城市軌道交通項目?PPP?模式應用研究及建議

劉智麗　于向陽　魯放

摘 要：我國過去幾年的城市軌道交通項目 PPP模式實踐暴露出一些問題，引起社會普遍質疑。文章首先從 PPP 模式的內(nèi)涵出發(fā)，闡述正確理解該模式的 4 點認識;然后通過分析我國城市軌道交通建設和長期運營存在巨額資金缺口的現(xiàn)實，以及 PPP 模式的融資特點，說明我國城市軌道交通項目采用 PPP 模式的必要性和可行性，并提出科學開展城市軌道交通 項目PPP 模式實踐的建議，以期為此類項目的實施提供借鑒和參考。

關鍵詞：城市軌道交通;PPP 模式;融資;可行性;建議

中圖分類號：F572.88;F283

進入21世紀后，我國經(jīng)濟體制改革、投融資體制改革不斷深化，公共領域的市場化運作得到了國家的鼓勵和推動。2013年，社會資本能夠通過特許經(jīng)營的方式參與城市基礎設施建設。2014年，中華人民共和國財政部、國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“國家發(fā)改委”）、國務院辦公廳先后出臺了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）、《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）、《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)[2015]42號）等文件。全國上下掀起了推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的熱潮。城市軌道交通項目也廣泛應用了PPP模式。但這些項目在實際操作中存在重建設、輕運營、承擔運營中各種風險的能力不足，以及更關注與政府補償博弈等問題，引起全社會對城市軌道交通領域PPP模式的普遍質疑。本文在分析城市軌道交通資金需求、PPP模式融資特點的基礎上，認為務實的PPP模式仍是未來城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

1 PPP 模式內(nèi)涵

PPP模式是指政府部門與民營公司或私人組織通過特許權協(xié)議合作的形式，共同建設基礎設施項目或提供公共產(chǎn)品和服務的一種方式，可以優(yōu)化項目融資，實現(xiàn)“雙贏”或“多贏”。其實質是，在市場化機制不充分、不完善、不適宜的領域推動基礎設施、社會事業(yè)和公共服務的市場化改革。合理有效地采用PPP模式，發(fā)揮其作用，能夠提高公共服務質量，節(jié)約成本，減輕公共財政負擔，增加商業(yè)機會，促成政府、社會資本投資者和民眾共贏。本文認為需要從以下4個方面正確認識PPP模式。

（1）市場化完善或者具有完全市場化可能性的領域應該真正交給市場，PPP模式應在市場化不完全的領域采用。過去一段時間，由于全國各地大力推動PPP模式的應用，地方政府出于爭取財政資金和銀行貸款支持的考慮，紛紛在本應交由市場完成的項目中采用PPP模式，使得政府部門深度參與具體項目的實施過程。這是投融資體制改革的一種倒退，不應支持和鼓勵。而2014年，歐洲13個國家的82個項目成功采用了PPP模式，累計融資規(guī)模187億歐元，平均單個項目融資2.28億歐元。上述項目主要集中在交通領域，可見在市場化不完全的交通基礎設施領域開展采用PPP模式的項目（以下簡稱“PPP項目”）具有可操作性。

（2）社會資本作為商業(yè)性投資主體，本質上是追求商業(yè)利益的。為構建一個可滿足投資回報要求的融資模式，政府需要將當?shù)氐囊恍┫∪辟Y源與PPP項目進行捆綁開發(fā)。雖然城市軌道交通項目建設和運營盈利水平低，但其社會正外部性明顯，政府有機會為社會資本提供一定的營利空間。

（3）發(fā)展PPP模式，應當讓政府專注于解決社會問題，減輕其管理負擔，而讓擁有更多技術和知識的社會資本方提供運營管理服務。因此，政府在為PPP項目選擇合作伙伴時，既要關注社會資本方的經(jīng)濟實力，還要關注其專業(yè)經(jīng)驗和技術水平，這是城市軌道交通PPP項目成功實施的重要基礎。

（4）每個PPP項目都有其獨特之處，沒有兩個完全相同的PPP方案，因此PPP項目的交易成本很高，交易結構復雜，世界各地的實踐都顯示PPP融資不一定是最省錢的方案。國際上判斷一個公共項目是否適合采用PPP模式的標準通常是，其增加的成本與其提升的公共產(chǎn)品供給效率或公共服務質量是否匹配。因此，不同于一般工程項目中承、發(fā)包雙方之間“零和博弈”的特征，PPP項目的各參與方更追求項目的價值增值，以達到雙贏或多贏的目標。例如，在城市軌道交通領域采用PPP模式，對于地方政府，可緩解其債務壓力，降低系統(tǒng)性風險;對于社會資本投資者，可發(fā)揮其長處，在實現(xiàn)其自身經(jīng)營業(yè)績增長的同時，提高公共項目運作效率及經(jīng)營質量。

