參與式預算實踐中的協商民主要素嵌入及其邏輯

尹利民 程蘿倩

摘要：作為一種基層治理方式的參與式預算，強調賦予參與主體平等的協商權利、提升決策的合法性等，從而有利于提高治理效率、實現公共利益并促進社會公正。然而，經驗研究表明：在參與式預算實踐中存在諸如協商中的精英主義傾向、協商過程秩序混亂以及難以達成群體“共識”等系列問題，阻礙了參與式預算的發展。為此，需要協商民主要素的嵌入，通過構建參與式預算的平等協商機制，完善信息公開和專家培訓機制等舉措來解決此類問題，進而提升協商民主的治理績效。

關鍵詞：參與式預算：協商民主;治理

中圖分類號：D632.1

文獻標識碼：A 文章編號：1006-0448（ 2020） 01-0071-09

研究背景與問題

黨的十九屆四中全會指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務。”[1]也是提升社會治理績效的重要路徑。

眾所周知，基層治理是強化基礎性國家能力，維護國家穩定的基石，因此，基層治理的創新對構建國家治理框架具有重要意義[2]（P8）。然而，基層治理如何創新，如何通過重構國家治理結構框架來提高社會治理的水平，仍然是擺在各級地方政府面前的一項刻不容緩的課題。在此背景下，許多地方政府開始探索參與式預算改革，并把它作為一種基層治理的創新方式，試圖通過調動公民參與公共事務的積極性來優化預算資金的配置，培養公民的參與意識和民主意識，進而提高基層治理的效率。理論上，參與式預算是一種創新的決策過程，公民直接參與決策，或有助于決定本地區可支配公共資源的最終用處[3]（P52）。從性質來看，參與式預算是一種決策方式，主要針對的對象是政府預算，關注的問題是公共資源的有效配置。而在程序上，它強調公民對預算決策過程的實質性參與，這種實質性不僅體現在公民對預算項目的提議權上，更體現在公民對預算項目的決定權上[4]（P106））。可見，參與式預算強調公民的平等參與，強調公民的最終決定權。

參與式預算誕生于20世紀80年代的巴西，起初目的是尋找合理分配有限財政資源的辦法，結果卻產生了促進公民參與國家治理熱情高漲的意外效果。中國參與式預算改革肇始于浙江省溫嶺市的“民主懇談”，該市新河鎮開啟了地方政府預算全公開的先河[5]（P14），而澤國鎮將諸多政府項目的決策權交由居民代表進行投票表決，推進了參與式預算改革的進程[6]（P177）。云南省鹽津縣的改革則更進一步，即公民與政府都可以提項目，且都有對項目提建議的權利這[7]（P5）。海南省海口市美蘭區于2016年通過借鑒全國其他地區參與式預算改革的經驗，將參與式預算改革囊括在一系列城市建設活動之中，形成了所謂的“美蘭模式”[8]（P65）。

參與式預算的改革在各地的實踐中不斷引向深入，并作為一種改善治理績效的工具，引起了國內外學者的廣泛關注。最早對其展開研究的是巴西學者，他們主要研究參與式預算在世界范圍內的推行理由、時間條件和時機[9]（P24），實施的基本條件、規則流程、參與主體如何參與以及可能出現的結果與不足[10]（P667）等問題。當然，也有學者向世界介紹參與式預算的做法，總結和反思各國參與式預算的經驗和教訓[11]（68）。自從浙江溫嶺實行參與式預算改革之后，引起了國內學者的廣泛關注，他們分別從政府合法性和預算民主等角度進行研究，主要集中在：一是關于國外參與式預算改革過程的考察與實踐經驗的總結[12]（P28）以及對國內參與式預算實踐情況的分析[13]（P76）：二是基于法律、制度和人大監督層面對深化參與式預算改革提出制度設計和推進方略[14]（P78）：三是關于參與式預算的價值意義及發展困境的研究[15]（P36）。我們知道，參與式預算的核心要素包括：可重復的決策過程、公開反復的協商討論和有限資源的公開決策分配，等等[16]（P5-8）。如果參照此標準，目前各地推行的參與式預算實踐仍然面臨著諸如公民參與的非均衡、協商不夠充分等突出問題[17]（P48），通過參與式預算賦權于公民也因政府的慎重而備受限制[18]（P84）。因而，這些改革實踐并非是一種真正的參與式預算。基于此，有學者主張，引入協商民主而非簡單的票決民主，乃是參與式預算未來的轉型方向[19]（P23），但如何在實踐中引入協商民主的要素？其背后的邏輯是什么？這些問題既有研究關注的并不多，而這正是本文擬研究的主要問題。

