日本高等教育“無償化”政策及其爭議

廖菁菁

摘要：為了進一步擴大本國學生接受高等教育的機會，特別是保障貧困家庭弱勢學生群體的教育權利，日本政府制定了旨在減輕低收入家庭的教育經濟負擔，擴大實施面向低收入家庭支付型獎學金額度和范圍，減免學費、報名費等的“無償化”政策。但政策出臺所引發的高等教育質量下降和貧困家庭識別困難等可能性消極影響仍然備受爭議，不可否認的是“無償化”政策在改善社會底層貧困家庭的劣勢教育狀況以及推進高等教育從形式公平邁向實質公平具有積極的意義。

關鍵詞：高等教育;“無償化”政策;日本

根據文部科學省的統計，日本的平均教育支出約為1000萬日元（約60萬人民幣），這是一個關于家庭生計的大問題。[1]此外，日本權威媒體進一步報道，日本家庭教育經費從幼兒園到高中的學習費總額約為523萬日元，國立大學的考試費用和學費等總額約為485萬日元，總和約為1008萬日元;而如果全部就讀私立學校，文科類約需要2455萬日元，理科類需要2650萬日元。[2]安倍政府為了減輕低收入家庭接受高等教育的負擔，實現只要有升學意愿的學生，無論家庭經濟狀況如何，都能夠保證其升入大學、短期大學①、高等專門學校②和專門學校③等（以下簡稱大學等）所有高等教育類別的學校就讀的目的，經過中央審議會的多次討論、國家和地方政府多次協商等審議過程，數個相關政策文件如2018年6月15日日本內閣會議的《2018年經濟財政運營與改革基本方針》（経済財政運営と改革の基本方針2018）、《未來投資戰略2018》（未來投資戦略2018）;2018年6月13日人生100年時代構想會議上公布的《造人革命基本構想》（人づくり革命基本構想）等相繼公布，并于2018年12月28日推出高等教育階段教育費用負擔輕減《高等教育“無償化”制度具體方針政策》（高等教育無償化の制度の具體化に向けた方針），具體執行時間從2020年4月開始。[3]目前，日本政府的此項教育激勵措施，自從日本首相安倍晉三提議將其納入2018年5月份的憲法修正案草案以來，受到了多方的熱切關注。高等教育“無償化”的具體內容是什么，支援對象學生和大學必須具備什么樣的條件，該政策還存在什么樣的問題？帶著這些疑問，有必要梳理清楚該政策的詳細內容。

一、 背景和動因：高等教育學費減免政策出臺的多重推力

所謂高等教育“無償化”，是一項旨在減輕社會中低收入家庭高等教育階段的經濟負擔，使貧困家庭的子女有機會進入大學等高等教育機構繼續學習深造，培養出能夠自立自強且有所貢獻的高素質人才的政策。為此，政策一方面，既擴大原有面向低收入家庭支付型獎學金④額度和范圍;另一方面，也積極出臺減免學費和報名費的新措施。事實上，該政策的出臺，有其復雜且多樣的社會背景與動因：基于日本堅持的人權公約精神、經濟低迷帶來的反彈、人力資源開發和保障的推動等因素。

（一） 人權公約精神的推動

日本于1979年被批準加入了“經濟、社會及文化權利國際公約”（國際人權公約的三個公約之一），成為世界上加入該公約的164個國家之一。“經濟、社會及文化權利國際公約”第13條（關于教育的權利）中的第（2）（丙）款規定：高等教育應根據成績，以一切適當方法，對一切人平等開放，特別要逐漸做到免費。[4]在國際人權公約精神的推動下，實現所有人接受高等教育的權利，是教育發展的趨勢，教育尊重接受權，不能因為經濟原因而被剝奪機會。然而，日本家庭的教育費用負擔率是相當高的，如今收入差距的逐漸擴大被重新認為是教育不平等問題甚至是接受教育的人權問題。此外，日本社會還存在結構性教育差異的社會問題，即由于低收入階層的家庭負擔率大幅上升而大學教育費用大幅增加，社會問題導致接受高等教育的機會減少。因此，在國際人權公約精神的推動下，為了增加低收入家庭的孩子接受高等教育的機會，日本政府需要出臺新的財政政策，這是高等教育“無償化”政策出臺的根本動因。

