智慧城市中政府數據開放政策執行研究

2020-06-11 08:12:59王辰菡

法制與社會 2020年14期

關鍵詞智慧城市數據開放史密斯模型

作者簡介：王辰菡，南昌大學公共管理學院行政管理專業學生，研究方向：公共管理。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.178

一、研究背景

隨著信息技術的發展，以智慧政府為核心的智慧城市建設逐步受到廣泛關注。目前，全球已啟動或在建的智慧城市有1000多個，其中中國在建智慧城市已經超過500個，遠超歐洲成為世界之首。從2013年到2017年中國智慧城市試點數量激增，但不可忽視的是，在智慧城市建設過程中，由于區域經濟發展不平衡、政策制定不完善、技術發展不成熟等諸多因素導致沿海地區設點多于其他地區，且集中建設在華東、華北、華中南地區，項目數量占全國總量的近70%。

智慧城市是指運用以物聯網、云計算、大數據為核心的新一代信息技術來感測、分析、整合城市各項信息，從而對包括民生、環保、公共安全、城市服務、工商業活動在內的各種需求做出快速、智能響應，提高城市運行效率，為居民創造更美好的城市生活。在智慧城市的建設過程中，政府作為城市的掌舵者，得以運用現代科學技術整合信息資源，統籌智能系統，加強城市規劃和社會建設，打造現代化治理體系，并在此過程中掌握社會各層次的大數據，形成一個數據綜合體。在互聯網時代，數據就是最有效的資源，政府數據的公開對于社會走勢及行業發展起到深遠的影響作用，且城市數據化的大勢所趨要求政府帶頭制定和落實數據開放，推動智慧城市大數據協調發展，促進效益最大化。

《“十三五”規劃綱要》《“十三五”國家信息化規劃》《國家信息化發展戰略綱要》《促進大數據發展行動綱要》等多部中央文件在國家戰略層面明確指出，要推動資源整合，加快政府數據開放共享，促進治理能力提升，2016年，國務院發布了《政府信息資源共享管理暫行辦法》《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》持續推動政府數據開放工作的深入。智慧城市作為數據聚合的中心點，政府數據開放政策的有效執行顯得更為重要。

二、政府數據開放政策現狀

政府數據開放是政府公共管理層面的數據通過政務云等載體向社會公開，主要領域包括政務、醫療、教育、交通、通訊等多方面，是一個數據資源持續性累積的動態過程，具有時效性、可記錄性、可追溯性。其范圍除了政府與社會的信息交互外，還有G2G（Government to Government）政府之間電子政務的往來等等。

隨著傳統政府向透明型、數字型政府的轉變，我國政府數據開放程度也在逐步增強。南都大數據研究院發布的《政府數據開放準備度報告》表明：31個省份2014年至今出臺了231份提及“政府數據開放”的政策文件。其中，2019年以來新出臺20余份。23個省份成立大數據管理機構，20個省份政府官網上有政府數據開放信息，11個省份政府官網沒有涉及。

北京、上海、廣東、浙江等地既是智慧城市建設的主力軍，也是數據開放政策的先行者，在推行時間、開放數據量、政策制定、統籌管理等多方面都具有示范性作用。但就我國總體情況而言，我國政府數據開放政策還不完備，內容主要集中在宏觀建設問題上的研究，對于政府數據開放多停留在傳統城市的規劃范疇。城市建設從平臺建設到法律法規、公民意識都有待進一步提升，尤其是當下新興發展的智慧城市，含有大量的數據資源有待開發，亟需推進有針對性、可行性的數據開放政策。

三、史密斯模型分析框架

史密斯模型也被稱為政策執行過程模型。20世紀70、80年代，托馬斯·史密斯（T.B.Smith）提出影響政策執行的四個重要因素為：執行機構、目標群體、理想化的政策、環境因素。理想化的政策是政策的制定者追求的最佳作用模式，包含法制層面及政策類型、范圍等多方面;執行機構是負責政策實施的具體組織;目標群體是對政策作出直接反應的受眾對象;環境因素是影響政策執行的變量要素。這四種因素相互牽動，決定了政策執行的結果，運作模式如圖1所示。

（一）執行機關

在政府的數據開放政策中，地方政府不僅是智慧城市的領航者、規劃師也是政策的執行者。地區數據公開能落實到什么程度，除開技術環境層面的影響，政府可以說起了決定性作用。一個有眼界的高效政府可以推動地區數據資源融匯入智能化服務建設，從而提升城市的開放水平和云服務質量。除政府外，執行機構也包括接受政府委托代理的機構，通過承包服務掌握城市中的大量數據資源，這類數據有時會涉及保密原則，但不排斥其也具有一定的使用價值。

圖1：政策執行的史密斯模型

（二）目標群體

目標群體是多元性的，不只有政府也涵蓋了公民社會、非政府組織等等。處于城市中的群體及個人時刻都穿梭在大數據中，“互聯網+”、移動支付、云平臺……智慧建設滲透在社會的方方面面中，正因為如此，他們也是數據開放政策的最直接承受群體，比如政府市場類數據的開放影響著行業的發展、政府政務類數據的公開決定著政府的透明度，影響著民主監督與政治參與、政府醫療教育類信息的公布影響著社會民生。

（三）理想化的政策

理想化的政策是公共政策追求的方向，建立合理、有效、政策周期完備的政策制度是社會發展的要求所在。在政策制定的過程中要考慮現實因素的影響也要有未來的政策發展預期，規避政策失靈政策滯后等弊端，要根據時代發展適時調整。智慧城市的發展帶來的諸多時代化問題要求著政策必須及時更替，也要求著政策制定者作出有利國家發展的正確選擇，以此來抓住時代機遇，保障新興事物的成長。

