我國審計問責制度的設計及其實現途徑

【摘要】 ? 政府審計作為國家經濟發展的“衛士”，從國家公共資源角度出發，對政府機關行為進行責任類型確定、責任認定、責任追究。政府審計的目標不在于發現問題，而在于糾正、解決問題。審計問責不僅是我國當前審計的重點，更是各個國家不可或缺的審計環節。審計問責制度的完善可以最大程度地發揮免疫功能，大力打擊排查腐敗犯罪，對于國家治理有著十分重要的意義。文章通過對當前我國審計環境的分析，具體規范由誰問責、向誰問責、用何準則問責、問責后的處理等程序，并對現行制度下存在的審計問責弊端提出建議，從而剖析審計問責制度的實現途徑。

【關鍵詞】 ? 國家審計;審計問責;審計問責制實現機制

【中圖分類號】 ? F239 ? 【文獻標識碼】 ? A ? 【文章編號】 ? 1002-5812（2020）09-0031-03

一、引言

當前我國的審計體系是政府審計、內部審計、民間審計三維一體，全方位的監督體系，力求覆蓋所有監督對象。受托責任是指根據委托人的要求或社會原則對于受托的經濟資源進行管理并向委托人盡職報告資源的經營狀況的一種責任形式。政府審計是由審計機關代表民眾行使權力，對民眾負責;民眾就是政府的委托人，民眾有權對于自己委托的資源進行監督和詢問，即問責的權力。審計監督是問責方式的一種，政府審計是對政府行為進行監督和評價，在法律許可范圍內行使一定的問責權，對于超出權責范圍的問責可以移交或提交有權限的機關處理。審計問責是審計工作必不可少的一項內容。黨的十九大報告重點強調了應該加強對于公共資源、領導干部的監督，逐漸健全全民問責體制、領導干部責任追究制度、績效審計和財政財務收支審計等制度。

二、審計問責制的內涵

（一）審計問責制的現實環境

從經濟層面講，我國已經基本促成了市場主導經濟的體制，經濟體制的改變使相應的政府職責和功能發生轉變。市場經濟越成熟，政府審計問責的重要程度越不容忽略，所以審計問責也需要隨之變動，對于每一筆政府資金的運用都需要嚴格的審批，后續要做到審計跟蹤，確保每一筆資金按照審批計劃執行，資金用于原計劃項目。而且還要監督資金的使用達到預期的目標，確保資金用到刀刃上，收到該有的成效，力求以最低的成本獲得最大的回報。

從科技層面講，互聯網信息時代的到來，對于信息技術和電子產品的投入不斷增加，導致需要審計的無形資產越來越多，但是無形資產的審計沒有具體的指導規則，其各種成本、價值很難估計，為審計帶來了高風險和新難題。審計人員的技術水平直接影響著最后問責的結果，為此，審計人員要與時俱進，不斷提高自身的職業素養和執業能力。審計組織不僅要招收審計、管理相關方面的人才，還需要補充計算機專家、證券專家、心理專家和工程專家等各個領域的能手。

綜上可以看出，審計問責的目的不是追究責任，而是對于制度以及政府不合規行為進行監督和修正;是政府人員應該持有為人民服務的態度，積極和認真地工作，對于不作為、亂作為等行為定義為政府失責;是積極地獲取與審計問責有關的行為和做法，對于不符合規定的做法和不合時宜的規定要敢于舍棄。杜絕政府違法違規的行為，需要構建一個完善的外部環境來保證審計問責制度的高效實施。

（二）審計問責制的具體內容

所謂的審計問責就是從事審計工作的人員和機構，針對代理國家資源的部門和機關單位對于資源的使用情況是否符合委托人的意愿，資源使用是否達到預期的目標進行的評論和督查，并且還需要提交相關的報告。這說明審計問責是基于現實環境存在的，是社會發展給予的問責職能。同時，審計問責對于國家制度的構建也有著不容替代的作用，審計問責的實施有利于制度的健全，針對問題提出改進措施和意見，具有提前預防的作用。具體應考慮影響審計問責機制的各個因素，并針對這些因素進行詳細的確認，例如對問責的主體、客體、內容、流程等方面進行完善。審計問責機制需要建立一種全新的理念，打破傳統對于一般性違法的審核、督查，應該考慮違背社會道德層面的行為和思想如何進行問責。除顯性層面呈現的貪污受賄、違背法律條文的行為，最應該關注的是隱性層面的懶惰、不進取等情形。這也是當前審計問責機制轉變的方向，是從執行任務環節到思想、決策環節的轉變。