二 參與式預算與協商民主的要素嵌入

毫無疑問，參與式預算需要有公民的參與，需要公民就某個議題展開公開反復的協商討論，以形成最后決策。一般而言，公民參與的過程本身蘊涵著協商的要素，但參與的形式多種多樣，不同類型的參與，其協商的水平和層次也不一樣。顯然，參與式預算不是一殷意義上的公民參與，它需要滿足諸如可重復、公開反復平等協商討論、公民平等參與等多種條件，而這些正是協商民主的核心要素。這樣，參與式預算和協商民主之間建立了內在的邏輯關聯。

1.協商民主的要素

眾所周知，“協商民主”（ deliberative democra-cy），又稱為“審議性民主”或“商議性民主”。1980年由美國學者約瑟夫·畢塞特首次提出，隨后西方許多學者都對協商民主的內涵進行了再拓展，把協商民主看作是一種決策機制[20]（P201）、民主治理形式[21]（P30）、民主的團體組織或政府形式[22]（P947）和民主決策程序[23]（P63）。可見，協商民主的關鍵要素應該包括決策、治理和程序，即包括一種可重復的、透明而公開的，能夠充分吸收廣大民眾建議基礎上的決策，是一種民主的、反復協商和妥協包容的治理，需要遵照既定的程序有條不紊地推進。也就是說，協商民主既需要確保公民獲取充分的信息，享受平等協商的權利，同時還應該給予公民享有充分表達自身偏好的機會，并最終形成具有群體“共識”性的集體決策。

理論上，協商民主應該包括協商和民主兩個層面，其中民主是指決策應由公民參與，充分協商討論后集體決定，而協商是指參與者在堅持理性和公正的理念下，通過辯論達成共識，最后形成集體決定。當然，無論是集體決定還是辯論，都要求公民不僅具有公共理性的觀念，具備參與政治活動的知識與意愿，而且還需要有民主制度的架構，以確保協商和民主能同時兼顧。一般情況下，協商的議題是多種多樣的，其中也包括一些有爭議的問題，但通過協商的方式，不僅能使這些有爭議的議題得到有效解決，而且可以進一步塑造公民的互相尊重與理解的品質。這是因為在協商的過程中，人們的觀點會在交流當中得到理解，在充分討論中達成共識，在協商中學會妥協和包容。

當然，要使協商的民主價值、包容妥協的品性得到彰顯，首先，協商應是自由的，參與者有考慮各項意見的自由，形成最終的決策是參與者行動的主要依據。其次，協商應是理性的，參與各方在表達自己的觀點時都應該有理有據，而不是有感而發。再次，協商應是平等的，參與各方不因現有資源或者權力的不同而影響他們參與協商的機會，每個人都具有平等的協商機會且對最終決策都具有同樣的影響力。最后，協商的目的應是通過理性的方式達成共識，協商的過程是符合程序理性的，協商所達成的最終決議也是建立在具有說服力的理由之上的。

概而言之，協商民主的核心要素應該包括：公民的平等參與，自由而理性的討論，在充分討論、妥協包容中達成共識，等等。

2.參與式預算的協商民主要素嵌入

眾所周知，“嵌人性”是經濟社會學的一個核心概念，1944年由波蘭尼首次提出，1985年格蘭諾維特進一步發展了這個概念，從而構成了比較完整的“嵌入性”理論[24]（P142）。不過，嵌入性的概念仍然比較模糊，學界爭議也比較大，但基本認同把它看作是經濟情境中決策的社會、文化、政治和認知的結構。嵌人性指出了行動者與其所處社會環境之間不可分割的聯系[25]（P85）。本文所使用的“嵌入”，是指在“嵌入性”理論的框架下，各要素之間相互滲透，并構成一個整體的過程。