（二） 經濟低迷帶來的反彈

在經濟持續低迷和工作條件不斷惡化（非正規就業和工資低）的情形下，根據日本學生支援機構（JASSO）登記從2010起助學貸款還款超過2個月的信用信息顯示，低收入人群的社會劣勢正在逐漸擴大，學費/獎學金制度和社會結構問題被大學和學生的個人問題所取代，并且已經不斷地加劇。這會給學生帶來以下問題：在2012年的時候，大學畢業生70000人中9311人遭遇退學（總數的百分之2.65%），在所有退學原因中，最常見的原因是“經濟原因”，占到20.4%，這一比例從2007年是14.0%，不斷上升，并顯示出措施不足與社會狀況不符的現狀;另外，根據2014年日本文部科學省的學費調查可知，國立大學和公立大學每年學費約為53萬5800日元，而私立大學每年學費平均高達86萬4384日元，由此可知，在日本接受高等教育的成本，僅從學費金額上來看，門檻就已經很高。而根據文部科學省對學生生活調查（2016）的數據顯示，學生為了延續學業和賺取生活費用，已經花了很多的時間來兼職，學生每周或多個工作日超過法律規定兼職時間20小時的學生為13.9%;此外，貸款型獎學金獲得者，能夠按期償還的僅為73.4%。[5]可以說經濟低迷，導致低收入家庭的現狀，剝奪了學生在學習上花費的時間和進入高等教育機構學習的機會。在普遍使用的小額現金福利制度的前提下，原有的“獎學金”制度除了基于工資類型而不是貸款類型的學費之外，有必要建立一個保證教育和生活費用的系統。[6]從經濟學的角度來看，還有一種觀點認為，投入到兒童和學生身上的教育投資，比起養老金和醫療保險對老年人的貢獻，投資效果更高，也許日本自民黨判斷的理由正在從“思想”轉向“經濟學”，對出臺該政策起到了重要的推動作用。

（三） 人力資源開發和保障的推動

根據經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，以下簡稱OECD）數據顯示，日本高等教育的公共財政支出與OECD其他成員國相比，形勢是嚴峻的。例如2009年數據，日本高等教育公共財政支出占35.3%，排在第26位，而其他OECD成員國中高等教育公共財政支出占到70%以上的國家超過了一半。與此相對應的，日本家庭的高等教育負擔率卻高達50.7%，排名第三，而日本高等教育公共財政支出與國內生產總值比值僅為0.5%。2010年OECD的數據顯示，大學入學率排名，在31個成員國中，日本僅僅排到22位，此外，從女性大學入學率來看，情況更為糟糕，排到25位。[7]高等教育財政經費支出的減少，導致大學學費增加，連帶大學入學率降低，從而導致高質量人力資源儲備受到威脅。人力資源的質量對一個國家的發展至關重要，未來的發展需要開發和保障高質量的人力資源。隨著日本少子化現象的加劇，勞動力人口逐漸減少等問題的出現，提高女性受高等教育的比例有助于推動日本社會進步。日本政府2017年12月8日出臺的《新的經濟政策一攬子計劃》（新しい経済政策パッケージ）提出，人力資源投資是“人力資源開發革命”的重要組成部分，人力資源開發是開拓下一個時代的動力。[8]從人力資源開發的角度，需要更多的優惠政策來提高高等教育的入學率，這一點成為了高等教育“無償化”政策出臺的重要推動力。

二、內容與措施：日本高等教育“無償化”政策設計

日本高等教育“無償化”既是一項扶助社會中貧困家庭子女完成大學學業的輔助性政策，也是提高本國弱勢群體社會福利保障水平的重要舉措。從整體的視角來看，“無償化”政策設計由以下幾個主要部分組成：（1）支援對象學生：低收入家庭學生（居民免稅家庭和同等家庭的學生）;（2）支援對象學校：大學、短期大學、高等專門學校和專門學校;（3）支援內容：制定學費等減免制度和擴大既有福利型獎學金的支付額度;（4）實施時間：2020年4月;（5）支援資金來源：作為應對出生率下降的措施，通過提高消費稅率來解決財政資源。國家捐款作為社會保障相關費用編入內閣辦公室預算，由文部科學省執行。[9]具體進一步分析。

（一）高等教育“無償化”政策的基本思路與內容

資助主體的責任劃定是通過差別化的補償模式來實現，這種差別化的補償模式主要體現在兩方面。

一是中央政府兜底：支付型獎學金的擴大。獨立行政法人日本學生支援機構（JASSO）管理支付型獎學金的部門，由它來確認學生家庭的經濟狀況，通過特定的信息系統把相關信息提供給需要的大學，以便大學進行資格確認。[10]例如表1所示，支付型獎學金政策主要針對在國立大學就讀且寄宿的學生設置。走讀學生一年約可以獲得35萬日元支援，而非走讀寄宿學生一年約可以獲得80萬日元的支援。私立大學、短大和專門學校的走讀學生可以獲得約46萬日元的支援，寄宿學生最高可以獲得約91萬日元支援。高等專門學校根據生活實際情況發放普通大學學生的五至七成左右的支援金額。[11]高額的住宿補助，主要是為了讓家庭貧困學生能夠擁有一個良好的學習住宿條件，專心于學業。