三、我國審計問責制度框架的現狀分析

（一）政府審計問責制度的框架

1.“問”的內容。

問責主體。主體，即解決的是由誰問責的問題。在審計問責的整個過程中，立法機關、司法機關、行政機關以及社會輿論等都會參與問責。審計問責制度是一個多層級參與的問責機制，它是把審計機關作為問責核心，行政機關、立法機關、司法機關是行使審計權利的輔助機關，輿論問責是形成全民參與、全面問責的有機制度的關鍵。

問責客體。客體，即解決的是向什么機構問責，誰是問題的負責人。我國審計機關需要對各個使用公共資源的機構是否符合“3E”目標進行問責審計。確定審計問責客體的依據：一是國家審計法律對于其適用范圍做出的明確規定;二是在審計檢查以后是否需要進一步問責，需要取得相關法律對于審計機關的授權;三是需要關注受托責任觀下審計的目標和執行效果之間的差距，關鍵是當前審計的類型。

2.“責”的內容。問責程序，即審計問責的流程。不同階段的審計問責內容是不同的，第一階段是確認責任，需要對責任的深度、程度、歸屬類別進行確認。第二階段是啟動問責，需確認問責的主體單位，并且在執行審計問責的過程中嚴格按照現有的法律條文和審計執行程序的要求進行。第三階段是責后的救濟工作，對于已經進行責任認定的責任人或單位，仍然有為自己進行辯護并獲得重新被任用的權利，這些權利是不能夠被問責而一概抹殺的。

3.“制”的內容。問責的目標是糾正和整改問題，最重要的是把問責的結果及時通知給問責客體，使其明確自己的責任和錯誤，及時整改。對于被審計單位在審計中被發現和被查處的問題進行公告，嚴格制定整頓方案，落實整改責任，公布整改情況;對推諉責任、屢審屢犯、不報送整頓報告的情況，給予相關的處理處罰。

（二）審計問責制度框架的缺陷

1.“問”的缺陷。

問責主體不當。從理論上來說，審計問責的主體應該是多元化的，但是從目前審計真正實施參與的角度來看，審計問責的主體包含被審計單位、審計機關、立法機關、政府部門等，且審計參與機構主要以行政體系內部人員的參與為主，而更有效果的異體問責如：社會問責、輿論問責、地方人大的問責等方式較微弱。雖然同體問責較異體問責更加直接，但是比異體問責的信賴度低，極易出現上級推卸責任給下級的現象，在審計過程中很難做到公平公正的處理，難以確保審計的獨立性和權威性。

問責對象狹窄。當前的審計問責大多關注顯性層面的貪污、腐敗、侵占國家資產或資源等現象，很少關注失職、瀆職、辦事效率低、監督不力、不作為的行為。受托責任的履行效果達不到預期要求，部分公職人員抱有閑散的態度。對于公共資本的使用和管理的合法性、效益性、經濟性的審查力度不夠，尤其是效益性審計不到位，導致很多公用資源流失難究其責的問題。

2.“責”的缺陷。審計問責制度達不到預期的效果，大部分是由于問責的后續配套機制不完善，程序的建立不到位。一是缺少穩定的審計問責部門，目前審計問責部門是由紀檢、監察和審計機關聯合完成的，導致多元主體（群眾）沒有參與問責的渠道。二是責任人在責任的確認上沒有清晰的規范要求，在什么情形下應受到何種追究沒有確切的界定。三是審計問責結果報告對象不明確，是向責任人的領導匯報還是向上級領導匯報。四是審計問責程序的流程不明確，對于問責的審查、備案、申辯、申述、復議等沒有明確的界定。

3.“制”的缺陷。問責信息的公開乏力，導致有關審計實施過程的移送、取證等方面未能對外公告。當前，我國省級審計機關很少對審計報告進行比較全面的公開，社會公眾無法利用全面的信息參與國家的治理。問責信息對外公布存在很多被動因素。一方面，審計公告制度不夠完善，沒有完整統一的法律法規格式來規范何種審計事項需要公告;另一方面，對于審計公告的格式和方式沒有明確的規定。沒有法律法規及其配套措施的保障，很難及時準確地實行審計公告制度，同時對于沒有相關規定支撐的制度，很難讓公眾去信服，這就讓審計的權威性和真實性大打折扣，削弱了審計公告的效果。