如前所述，參與式預算是一種民主治理方式，它需要公民的平等參與，強調公民的最終決策權，但如何參與？如何能確保公民的最終決策權？這些關系到參與式預算的最終結果，而協商民主要素的嵌入，賦予了參與式預算以新的內容，其民主的品質與公民參與的內涵得到進一步豐富。嵌入協商民主要素后的參與式預算具有以下特性：

一是參與多元性。傳統的預算常常忽視普通民眾的意見，預算的過程一般由政府編制，經人大審議通過后由各職能部門具體執行，具有明顯的政府主導特性。這種預算方式既忽視了群眾的合理需求，也容易導致資源的浪費。協商民主的要素嵌入后，意味著要求參與主體的多元化，因為主體的多元才有協商的可能，而社會力量逐漸強大，公民參與政治生活的意識不斷提高，為參與主體的多元化提供了可能。參與多元性還要求為多元主體提供平等參與協商的機會，充分尊重其意愿，并賦予其集體決策的權力。當然，參與的多元性不僅能夠實現政府與公民之間的溝通與協商，而且還可以提升公民政治參與的熱情，也有助于培育公民的民主精神。

二是協商平等性。如果說參與主體的多元性是參與式預算的前提，是公民參與的基本要義，那么協商平等則是參與式預算的必備條件。公民參與過程所具有的協商平等性，可以通過搭建民主懇談、民意測驗和圓桌會議等協商平臺的方式構建協商與對話機制，從而賦予參與式預算真正的內容。因為協商平等性不僅賦予了普通公民平等參與預算決策的權利，而且為參與群眾提供平等的表達機會，并影響協商結果。在參與過程中，公民可以通過參與預算決策的形式，暢所欲言地表達自己的觀點和意愿，從而使普通公民的利益訴求得到平等表達。不僅如此，協商的平等性意味著可以通過搭建協商平臺、構建協商機制來促使公民公開陳述理由，以及平等地表達和主動介入，而且，所有的公民都具有平等的話語參與權利，立場不同的人可以互相了解彼此的觀點和論證理由，加深對協商議題的理解并進行自我觀點的反省。

三是信息公開性。參與式預算在預算方案制定過程中應該做到全過程公開透明，無論是預算項目提議征集、預算項目篩選協商，還是預算項目，最終投票都應向全體公民開放，并及時向公民群體公布相關工作的進展情況以及結果，防止“黑箱操作”。信息的公開性意味著政府與公眾保持充分的互動和有效的溝通，將公共決策的協商過程向全體公民開放，使普通公民也能夠參與到公共事務決策的過程巾。換言之，協商過程對參與者是開放的，參與者支持某項政策的理由和偏好也是公開的，這種信息的公開能夠避免信息不對稱帶來的協商能力差距并提升公民自治水平。

四是程序規范性。參與式預算強調：在預算改革過程中，要想得到預期結果，必須設計良好的預算程序。整個實踐過程應在制度框架內有序進行，并且注重規范工作機制和操作程序。程序規范性意味著在協商過程中需要一套完備的協商程序，以便于維持協商的有序狀態，進而使協商的每個環節完整、規范且科學。從理論上看，民主的政府應當賦權于公民，并為公民與政府之間平等的對話、協商提供平臺，使其參與到公共事務的管理以及決策當中，提高公民的參與意識和民主意識（見圖1）。

總之，協商民主的核心要素嵌入于參與式預算，對于提高其水平，豐富其內涵具有重要的意義，而有了協商民主要素的嵌入，參與式預算不再是一般意義上的參與，其實踐也更能接近于理想要求，有利于推進參與式預算的發展。

三 協商民主要素嵌入于參與式預算的實踐過程：西湖區“幸福微實事”的經驗

上文主要從理論上分析了參與式預算與協商民主要素嵌入的邏輯關聯，下文將結合案例從經驗層面進一步分析這種嵌入在實踐中是如何展開的。

前面提到，從浙江溫嶺啟動的民主懇談開始，多地嘗試參與式預算改革的實踐探索，但普遍被學界認為他們的實踐不是真正意義上的參與式預算[26]（P23），因為上述的各類改革探索，缺乏諸如可反復協商等參與式預算的核心要素。