二是中央和地方政府共擔：入學金和授課費⑤的減免（具體見表2）。需要學費減免的學生對象，其經濟狀況和學業情況均要考核。經濟狀況的考核和支付型獎學金的條件相同，由日本學生支援機構（JASSO）來確認，通過信息系統把相關信息提供給大學，以便大學進行資格再確認。另外，學業情況的確認，由大學來擔任，提供給大學的相關部門。這種學費減免的支援措施不適用于研究生層次，因為該政策實施的目的是為了保障那些由于經濟環境而不得不從高中階段放棄升讀高等教育機構的學生。

從表2可以看出，該政策中的減免教育費用所承擔的部門進行了分類管理。國公立大學由設置政府部門全額承擔費用，支付給各學校;私立大學、短期大學和高等專門學校由所管轄的主管部門全額承擔費用，支付給各學校;而私立的專門學校，由所管轄的都道府縣各級政府向各學校支付。然而，由于該政策是國家政府的主導行為，都道府縣提出了國家政府分擔費用的請求。由此形成了國家政府和都道府縣政府各負擔一半學費和入學金的資助模式。

（二） 資助家庭的識別標準：類型化的區分

高等教育“無償化”政策支援對象是“年收入不滿380萬日元”的家庭，并且進行了三個層次的分類。從日本四口之家的家庭教育經費負擔來看，兩個孩子之中如果其中一位進入日本國立大學就讀，國立大學每年的學費是大約54萬日元。而對于年收入不滿380日元的家庭來說是一筆很重的開銷。因此，日本政府的“三階段免費”政策規定：第一階段/層次，不征收居民稅（年收入不足270萬日元）的家庭，國公立大學免除全額學費和入學金，而私立大學是部分免除，其免除部分為國公立大學的學費加上所有私立大學的平均學費，再減去國公立大學的學費，入學金部分為所有私立大學的平均額為上限;第二階段，年收入不滿300萬日元的家庭，支付第一階段居民稅不征稅家庭的三分之二的資助額;第三階段，年收入不滿380萬日元的家庭，支付第一階段居民稅不征稅家庭的三分之一的資助額。其中，不征收居民稅的家庭，除了娛樂費外的生活費，也發放了無需返還的支付型獎學金。例如表1所示的，第一階段，居民稅不征稅家庭（年收入不足270萬日元，夫婦2人，其中1人是大學生）的情況，國立大學年學費53萬6000日元全額免除，學費高的私立大學可以免除70萬7000日元。關于入學金，國立大學約28萬2000日元被免除，私立大學也支援約25萬3000日元。

（三） 資助學生的退出機制：動態化的管理

大學預備錄用的學生，在注冊后需要立即向負責部門提交升學通知書，雖然本階段不會再次確認入學意愿，但在大學學習期間，大學等每年都要檢查每位享受政策的學生學習情況，沒有滿足規定條件的，將立即終止支付。事實上，支援措施的目的是希望接受支援的學生能夠在大學安心學習、在社會上能夠自立并成為有所貢獻的人才。因此，對學生的升入大學意愿和進入大學后的學習狀況，在提供支援之前，要進行確認;不僅要通過高中成績做出判斷，而且還要通過提交報告和面試，確認學生的學習動機和升學目標;進入大學等后，對學習情況有嚴格要求，如果不滿足此要求，則中止支援。包括日本國籍、外籍在日本擁有合法特別永久居民，以及外籍具有永久居民權或愿意接受永久居留的人士。大學就讀學生作為高等教育免費政策的直接對象，其學習狀況也是該政策考量的基準。通過學生提交的報告和面談等環節來確認學生學習的積極性，從而決定是否成為支援對象。升學后成績也要保持在所屬群體的前四分之一，如果收到大學發出警告，并且連續接受警告，并最終受到退學處分時，將停止支付。

（四） 資助高校的辦學標準：規范化的要求

為了防止因高等教育和職業銜接產生的階層固化而導致的社會差距加劇，本次出臺的支援措施，對支援的對象大學等高等教育機構也有一定要求，它必須是在學術追求和實踐教育之間取得平衡的學校。[12]具體要求如下。