（四）環境因素

環境因素是政策執行過程中最大的變量因素，環境的復雜多樣決定了政策執行過程中面臨的情境千變萬化，這也要求著政府要保持高度的敏感性，把握環境的發展導向，讓環境因素促進政策執行，并盡可能規避風險，落實政策。

四、現狀及問題

（一）建設需求與沖突

隨著我國主要矛盾的變化，人民的政治參與意識不斷增強，政府的信息網絡建設成為政府與公民間信息互通、民主政治參與的紐帶，有著時代性的重要作用。在此背景下，政府數據開放政策不斷出臺，相關政務平臺建立逐步完善，但在政策執行的過程中，存在信息的滯后性或缺乏相應的平臺維護等問題，長此以往，很多政務網站漸漸成為“僵尸網站”，導致平臺建設資源投入的浪費，數據開放也并未得到很好地落實。從政務公開到數據公開，要求政府更大程度地實現信息共享，不僅僅是局限于政務信息層面，建設透明政府，還要在能力范圍內合理涉及社會生活的多層面，帶頭實現數據交互及全方位數據共享，建設數字社會。

現實需要與技術發展之間存在沖突。由于技術層面的屏障和政府執行的局限性，使得“數據孤島”成為大數據中的常態，不同部門間數據獨立存儲，獨立維護，成為局域內自成封閉體系，使得數據利用率大打折扣，成為政府提升執政效能、建設現代化治理體系的發展困境。

（二）數據獨享與共享

開放型社會需要打破數據獨享的壁壘，國際間倡導數據共享，政府與社會間也倡導數據開放，除了涉及安全性、隱私性的數據外，共享數據可以推動共享經濟的發展，提升一站式服務建設，為社會提供更多便利。

從政府方面看，我國政府數據開放政策執行程度逐步提高，陸續上線了國家數據網、地方政務數據資源網、政府數據服務網等;從第三方組織來看，我國產生了很多致力于促進數據開放的平臺，如開放數據中國、城市數據派等;從企業來看，大批網絡公司開始在一定程度上開放自己的數據或者提供開放的API，將商業平臺打造為開放或半開放平臺，如新浪微博、大眾點評網、百度等，此外還誕生了以數據堂為代表的數據共享商業平臺等等。

但一些部門存在數據小農思想，消極對待數據互通共享。智慧城市建設在對政務數據的開發、整合和共享過程中，常會涉及數據的安全性、真實性和保密性等問題，一些部門出于數據安全的考慮等，常常以“不宜共享”為由，抵制數據共享。

此外還存在數據公開政策執行不到位，數據選擇性公開的情況，一些政府只公開積極有利的數據信息，拒絕公開有損政府業績與形象的數據信息尤其是財務、環保等敏感信息。通過隱藏數據信息來掩蓋相應政府行為，這樣將直接損害民眾的利益，不利于陽光政府的建設。

（三）信息安全與保障

在大數據時代，信息安全成為國家安全戰略問題。無論是政府還是企業都需要高度重視和加大對信息安全保障建設的投入，堅決抵制擾亂信息秩序和泄露數據的事故發生。

在數據開放政策的執行過程中，如何維護國家信息安全是重要的議題。但真正把數據安全建設融入政府數據開放文件的數量很少。據統計，在231份政府數據開放相關政策文件中，只有10%的文件內提到數據安全、隱私保護和數據開放立法。這表明我國在法規政策上對于信息安全的保障和維護還有待進一步提升。

五、建議與展望

（一）建議

從執行主體出發，政府在政策執行中要發揮集權優勢，集中資源發展信息技術，從技術上貫徹數據開放政策，建立持續性、公開性政務平臺和大數據管理中心。智慧城市在我國還處于不完備的階段，作為“守夜人”政府要監管好智慧城市中的數字秩序，建立相應的規章制度來保障信息安全和市場信息的相對對稱。政府要引導和鼓勵企業、民間組織等的自覺數據開放意識行為，促進數據資源的流通。委托代理商也要明確自己的社會角色地位，做好數據信息的維護，抵制出賣信息的違法行為。

作為政策受眾的目標群體，要運用好數據資源。公民可通過政務平臺了解政府動態，加強對政府的監督，也可以依據信息抓住時下熱點，響應政策號召。企業通過對平臺的開放或半開放式管理可以更好地與智能化社會融合擴展市場，最終推動城市經濟發展。非營利組織也需要借助數據公開來加強透明性建設。

理想化的政策也要求政府提升決策力與執行力，整合社會智庫力量，從現實角度出發，結合國外智慧城市發展的經驗，推行符合中國國情的政府數據開放政策措施，并在完善政策的基礎上通過法規與監管強化執行力，避免政府部門間存在信息壁壘，促進合理范圍內的數據內外部協同共享。

對于環境因素而言，應在變化的環境中把握關鍵要素。智慧城市的特性在于數字化建設，要抓住執行過程的主要矛盾，解決核心問題，從而推動城市數據開放政策的有效落實。

（二）展望

理想化的政策也要求政府提升決策能力，整合社會智庫力量，從現實角度出發，結合國外智慧城市發展的經驗，推行符合中國國情的政府數據開放政策。

智慧城市建設的發展方向是智能化、數字化，政策發展方向是系統、全面的。在智慧城市的數字化建設中不能厚此薄彼，只重視最容易產生經濟效益的領域而忽視公共領域，要堅持人本主義精神，與總體布局相適應，執行過程中協調好執行主體、環境、政策、目標群體四者間的聯動關系，在保障數據安全的同時大膽開放，統籌經濟、政治、社會、文化、生態文明五位一體全面建設發展。

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