1.參與式預算的啟動：緣由與過程

當前中國基層治理的軟肋之一在于參與主體比較單一，缺乏基于自由平等討論基礎上的集體決策[27]（P2），從而影響治理的效果。

2017年10月，南昌市西湖區為修補社區功能短板、化解深層社會矛盾、順應國家治理現代化的需要，在下轄的南浦街道和廣潤門街道共20個社區有序試點開展“幸福微實事”工作，即所謂的“參與式預算”，試圖通過吸引多主體的參與，把最終決策權賦予民眾，來提高基層治理能力。基于此，西湖區政府安排100萬元資金給兩個街道實施街道項目.30萬元給每個社區實施社區項目，把項目的決策權完全交給社區居民，變“政府定實事政府做”為“百姓定實事政府做”。此次試點，重點引入協商民主的核心要素，并嵌入于參與式預算的全過程，試圖以此來激發基層社區協商民主的自治活力，增強群眾的獲得感和幸福感，進而提升參與式預算的水平。

“幸福微實事”項目實踐過程分成三個階段。第一階段是準備籌劃階段，主要事項包括報政府審批“幸福微實事”項目（確定實施地點、成立專家組、領導小組）;政府授權，街道社區獲權，進行培訓：高校志愿者召集與培訓以及校友會、志愿者、社區三方對接。第二階段是項目提議征集階段，主要事項包括校友會及志愿者分為20組，分別進入下轄兩個街道的不同社區，采用上戶、擺點宣傳方式、滾雪球式、電話訪問等方式收集居民意見。第三階段是項目篩選及民主投票階段，主要事項包括社區居委會與志愿者們將收集的項目提議進行整合、分類及初步篩選，上報街道辦事處。

2.參與式預算中的協商民主要素嵌入

無疑，協商民主要素嵌人參與式預算的過程，對提高其水平至關重要，也是此次西湖區改革實踐與以往其他地方改革最大的不同之處。協商民主的核心要素嵌入，增加了結果的不確定性，而這正是參與式預算需要追求的目標。因為結果的不確定性不僅是民主的固有屬性，而且讓參與者可以在民主制度框架內積極參與，以此增進自己的利益與價值。正是這種不確定性把人們吸引到民主博弈中來[28]（P3）。為了在實踐中充分地嵌入協商民主的核心要素，此次改革設置了“圓桌會議”的形式，作為協商民主要素嵌入的路徑和平臺，以便各參與主體能夠進行平等、充分地討論。

多元參與和協商是一個問題的兩個方面，只有具備了多元主體的參與，才有協商的可能和機會，而協商的過程又會在某種程度上促進參與主體的多元化成長。本次西湖區的試點改革特意設置了“圓桌會議”，作為各主體的協商平臺，便于其平等參與、自由充分討論以及達成共識。已有的參與式預算改革實踐，參與主體的協商意識往往相對薄弱，大多數人都認為政府預算是政府自己的事情，與自身無關，而政府又缺乏必要的引導。比如，浙江溫嶺的“民主懇談”，政府賦權給廣大群眾提供參與公共事務管理的機會，但參與者的選擇規則尚不明晰，缺乏有效的協商路徑和平臺，容易導致最終的協商結果難以貫徹執行[19]（P24）。

從理論上講，參與式預算過程中的協商主體主要應該是普通公民，但實際上還包括政府和社會組織。相比較而言，社會組織對提高協商的層次、進而提升參與式預算水平至關重要。基于此，西湖區“幸福微實事”的改革實踐，為調動公眾參與協商，充分發揮社會組織的作用，做了以下幾項工作：一是在前期準備階段，通過專家培訓的方式，強化民眾對參與式預算、協商規則的了解，提高社區群眾的協商意識。二是引導社會組織的介入，發揮其具有的中立性、專業性等優勢，調動民眾參與協商的積極性與主動性。此次改革實踐的社會組織主要有“校友會”“南昌大學學生志愿者”等組織。三是基層政府的角色調整。在以往參與式預算的改革實踐中（比如溫嶺的改革），基層政府主導角色比較明顯，而普通民眾的作用比較弱。此次西湖區的改革，基層政府僅制定規則和程序，不介入協商過程，把項目的提議權、討論協商權以及最后的決策權等完全交給社區居民，社會組織則在其中起引導、動員等作用。值得一提的是，西湖區的“幸福微實事”的實踐，由于各協商主體的平等介入，打破了過去參與式預算被少數精英控制的桎梏，而專家培訓機制的建立也加強了社區居民對參與式預算的了解，使他們認識到參與預算與自身利益的關系，提高了社區群眾的協商意識和協商能力。