1.配置一定比例具有實務經驗的教師。根據每種學校類型的設置標準，畢業所需學分的10%以下需要實踐經驗豐富的教師來教授課程。例如四年制大學畢業所需124學分，其中13學分需要由實踐經驗豐富的教師來承擔;不限制是必修課還是選修課，通識課程也可以;“具有實務經驗的教師的課程科目”的規定，意味著具有實踐經驗的教師把他們的實踐經驗充分運用在課堂實踐教育上，此舉是為了充實實踐教育而規定的條件。按照要求，想要申請支援的高等教育機構從2019年的授課計劃開始要明確寫上哪些教員有實務經驗，擔任什么課程的教學任務。

2.任命外部人才擔任理事。在國立大學法人、公立大學法人、學校法人以及國立高等專門學校承擔重要職責的理事中，需要任命兩位以上學校外部產業界的人才擔任理事職務。此條件的目的在于強化大學的經營能力，利用各領域經驗和有價值的知識管理大學，促進大學的自主運營的要求設定，明確外部人才的作用后，有必要任命適當的人才。

3.實施嚴格的成績管理并公開。對象學校需要實施嚴格的成績管理，并且要公開以下內容：每節課主題、課程的方法和內容、要達到的目標、評分的方法和課程計劃（課程提綱）;掌握學習動機，通過考試報告，畢業論文等適當方法嚴格考核學習成果;建立和發布與GPA（平均學分績點）等級相關的客觀評價指標，并掌握成績分布狀況;公布授予畢業證書的政策。

4.公示財務信息和管理信息。根據獨立法人通則法和私立大學法的規定，大學、短期大學和高等專門學校等有義務公開學校的財務信息（資產負債表、利潤表和其他財務報表），包括法律沒有硬性規定公開財務信息的專門學校也要求公開;另一方面，畢業的認定方針、教學計劃和實施方式、招生入學方式、學校教員定編數和在學學生數、升學就業情況等教育管理活動相關的信息都要在學校網頁上公示。

此外，據方針規定，固定資產擁有者的免費條件是：持有的資產不能超過一定水平。該政策使用納稅收入支付學生的學費，為了防止不公平事件的發生，即使家庭年收入達到低收入標準，對于擁有固定資產的家庭，也要作一個額度的劃分。基準是以雙親家庭中，擁有資產（儲蓄、土地、住房）超過2000萬日元以上的人不被列入免費對象。

三、 日本高等教育“無償化”政策的爭議

在日本高等教育“無償化”政策出臺后，通過每日新聞的問卷調查得知，超過七成的國立大學“反對”，贊成的只占一成，許多專家學者認為該政策還存在不少爭議。在2019年1月8日，日本具有影響力的電臺NHK的時論公論節目（時論公論）展開了一場專家討論，認為該政策作為政府“人力資源開發革命”的一部分，“新經濟政策一攬子計劃”將大學等高等教育機構的高等教育“無償化”免費教育納入了新的成人一代，將創建一個完整的系統，但是實施起來高等教育的免費教育會比幼兒免費教育更難。主要爭議問題集中于：高等教育質量的下滑危險、貧困家庭識別的標準模糊以及大學自治的“合法性”干預危機等三個方面。[13]

（一） 高等教育質量的下滑風險

高等教育“無償化”政策有可能帶來教育質量下滑的危險。該政策可以提高高中到大學的入學率，意味著大學等高等教育機構收入增加，學校的收入得到一定保障的情況下，即使在競爭激烈環境中學校也能夠生存，最終有可能導致高等教育機構在教學服務、科研產出、人才培養等方面的松懈，從而導致高等教育質量下降。因此，在國家承擔了更多高等教育經費成本的同時，不同類型、層次的高校也應重新認識與市場、政府間的關系，避免出現過度商業化的辦學行為。

值得一提的是，在質疑這一政策的聲音當中，某些大學被認為是有利可圖的。因為該政策是補貼大學等高等教育機構的學費等運營費用的方式，讓低收入家庭的學生可以進入大學進行學習，但是有人批評指出將公共資金投入大學，是無法真正實現此目的的，反而成為經營能力不足，難以為繼的私立大學延續生命的方法。因而，圍繞高等教育的無償化，“不能成為經營困難的私立大學救濟措施”的呼聲很高，政府基于此項考慮，針對私立大學補充了補貼對象外的規定：（1）發生負債超過資產的情況;（2）發生收支的差額連續3年赤字的情況;（3）發生連續3年學生人數不足八成的情況等，若有這些情況存在的私立大學將從補貼對象大學名單中剔除。[14]這些規定的追加，完善了政府的調控職能，有效地避免了某些大學的投機取巧，在保障貧困家庭學生享有高等教育入學機會的同時，也有力地維護高等教育的公平與質量。

