壓力型體制下政策對象的回應：邊緣貧困戶的貧困依賴

曾明 何燕

摘要：在精準扶貧的過程中出現了貧困依賴現象。通過江西省A縣的多個案調研，基于壓力型體制貧困治理的視角，構建了一個制度（政策）一個性一行為綜合作用的分析框架。貧困邊緣人群貧困依賴現象的發生邏輯主要有三，即貧困的剛性化讓少數邊緣貧困戶產生有失公平的錯誤認知;扶貧政策高壓下邊緣貧困戶懷抱僥幸心理想盡可能索取更多政策利益;邊緣貧困戶對基層組織的貧困依賴行徑會基于依賴心理，政府的全員參與而越來越強烈。在脫貧攻堅的治理壓力下，解決貧困依賴問題需要健全干部容錯糾錯制度，優化政策內容與過程，強調扶貧先扶智和加強發展型脫貧建設，打擊“非法上訪…鬧事”等爭貧行為，適當減少基層組織的扶貧考核壓力，實現和諧的可持續發展式扶貧。

關鍵詞：精準扶貧;貧困依賴;壓力型體制;制度一個性一行為

中圖分類號：G913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0448（ 2020）01-0080-09

一 問題的提出

福利依賴作為一種社會現象，已經引起國內外學者的廣泛關注。從客觀角度看，福利依賴的界定通常忽視福利接受者的主觀意愿，而是通過接受福利的時間長短以及接受金額的大小來界定。另一種是從主客觀相結合的角度看，通過福利接受者的工作意愿以及工作的可能性來標識。在精準扶貧的過程中，也存在一種越扶越懶的依賴現象，通過貧困獲取扶貧政策所帶來的各種直接或間接利益，即“貧困依賴”。它成為當前精準扶貧制度和扶貧政策的副產品。各類福利保障項目的實施，讓有些邊緣貧困戶產生依賴的行為，甚至出現一般農戶爭當貧困戶的現象。如果說福利依賴是指個體有勞動能力卻因為各種原因依靠福利政策而自愿選擇放棄工作機會，貧困依賴就可以概括為，在精準扶貧中有勞動能力的邊緣貧困戶，由于各種原因依賴扶貧而不主動脫貧、“爭當貧困戶”的現象。近年來，有關扶貧領域的文獻激增，主要是探究扶貧中出現的一系列問題以及如何高效治理，但是，在精準扶貧的大背景下關注到貧困依賴現象的學者仍占少數。這些學者大多對爭貧問題產生的主客觀原因進行分析，客觀上：方菲和靳雯認為這種爭貧困的行為是在國家扶貧政策嵌入鄉土社會過程中與鄉土社會實質性脫嵌后引發的意外后果[1];萬江紅、蘇運勛表示村民自治組織能力和權威的缺失與不足是導致精準扶貧中爭貧鬧訪的重要原因[2];田先紅從精準扶貧政策本身出發，認為人選貧困戶意味著可以享受國家福利，貧困戶指標分配不合理和貧困的標準難以確定等是構成“爭貧”的原因[3];范凱文等則認為基層民主評議難以發揮作用是“爭貧”的重要成因[4]。主觀上：馮華超、鐘漲寶通過實地調查的方式，發現農戶會通過制度化行為和非制度化手段表達自身愿望、實現自身的利益訴求[5]：李壯認為當前貧困戶與非貧困戶的“等、靠、要”思想的本質是貧困治理的結構性矛盾[6]。現有關于爭貧行為的文章側重于從政策執行、村莊自治、爭貧者個人等角度提供理論框架，而社會現象的發生自有其復雜的背景，精準扶貧工作是一種典型的壓力型體制下的貧困治理，這種壓力型體制的運行會對爭貧行為產生什么樣的影響？具體到扶貧工作，精準扶貧中邊緣貧困戶貧困依賴的發生邏輯是什么？對于這些問題，現有文獻關注還不夠。筆者曾通過參與國家級、省級精準扶貧工作以及在A縣的實地調研，對貧困戶、非貧困戶、邊緣貧困戶以及扶貧干部進行深度訪談，獲取了豐富的一手資料，力圖從個案角度來分析貧困依賴的發生機制。本文實證內容都來自這些訪談資料，為保護受訪者隱私，文中貧困地區和受訪人員姓名都用字母和化名代替。