在協商民主的核心要素中，自由理性的協商討論，不僅影響到參與式預算的質量，而且也關系到參與式預算的民主屬性。因為只有經過自由理性的協商討論，才有可能為所有的參與主體提供追求各自利益并充分表達意愿的機會。自由理性協商是通過“圓桌會議”的形式推進的。“圓桌會議”總共分為5個環節：第一階段由主持人對會議召開的目的、參會者、會議流程進行說明，宣布會議開始。第二階段進行篩選方案的匯報。首先由街道辦事處領導小組成員進行工作進展報告，然后居民提問，社區居委會、街道辦事處成員答復。第三階段進入項目的討論，所形成的意見將作為預算決策的重要依據。各圓桌小組就該小組的項目進行討論。圓桌小組成員對本桌10個項目進行討論并推薦其中3個項目，每個小組派代表輪流上臺進行5分鐘的匯報。這個環節是參與式預算的關鍵，也是協商民主的要素是否真正嵌入以及嵌入到何種程度的體現。第四階段對人選項目進行優先排序。由會議主持人說明該投票環節設置的目的及規則，然后主持人組織居民對項目進行投票，優先排序列表，并當場公布結果，這一過程始終是在群眾的監督下進行的，信息也是充分公開的，這也符合協商民主要素嵌入所體現的信息公開性的特性和要求。第五階段會議結束。主持人總結會議，宣布結果。

為了使“圓桌會議”成為真正的協商討論的平臺，每張“圓桌”都配備了記錄員、技術顧問和桌長各一名，10名左右的居民參與。在協商過程中，各成員扮演不同的角色，記錄員主要負責記錄居民的建議，不作發言。技術顧問的責任就是引導和幫助居民提煉建議并輔助桌長調動居民的發言積極性。桌長主要負責維持協商秩序，使小組成員能夠平等、自由地發言與討論。“圓桌會議”的主角是居民，他們是協商討論的主體，也是項目提議的主要發言人。

協商的過程是一個充分討論、相互妥協、遵循規則和程序的過程，人人都可充分發表看法，但要服從并尊重規則。“圓桌會議”這種兼具開放性和包容性的協商形式，不僅可以提高協商過程的公開性、包容性，還有利于提高協商結果的可接受性。此外，由于前期專家對居民進行了培訓，從而提高了社區居民的協商能力，實現了有效且充分的民主協商。這樣，協商民主的要素，即公眾參與、理性討論、平等協商、達成共識和促進決策等要素通過“圓桌會議”的平臺，嵌入于參與式預算實踐過程中，并被賦予了新的內容。

可見，南昌市西湖區的“幸福微實事”項目正是通過“圓桌會議”的方式，實現不同利益群體之間的溝通與交流，將協商民主的要素嵌入于參與式預算的全過程。嵌入協商民主要素的參與式預算，打破了傳統參與式預算改革中固有的溝通方式，撇開了傳統參與式預算過程中上下之間的層級關系，使普通群眾通過討論、協商對話的形式參與預算決策，讓普通群眾成為決策的主體。同時，這種形式不僅有利于促使公民間的平等而自由的交流討論，而且還能有助于公民的積極參與，使決策的結果更具有合法性。

總之，協商民主要素的嵌入，為公眾參與預算提案提供了新的途徑，降低了民眾參與的成本，便于民眾了解預算信息并對其決策行為進行監督，同時也對政府形成了較大的民意壓力，有助于促進最終預算決策的有效落實。而充分的、可反復的討論，有助于消除居民因信息不對稱和專業知識缺乏造成的矛盾，有助于增進政府和公眾間的了解和信任，培育公共精神[29]（P2）。當然，協商民主要素的嵌入，還提升了參與各方的協商意識，使其成為科學決策的有效機制。