（二） 貧困家庭識別的標準模糊

認定對象家庭，劃分階段是該政策實施的第二個難題。高等教育“無償化”政策目標是低收入家庭，問題在于如何處理非居民免稅住戶，因為這些家庭的具體生活情形是不明確的。即使有一定的年收入，但是孩子的多少和是否贍養老人等情況的存在，將導致不同的家庭環境，因此對象家庭的支援金額的規定還不夠詳細，反而導致了不公平現象。例如，國立大學學費減免部分的總和將接近每年80萬日元，切實給低收入家庭帶來很多好處，而中等收入者因其可觀的年收入不能享受該政策，產生收入的逆轉現象。僅僅通過高中成績來評判是否接受成為支援對象也存在很大問題，因為有些低收入家庭的孩子即使想去補習班也沒有辦法實現，從而高中成績也不理想，進而不能申請到減免學費的資格，無法享受該項政策的福利措施;高中成績存在區域差異，也給如何判斷增加了困難。因此，必須建立一個更為詳細公正的支援體系，以保障貧困家庭子女的受教育權利。

（三） 大學自治的“合法性”干預危機

國立大學于2004年法人化改革之后，政府下撥的教育財政經費呈現逐年減少趨勢，導致大學學費的較大幅度上升，家庭的教育費用也相應增加，從而使得貧困家庭學生接受高等教育的機會減少，逐漸出現對教育機會均等的政府干涉的反彈在蔓延，這一點引起了人們的關注。如今政府借高等教育“無償化”政策之名，干涉大學內部事務，并努力使之合法化、合理化。但如果學費被“無償化”，政府為了平衡國家的財政支出，不僅要控制高校的學費額度，還要強化高校內部學生定員的管理等，從而增加了過度干預大學內部事務治理的風險。在日本的高等教育“無償化”討論中，經常被遺忘的論點是政府對大學“合法性”控制。學者大森不二雄認為，在教學、經營兩方面，與自律性高的英國高校不同，日本政府對大學有很強的統制權限，在傳統制度下，如果學費被“無償化”，大學預算會繼續減少，即使是現行制度化，通過顯著的補助金、獎學金的政策誘導有可能使得政府對大學的管理也進一步強化。[15]日本政府出臺的“未來投資戰略2018”里提到的“創新的大學改革”政策中沒有意識到，政府統制性的管理讓大學變成不能自律性的經營體，從而成為創新的障礙。另外，也會增加大學等實際業務方面的負擔，因為現行的日本學生支援機構（JASSO）獎學金各項制度原本就十分復雜且手續繁雜，但據現在面向低收入階層的新支援制度來看，學生支援制度的復雜性被進一步放大。因此有必要考慮該政策帶來的政府加強的各種統制引起了大學自治受干預的各種危機。

四、 結語

通過對日本新出臺的高等教育“無償化”政策的內容和潛在問題的分析，提出以下幾點看法：一是，在實施該政策時，雖然為低收入階層接受高等教育提供更多的機會，但是不僅要考慮貧富差距、貧困問題和學生的經濟負擔，還要同時考慮為大學的教育和研究預留出彈性的制度空間，從這個角度來說，用途自由的財源和教學、經營的自律性是活躍大學的關鍵因素;二是，為了保證政策的可持續性，要求在嚴峻的公共財政支出狀況下，綜合設計高等教育的規模、大學預算、機會均等等各項政策目的，綜合設計高等教育財政制度;三是，為了保證政策實施公平性，與其向低收入家庭的學生對象無償化，不如在校時全員免費、畢業后對社會上中高收入者有償還款（或征稅）更為公平。可以說，對于高等教育“無償化”政策的理解程度將隨著研究的深入而不斷提升，其實施效果也將拭目以待。

注釋：

①短期大學是與正規的四年制大學的教育目的和學習年限有所區別的高等教育機構，學制2年，主要培訓學生進入社會后能直接運用的技能和專門技術。自昭和25年制度創立以來，主要承擔女性高等教育的普及和職業教育的提高。

②高等專門學校是以培養具有實踐和創造能力的技術人員為目的的高等教育機構，中學畢業后可升入，最高學制5年。

③專門學校是主要從事職業教育的高等教育機構，以實踐教育為特色，與職業密切相關的專業教育課程占到80%，除了招收中學畢業生外，也開設不考慮年齡和學歷的一般課程，學制為1至4年。

④支付型獎學金是指不需要還款的獎學金類型。

⑤日本學費包括入學金、授課費等。其中，入學金指入學時作為手續費、設備費等收取學費以外的費用。

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（責任編輯鐘嘉儀）