有機互促，增強生態價值鏈—經濟價值鏈—社會價值鏈的多向傳導性，提升生態治理的溢出效益和衍生收益。同時，明確S市農郊A縣主體功能區劃分，構建縣域主體功能區制度，完善生態功能區空間規劃，統籌縣域產業布局、人口分布、資源利用、環境保護和城鎮化格局，使生態空間增益社會經濟空間功能，提升工業、農業和生態布局的空間耦合收益。此外，以有機種養為基礎，進一步發展生態產品精深加工和廢棄資源規模化再利用，形成農工復合型循環經濟發展新模式，以有效延展生態價值鏈，提高生態優勢向經濟優勢轉化能力和發展效益（效費比）。例如在有效調研企業（技術革新）訴求的基礎上適時推進工業（農業）園區循環化改造，提供精準化、個性化、系統化改造方案，有序推進能源梯級利用、水資源循環利用、廢物交換利用，促使生產工藝綠色化、生產過程清潔化，實現企業循環式生產、園區循環式發展、產業循環式組合，提升生態經濟綜合效益。

（三）嵌入市場運行機制

生態治理需要市場機制的有效“助推”和市場主體的“在場”。S市農郊A縣應該嵌入市場運行機制，促進生態保護市場化運作。首要是有序推進環境信用體系建設，完善企業環境信用評價機制，將企業的環境信用評級與土地租讓、稅費減免、財政補貼掛鉤，對環境信用高的企業給予資金和政策支持，對環境信用低的企業進行資金和政策“收緊”，有效助推企業環境信用“有價資產化”，從而強化企業參與生態治理的內生動機。同時，開展技改項目商業保險試點，將“生產方式綠色化”等改造項目納入商業保險“籃子”，并依托縣域內中德中小企業合作區的大數據平臺進行改造風險評估，以最大限度地削弱企業的風險顧慮，降低交易成本和不確定性，提高技術改造項目的可預期度。另外，還應加快編制碳排放清單，對縣域內生產生活各領域的溫室氣體排放量進行估算，開展碳評工作，并建立碳資產管理制度，推進碳交易市場建設。這樣以市場機制為依托，以利益機制為中介，以信用機制為保障有效增強市場主體參與（生態治理）的動機和能動性，助推生態治理進程。

（四）推進環境協同治理

面對生態環境協同治理失效困境，S市農郊A縣應該成立跨職能部門的事務性綜合協調工作小組，通過常態化、制度化、程序化的跨部門聯席會議，就土壤、大氣、水污染防治項目進行經常性磋商，共同協商防治原則，共同商討防治辦法，共同研究防治制度。以任務的統籌性代替職能的分散性，從而有效助推政府部門事務性職能整合和任務統籌，實現政府部門有效協作，破除環境治理任務的交疊性、議題的撕裂性和責任的分散性。另外，嚴格環境風險管控，建立環境污染聯防聯治制度，設立日常環境群眾監督員并充分賦權，拓寬日常群眾參與治理渠道，構建群眾監督網格化機制，完善治污信息發布制度，建立“兩微一端”信息發布平臺，形成環境污染—群眾反饋—部門執法—信息發布—群眾監督鏈條;或者與第三方環保團體開展合作，建立第三方環保評估、參與環境執法、監督環境執法、測評執法效果制度，完善政府—社會多方聯動機制，實現跨部門跨區域跨主體的環境污染綜合治理協作。

（五）優化生態考核制度

規避生態治理制度下的隱性博弈問題，可從生態考核制度的優化入手。S市農郊A縣應該實施企業剛性生態考核制度，建立工業（農業）園區退出機制，制定園區企業土地集約利用指標（標準），對土地集約利用度低、環境污染重、能源消耗高的企業實行用地退出或撤并轉型，用土地集約利用的硬指標倒逼企業優化土地使用方式，挖掘內部低效用地潛力，提高土地集約利用水平，促進土地利用方式從粗放型向集約型轉變。用生態考核倒逼機制促進企業主動作為，主動踐行生產節約化要求，強化企業的生態責任感，提高企業生態治理的參與度和內在動力。此外，實行差異化目標考核辦法，在把資源消耗、環境損害、生態效益等生態治理指標納入政府官員經濟社會發展目標考核體系的同時建立依據“事項或項目”而非固化時間段（任期）的彈性考核辦法，增加第三方評價和群眾評價，豐富評價維度。另外，還應編制自然資源資產負債表，建立政府官員在非固化時間段內的資源消耗和環境容量上限制度，對政府官員開展自然資源資產和環境責任離任審計，并完善責任追究制度，建立政府官員生態治理終身問責制和終身追究制，以最大限度地弱化政府官員的“短視”行為和阻滯公共利益的“異化”，增益生態治理的自穩性和延續性。同時，探索建立環境綜合執法部門基于執法效果的一體化考核機制，由上級行政部門、社會第三方和群眾依據環境執法效果進行評價，考核評價低所有執法子部門將被追責（并與年終績效獎金掛鉤），考核評價高所有執法子部門將被獎賞（并依據工作業績給予等額激勵）。通過利益分配的再調整強化執法子系統的“共同體意識”，促使其更關注“共同收益”而非“絕對收益”，從而規避執法子系統的“非合作”策略，壓縮執法子系統基于“私利”的博弈空間，助推執法部門的有機協同和制度的有效落實。

五、結論

“生態宜居”是鄉村振興戰略的內在價值維度，是鄉村振興戰略的生態要義。縣域生態環境作為市域生態圈的基本單元，其生態環境質量直接關系到區域生態環境質量。以S市農郊A縣為分析藍本，通過分析縣域生態治理的具體舉措和現狀，可以發現其中隱匿著多重現實困境：生態治理內生動力弱化、生態治理綜合效益損耗、生態環境協同治理失效、生態治理制度失能。為有效破解生態治理的困境，應該增強生態治理自適性，提升生態治理轉換收益，嵌入市場運行機制，推進環境協同治理，優化生態考核制度。研究縣域生態治理的現狀，剖析潛在困境，并提出生態治理的進階路徑，不僅有助于回應生態資源優勢和經濟發展優勢的轉換性問題，也有助于提供縣域生態環境保護和發展的框架和啟示。

參考文獻：

[1]田俊秀.多維施策扎實推進鄉村振興戰略[EB/OL].中國共產黨新聞網，http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0712/c216373-30143896.html.

[2]王巍.基層統戰工作服務鄉村振興的現實困境與優化路徑[J].吉林省社會主義學院學報，2019（2）：14-18.

[3]王巍.都市遠郊縣經濟發展的結構性困境與緩解策略[J] .中國發展，2019（3）：52-56.

責任編輯：彭銀春