二 制度一個性一行為：壓力型體制下政策對象貧困依賴的發生邏輯

壓力型體制最初來源于政府實現經濟趕超的壓力及其發展主義的意識形態。榮敬本等學者最初將其定義為：一級政治組織（縣、鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而通過一定的績效評價以及獎懲措施來保證目標的實現[7]（P28）。唐海華認為將目標和任務通過政治命令和行政壓力在行政體系中層層下達的形式是壓力型體制的運作特征[8]。在壓力型體制隱藏邏輯下的行政發包制，其特點是包含了不同層級的基層政府間（縣、鄉）互動的過程。全面脫貧作為全面實現小康的核心內容是當前政府工作中的三大攻堅戰之一。2015年II月，在中央扶貧開發工作會議上，中西部22個省（區、市）黨政主要負責同志向中央簽署脫貧攻堅責任書和立下“軍令狀”。“扶貧軍令狀”是壓力型行政體制和目標管理責任制的結合[9]，不僅體現了黨中央和中央政府對扶貧工作的高度重視，也可以看出精準扶貧事業已經上升為國家意志，超越了一般的工作部署范疇。各省（區、市）黨政主要負責人在脫貧攻堅戰任務上向中央簽署責任書、立下軍令狀之后，回到各自轄區又將扶貧總任務和各項指標進行層層量化分解，落實到各職能部門和各地市，扶貧責任層層傳導，愈往下，細化的指標愈多，任務壓力也就愈大。賈俊雪把“層層壓力傳導”的壓力型扶貧機制的特點歸結為具有回應自下而上與自上而下相結合所形成的扶貧需求[10]。這些壓力的來源是復雜的，它不僅僅包含上級政府自上而下的政績要求和逐級行政問責壓力、橫向脫貧競爭壓力，還有貧困地區人民自下而上需求滿足的壓力等。

由于精準扶貧意欲在短時間內聚集各部門的資源，因此改善貧困村、貧困戶的生活條件以及提高其發展能力[11]已成為政府工作中必須完成的政治任務[12]。中央政府、省市政府以及各種監督評估方式把消滅絕對貧困的國家意志通過壓力型體制傳導給基層政府。基層政府面臨極大的脫貧考核壓力，因此而產生的制度（政策）因素與個人素質結合，為有些邊緣貧困戶爭取扶貧紅利提供了機會。針對脫貧攻堅工作的特點，為更精準地剖析貧困戶在現有壓力型體制與扶貧政策下的行為，我們將新制度主義的正式制度與非正式制度分為制度與政策因素來分別分析其對邊緣貧困戶行為的影響。