2 PPP 模式應用 的必要性和可行性

2.1 必要性

近年來，我國城市軌道交通發(fā)展迅速，截至2019年12月31日，我國內(nèi)地已開通城市軌道交通線路的城市有40個，運營里程達到6730.27km。

城市軌道交通的全生命周期可以分為建設期和運營維護期2 個階段。城市軌道交通項目建設周期長，資金需求巨大，據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會統(tǒng)計，2019年全國共新增運營線路968.77km，同比增長32.94%，如按照6億元/km的投資額計算，2019年我國城市軌道交通完成建設投資額在5800億元以上。而在運營維護期，其資金消耗也相當巨大，其運營全成本主要包括日常運營成本、設備大中修成本、設備更新成本、追加投資和利息。根據(jù)深圳市地鐵集團有限公司（以下簡稱“深圳地鐵”）2017年的分析，城市軌道交通30年運營全成本約為建設成本的3.3～3.7倍（圖1）。

城市軌道交通的公益性決定其票價必須控制在公眾可承受的水平，不能依據(jù)市場規(guī)律確定，因此僅靠票務收入難以收回成本和盈利，世界上大多數(shù)城市的軌道交通運營都需要政府補貼支持。

由于城市軌道交通的發(fā)展需要大量資金做支撐，所以城市軌道交通項目應采用PPP模式，推動政府和社會資本合作，積極鼓勵社會資本進入基礎設施等領域，參與投資和運營，以此滿足城鎮(zhèn)化進程中基礎設施建設和公共產(chǎn)品供應對資金的巨大需求，并同時緩解地方政府財政支出壓力和減輕其債務負擔。

2.2 可行性

2.2.1 收益可持續(xù)

城市軌道交通的準公共產(chǎn)品和“使用者付費”屬性使城市軌道交通PPP項目相對于其他PPP項目具有獨特優(yōu)勢。一方面，城市軌道交通作為民生項目，政府會為其提供可行性缺口補助（即當收益低于預期時，政府會根據(jù)差額進行補償），以維持城市軌道交通PPP項目的穩(wěn)定收益。另一方面，項目收益為PPP項目的“血液系統(tǒng)”，其穩(wěn)定可持續(xù)的增長可保證PPP項目順利實施與成功運營。在現(xiàn)行政策條件下，政府大力發(fā)展城市軌道交通，引導乘客選擇城市軌道交通出行，大客流帶來的票務收入將引起資金流動，從而帶動城市軌道交通行業(yè)的發(fā)展，票價的可持續(xù)收入可以更真實地反映其線路的經(jīng)營價值，吸引更多潛在的社會投資者。

2.2.2 盈利模式多元化

城市軌道交通PPP項目有多種盈利模式，政府和社會資本可以采用各種方式獲得利潤，如通過增補資源開發(fā)權彌補收益不足，通過捆綁盈虧狀況不同的線路提高目標利潤等，以構建可持續(xù)的利潤結構。

香港地鐵有限公司（以下簡稱“香港地鐵”）所采用的“軌道+物業(yè)”盈利模式，即在城市軌道交通融資建設的同時實施沿線的房地產(chǎn)開發(fā)，就是典型的增補資源開發(fā)權彌補收益不足的方式。

為吸引更多社會資本，并防止PPP項目出現(xiàn)暴利情況，可以將具有不同盈虧狀況的PPP項目進行捆綁，實現(xiàn)“以豐養(yǎng)欠”，如捆綁客流量不同的城市軌道交通線路。

由于城市軌道交通PPP項目具有長期性的特征，因此其成本與需求的不確定性尤為顯著，公私雙方應當設定最小需求或者最小收益，以保障社會資本利潤的穩(wěn)定性，如在城市軌道交通線路投入運營的前幾年可以采取按照預測客流量保底或者按照車公里數(shù)保底等方式。

3 科學開展PPP項目的建議

結合我國城市軌道交通實際情況，為科學開展城市軌道交通PPP項目，本文給出如下建議。

3.1 完善頂層法律法規(guī)設計

目前，我國還未形成PPP模式相關的完善法律體系。國家發(fā)改委和財政部僅是頒布了各自的指導意見，而且其中有的內(nèi)容相互矛盾。

強有力的法律法規(guī)不僅可以保障政府以公益性為出發(fā)點的初衷，同時也可以減少政府與社會資本之間由于目標不同而產(chǎn)生的沖突。目前，由國家發(fā)改委牽頭起草的PPP模式相關法律——《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》已經(jīng)歷多次修改，有望在條件成熟時頒布。

3.2 優(yōu)化監(jiān)管體制

為實現(xiàn)PPP項目的健康發(fā)展，一方面要尊重市場，由市場決定預期收益率，而不能由政府兜底，這需要加大市場開放力度，給社會資本更多的參與機會;另一方面，政府應完善監(jiān)管體制，進一步規(guī)范地方債務管理。必須做到雙管齊下，標本兼治。