四 參與式預算中的協商民主邏輯

西湖區的經驗表明：參與式預算中的協商民主要素的嵌入，提高了公眾參與的積極性，使得公眾的決策權得到了比較好的落實，其中所蘊含的價值是不言而喻的。

1.參與式預算中協商民主要素嵌入的價值

協商民主強調所有受到公共政策影響的公民都有權參與到討論中來。這就意味著政策過程不僅應該主動向所有受該政策影響的公民開放，而且應該對不同立場、視角和協商形式開放。也就是說，不僅理性的聲音能夠有機會發聲，那些非理性的聲音也有機會讓大家聽到[30]（P13。因此，協商民主要素的嵌入，不僅提升了參與式預算的民主價值，而且可以提高它的實際效果。西湖區“幸福微實事”的實踐表明，協商民主要素的嵌入增強了各參與主體的責任，因決策結果是在充分討論協商、遵循一定的程序的情況下作出的，便于決策的有效執行。而且，在協商過程中，居民可以充分表現其真實的偏好和觀點，站在他人的立場分析問題，在互惠基礎上形成共識，并轉化為公共力量，形成集體意志。此外，協商民主可以克服簡單票決民主的不足，促進公民良性的政治參與，真正保障公民權益，有效實現民主政治。

一般而言，協商民主要求平等性，參與式預算中的參與者在協商過程中都有平等的發言權利以及發言機會。然而，由于協商民主要求理性思辨，以實現偏好轉換達成共識，因而邊緣群體和弱勢群體一般不具備相應的協商能力，導致他們缺乏公共協商話語權，缺乏影響協商結果的力量，從而形成實質上的不平等。協商民主要素的引入可以消解協商主體話語權利的不平等性，在協商討論中把各主體共同關心的問題及時納入協商過程中。同時，協商民主要求機會公正平等，無論參與主體的強與弱、富與窮，都應賦予其平等參與協商的話語權。換言之，在協商環節，任何符合要求的提議，無論由誰提出，都應該被納入協商程序之中，并且應該平等地、認真地傾聽并尊重他們的聲音。西湖區的改革經驗表明：參與主體的能力的差異問題，可以通過專家培訓、社會組織的介入引導等方式來解決，而正是可重復、自由理性平等討論等協商民主核心要素的嵌入，推動了西湖區參與式預算改革實踐的主體多元性、協商平等性、信息公開性以及程序規范性的形成，進而提升了參與式預算所蘊含的民主價值。

參與式預算協商民主要素的嵌入還有利于獲得政策實施的合法性。傳統的選舉民主通過聚合選民的偏好以作出決策，這種民主過程體現的是一種選民意見的簡單相加。或許正因為如此，政黨及候選人往往只重視選票的競爭，而忽視了對民意的理解。這種注重選票的民主，其結果可能會導致不同的群體具有不同的影響力，那些資源不占優的群體，因擁有較少的影響力，往往被排除在決策過程之外，最后的決策權通常被精英所把控。協商民主要素的嵌入，由于強調參與群體的整體性，要求全體公民都在協商的過程中自由、平等地發表自己的看法，因而有利于實現不同群體之間的討論協商。在協商過程當中，公民能夠平等地參與公共決策，公民之間平等的對話能夠使各方自由地表達自己的意見與偏好，政府與公民之間的信任關系也就在協商的過程當中建立起來。這種協商旨在達成利益上的共識，而共識是經過充分討論協商達成的，因此，最終形成的決策就具有合法性。

進一步分析，由于協商民主關注決策過程，其核心要素中的可重復、自由討論等元素實際上也是強調過程，因為這一理論的背后邏輯認為，只有在過程中，參與者的偏好和價值選擇是可以改變的（而且決策的過程就是各平等主體展開對話的過程）.從而才能拓展公民的視野，使其超出他們私人事務的范圍[31]（ P104）。

2.參與式預算中協商民主要素嵌入的限度

盡管把協商民主的要素嵌入參與式預算的實踐有利于提高其民主性，但由于協商民主內在的缺陷，在實踐中也存在一些不足。

首先，參與式預算實踐過程中協商主體可能存在精英主義傾向，導致協商不公平。理論上講，協商過程當中的不同主體都是自由且平等的，參與主體都擁有平等的發言權利與機會。從實際運行效果來看，協商過程中的精英往往比普通公民更具實質性的影響，因為協商要求具有理性思辨的素質，能夠實現將偏好轉換成共識，顯然，那些受過良好教育，具有協商能力并擁有一定社會地位的社會階層和政治精英比普通民眾更具優勢。在西湖區的實踐中，盡管采取了諸多的措施，但在“圓桌會議”的討論協商環節，擁有話語權的仍然是少數，并影響了其他參與者的判斷。