四、我國審計問責制的實現途徑

（一）“問”的實現途徑

1.審計問責主體的規范。第一，構建多元審計問責主體。構建一個以審計機關為主，司法、行政機關為輔，并協調公共輿論參與監督的多元化的審計問責主體，加大對問責客體的監督，促進問題及時、有效地解決。第二，擴大審計問責的主體。把審計同體問責和異體問責聯系起來，達到1+1大于2的效果，推動審計問責制度規范、文明、高效率的運作。不僅要有審計機關的監督，更要有行政的督查、司法的督查、社會輿論的督查。此外，不僅要公布審計的結果，還要對政府采取的整改措施進行公告，讓公眾進行監督。第三，引入第三方審計監督。第三方擁有審計機關所沒有的獨立性，他們對財政資金進行審計，能更好地發揮審計的監督職能，能夠對政府工作起到很大的促進作用，能夠讓監督者時刻保持清醒與謹慎。

2.詳細劃分問責客體，落實全面問責。在追究審計責任時應強調個人行為帶來的責任，從個體責任的確認達到對群體責任的確認，當個人責任意識上升到一定程度時，那么受托責任的完成效果將遠遠大于預期。隨著審計問責制度的完善，審計問責只追查下級不追查上級的現象會逐步改善，在確認相關責任人時，需要解決好以下問題：一是明確崗位責任制;二是正副職官員應該問誰的責;三是上下層級的官員應該問誰的責;四是被問責的官員應該追究什么責任。對于審計問責一定是徹底且具體的，不讓任何關聯人員逃避問責，也不讓無辜人員“背黑鍋”。

（二）“責”的實現途徑

加強社會公眾對于政府的監督，讓政府部門人員在獲取不正當的利益時得到更加嚴峻苛責的處罰，對法律有一種來自靈魂深處的敬畏。建立健全后續執行制度，盡快出臺相應的實施細則。審計相關法律制定以后，應當考慮其在問責執行過程中的可實踐性，對于責任的糾錯需要采取哪些原則和措施。首先，考慮權責統一的原則，權力和責任應該對等，對于違紀與違法的責任后果是不一樣的，保證其執行與法律條文的規范相一致。其次，對于責任的程度給予準確的確認，可以迅速判斷責任的類型及其后續整頓措施。最后，相同行為在不同規定中均有懲戒措施且措施不同，不可以相互代替，需要接受什么處理就進行什么整頓，不可免除。

（三）“制”的實現途徑

審計問責的目的是解決存在的矛盾和缺陷，因此要注重后續審計的追蹤，發現問題不是目的，真正將解決方案落實到實處才是最終目的。注重回頭監督被審計部門是否整頓、流程是否符合要求，對于屢查屢犯的重復率高的錯誤、問題，應該考慮是否存在制度上的錯誤，促進問責體制的完善以及內部的高效運轉。公開透明的信息公布平臺，可以督促政府部門整頓的效率，起到監督促進的作用，使審計效果得到落實。

要繼續加強對“三重一大”的監督，推進民主決策和科學決策，實施規范和效率，使程序透明化。組織應向公眾公開審計結果，積極建立陽光政府熱線，促進權力的公開透明運作。通過加強審計監督，促進公職人員使用法律的權利，實現審計的理想信念，使違法行為無處可逃。堅持規范化監管，繼續推進重點審計項目的誠信檢查，加強外部監管，堅持和完善特別審計制度，充分發揮專門審計人員的監督作用。堅持運用監督、金融、特種審計等外部監督機構和人員，做好審計問責工作。重視群眾提供的各種線索，善于在群眾信息中發現敏感事件，作為重要線索之一。

五、結論

審計問責制度的建設是一項龐大而又艱巨的任務，審計問責機制的建立需要結合我國自身的特點不斷地摸索和嘗試。從審計問責的全過程進行分析，一是科學合理地界定審計問責的主體、客體、內容，二是選擇合適的法律法規、規章制度，三是建立健全的審計問責程序、反饋制度。同時，審計問責制度還需要不斷地修正。只有從制度和自身原因等方面著手，不斷改正自身缺點、改善制度、健全制度，才有可能實現有效的問責體系，才能讓公眾更好地行使自身的權力，積極地監督政府。

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【作者簡介】

洪宇，男，青島理工大學琴島學院副教授;主要研究方向：資源環境審計、政府審計。