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會以來，我國正在逐步清理影子銀行等問題。同時，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會和財政部相繼出臺了PPP項目標準化政策，在加強2項評估（即財政可承受能力評估和物有所值評價）的基礎上強化10%的支出紅線標準，以建立健全PPP項目財政支出監(jiān)測體系。這些舉措對防范不規(guī)范PPP項目帶來的風險有重要作用。

3.3 選擇優(yōu)秀的社會資本投資者

城市軌道交通行業(yè)專業(yè)性強，社會資本投資者的從業(yè)經(jīng)驗對于PPP項目的成敗至關重要。因此一定要選擇產(chǎn)業(yè)鏈中的優(yōu)秀企業(yè)，比如工程建設施工龍頭企業(yè)中國鐵建股份有限公司、中國中鐵股份有限公司，車輛制造領軍企業(yè)中國中車集團有限公司，或者專業(yè)從事運營維保工作的神州高鐵技術股份有限公司（以下簡稱“神州高鐵”）等企業(yè)。這些專業(yè)化企業(yè)在線路建設、車輛采購、設備采購等方面具有豐富經(jīng)驗，可提高項目的盈利能力，確保為線路提供長期、優(yōu)質的運營管理綜合服務。而且，優(yōu)秀企業(yè)可在經(jīng)營管理中實現(xiàn)用工模式的優(yōu)化，并通過優(yōu)化運輸組織、升級技術和標準化作業(yè)等措施節(jié)能降耗，合理控制成本。例如，神州高鐵推出的檢修機器人等智能運維裝備可有效降低成本。

3.4 實施票價浮動機制

目前，大多數(shù)城市軌道交通的收入僅靠票務維系，但由于城市軌道交通具有公益性、高成本的特征，票務收入不能覆蓋如此大的資金缺口。為鼓勵社會資本投資，穩(wěn)定市場預期，確保投資的可持續(xù)性，城市軌道交通公司必須建立浮動票價機制，使票價與居民收入水平、物價水平及勞動生產(chǎn)率等因素掛鉤。例如，表1展示了香港地鐵票價浮動機制的實施情況。從表1可以看出，香港地鐵實行票價浮動機制以來還沒有出現(xiàn)票價下調的情況。

3.5 推進 TOD 和“軌道+物業(yè)”模式

城市軌道交通項目具有建設周期長、投資大、相關技術復雜、質量要求高的特點。在城市軌道交通PPP項目開展之前，政府應制定完善的城市軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略，推進“面向消費者”（TOD）與“軌道+物業(yè)”模式的應用，建立合理的盈利機制，使地鐵沿線增值收益流向政府財政和特許經(jīng)營公司。

3.6 增強契約意識

PPP項目是基于政府和社會資本所簽訂的合同開展活動，參與各方都必須有契約精神，嚴格按照合同履行，才能保證項目順利推進。過去，政府在基礎設施建設和公共領域中一直處于主導地位，是項目投資主體，處于強勢地位，因此會出現(xiàn)由于政府無法兌現(xiàn)承諾而導致PPP項目失敗、合作雙方利益受損的情況。為實現(xiàn)PPP模式的健康發(fā)展，政府必須改變傳統(tǒng)定位，從領導方轉變成合作方，從公共產(chǎn)品的唯一提供者轉變成項目的監(jiān)督者，這也是PPP模式健康發(fā)展的關鍵要素之一。

4 結語

城市軌道交通作為民生基礎工程，運營歷史跨越百年。考慮到城市軌道交通項目投資大、周期長、回報慢等特點，其建設和長期運營需要巨額資金，完全依靠政府補貼的可能性很小，本文認為PPP模式仍然是城市軌道交通項目吸引社會資本、建好用好基礎設施的重要方式，應在總結過去經(jīng)驗教訓的基礎上，建立完善法律法規(guī)體系，引進有經(jīng)驗和技術的社會資本，以保障城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展。

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收稿日期 2019-10-19

責任編輯 蘇靖棋

Research and suggestion on PPP mode application of urban rail transit projects

Liu Zhili， Yu Xiangyang， Lu Fang

Abstract： Some problems have occurred in the PPP mode practice of urban rail transit projects in China in the past few years， having aroused widespread social doubts. Starting from the connotation of PPP mode， this paper expounds four understandings of this mode. By analyzing the reality of huge capital shortage in the construction and long-term operation of urban rail transit in China， and the financing characteristics of PPP mode， it explains the necessity and feasibility of using PPP mode in urban rail transit projects in China， and puts forward the PPP mode of scientific development of urban rail transit projects. The practical suggestions are expected to provide reference for the implementation of such projects.

Keywords： urban rail transit， PPP model， financing， feasibility， suggestions

作者簡介：劉智麗（1977—），女，副教授