其次，參與式預算實踐過程中，因參與主體的協商意識相對薄弱，從而導致協商不夠充分。作為參與主體的普通群眾，受諸多因素的影響，他們普遍缺乏民主意識和參與意識，對協商民主的信心不足，大多數人認為公共政策的最終決定權仍然掌握在政府手中，認為協商參與無法產生實質性作用，從而導致參與協商討論的主動性和積極性較弱：而作為參與主體之一的政府，尚未完全形成主動接受公民平等參與的理念，認為普通群眾缺乏專業知識，沒有參與協商討論并對公共事務進行決策的能力。比如，在西湖區的改革實踐中，為了避免這種情況，試圖通過引入社會組織來提高居民的協商能力，但由于社會組織發展尚不健全，受其自身素質的影響，本身的專業性有限，在協商過程中對自己的角色定位不清，未能充分調動社會公眾參與協商的積極性和主動性，無法形成協同治理的良性局面，從而在一定程度上影響了協商效果。

再次，參與式預算的實踐過程中，協商過程缺乏相關的制度規范，導致協商秩序有些混亂，尤其是在協商程序設計方面不夠周全，使協商流于形式。這不僅影響協商效果，還影響到群眾民主權利的有效落實。另外，由于規則的宣傳不到位，公民不了解協商規則，從而導致協商秩序比較混亂。比如，“圓桌會議”先由誰發言、發言的時間控制等等規則，很多群眾并不是很清楚，導致發言被少數幾個群眾控制，而其他群眾則沒有表達的機會。

我們知道，參與式預算的最終目標是為了通過理性的協商過程達成最終的共識，形成各方都能接受的方案。南昌市西湖區“幸福微實事”項目，采用“圓桌會議”的形式，就是希望能夠為參與各方提供一個充分表達意愿的機會，并在平等協商、反復討論中達成共識，形成最后的決策。但形成共識是一個艱難的過程，需要參與者具有妥協、包容的品質，具有平衡個人私利與公共利益的胸懷，而協商民主要素嵌入的過程，就是一個不斷克服障礙、擺脫困難、訓練公民素質的過程。

五 結語

西湖區以“幸福微實事”為主要內容的參與式預算改革實踐，把協商民主的要素嵌入其中，試圖解決過去參與式預算所存在的公眾參與不足、政府主導等普遍存在的共性問題，通過“圓桌會議”的形式，確實收到了不同的效果。政府的賦權，以及社會組織角色的發揮，在調動普通群眾的參與主動性和積極性方面發揮了重要作用，使得參與式預算離理想的目標更近了，但由于協商民主是一個復雜的過程，對參與主體要求比較高，在實踐中出現了諸如精英主義協商傾向、協商過程秩序混亂以及難以達成群體“共識”等問題，這與協商民主要素的嵌入不充分有關，再加之目前中國所處的制度和體制的大環境，也在一定程度上限制了其向縱深推進，因而還需要在實踐中不斷積累經驗，在改革中不斷進行制度創新。盡管如此，把協商民主的要素嵌入參與式預算的改革實踐，對于推動參與式預算發展，進而為提高基層治理能力，優化基層治理結構仍然具有重要價值。

中國的參與式預算改革需要不斷地向前推進，需要與協商民主有機結合，構建參與式預算的平等協商機制，消解協商主體對話中的權力不平等性：優化參與式預算的信息公開機制，防止協商決策過程中的“黑箱”操作：完善參與式預算的專家培訓機制，克服協商結果落實中的“行動”困境：健全參與式預算的監督反饋機制，避免協商結果難以落實，推動參與式預算往更高層次發展，更好地實現以人民為中心的執政理念。

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作者簡介：尹利民（1969-），男，江西永新人，教授，博士生導師，從事中國地方治理研究;程蘿倩（1995-），女，江西貴溪人.2017級行政管理專業碩士研究生，從事中國地方治理研究。