一是制度因素。精準扶貧本質上是扶貧瞄準機制的變革過程，從新制度經濟學的角度出發，可以將精準扶貧看作一系列以政府為主導的制度安排。諾斯認為這里的“制度”就是指“一系列被制定出來的規則、服從程序和道德、倫理的行為規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人行為”[13]（ P33）。從制度的運作模式看，精準扶貧中的首要一步是精準識別，主要依據“兩不愁三保障”以及一年以上收入水平確定。由于標準的規范性與精確性，必然會產生處于精準識別標準邊緣，即不符合認定貧困戶（建檔立卡條件）但確實與貧困戶差別不大的人群。基層組織一般是根據家庭中是否有穩定住房（包括長租房）、長期勞動力、大病或慢性病患者以及義務教育階段的兒童來總體把握貧困戶識別。個別地方還存在難以判斷邊緣貧困戶是否有資格認定為貧困戶的問題，只好采取輪流坐莊的方式解決[14]。有研究發現，在識別過程中非貧困農戶與貧困農戶之間存在博弈，非貧困農戶為了實現自身利益的最大化，會積極地爭取貧困戶名額[15]。村干部作為識別貧困戶的主要執行者，即使處事公正，但如果工作不細致，很有可能識別不精準。對貧困戶而言，貧困依賴在不利于其自身貧困狀態改善的同時，還會挫傷其他貧困人口的脫貧積極性：對于非貧困戶來說，這種行為會在一定程度上影響非貧困戶的觀念，更多的邊緣貧困戶會為了得到幫扶政策而爭貧[16]。扶貧、脫貧的目標責任其實極大程度都是落在基層政府上，可基層政府又是處于我國層級化組織結構的最底端。“國家占有與控制資源是按照行政權力授予關系，分配至各級不同類型和級別的政府部門中，不同的單位按照距離國家權力中心的遠近，獲取所分配的資源，并承擔按照國家的指令使用資源的責任。”[17]（P59）換言之，基層政府所擔負的脫貧攻堅的壓力型目標責任與其所占有和控制的資源量不相符合。而扶貧壓力式治理在實施的過程中難免強調效率，為了實現目標刪繁就簡，很難顧全到客體對象的多樣性需求，所以一些邊緣貧困戶在喪失建檔立卡資格時自然就會感到不公平，這種由于感受到不公的失衡心理很容易催生爭貧行為。從某種意義上來說，任何制度都會有一定的缺陷，這就是所謂的“制度惰性”[18]。

二是政策因素。福利陷阱理論認為，福利政策可能會使福利接受者產生不愿意工作的想法。因為不愿意工作及依賴補充性的福利政策，被救助者很有可能陷入長期的“依賴陷阱”中[19]。某種程度上來說，扶貧政策塑造了農戶的某些行為[5]。精準扶貧政策如果落實不到位，也會產生依賴扶貧政策的投機行為。在“精準扶貧，不落一人”的政策壓力下，一些基層政府為達到脫貧目的，將扶貧資源與扶貧政策直接與貧困戶掛鉤。不少地方為貧困戶提供衣食保障或生產資料如牛或其他牲畜，或是提供慰問金等現金支持，以期迅速提高貧困戶生活水平。韓超指出在這種政策補貼的刺激下，政策在，則發展，政策退出，則衰弱，即是所謂的政策依賴癥[20]。李佐軍更是認為這種政策依賴癥的主體只要離開政策，就無法維持正常的自我運行，出現自我創新能力下降、投機性行為加重等情況[21]。從表面上看，或許可以解決貧困戶現實的脫貧問題，但是同時也刺激了貧困農戶爭奪扶貧資源的欲望。從更深層次看，貧困依賴與貨幣性幫扶這一方式本身也有一定的關系。貨幣性幫扶投入的公共資源越多，社會公眾對資源分配公平的關注度和期待值就越高[22]。當依賴成為一種行為，往往與利益緊密相連。隨著扶貧政策的深入開展和脫貧預期時間的臨近，越來越多的邊緣貧困戶得知其中可以獲得直接利益，就會利用自上而下的政策高壓，抱著僥幸心理以各種正式或者非正式的手段去要求地方政府給予扶貧資源。據了解，有些邊緣貧困戶甚至會和當地扶貧干部說：“你不幫我（評上貧困戶），我就上訪。”這些過分強調自身利益訴求的邊緣戶誤將扶貧政策等同于普惠性的國家政策，對于政策的認知有誤，希望政策解決一切問題的思想形成了對扶貧政策的依賴行為[23]。雖然軍令狀式扶貧管理機制有助于神經末梢的基層政府執行扶貧政策，但是壓力型體制下的“扶貧軍令狀”，可能會導致一些政策在實施過程中出現偏離[24]。尤其在迎接考評上，基層政府要應對來自上層各級主體的考評，上到中央層面、下到縣級，這種自上而下的不定期、不統一的考評對基層政府來說是一項工作量極多、壓力極大的任務。如鄉鎮扶貧干部所認為的，在應對中央層面的考評時，所在地的縣、市、省的相關負責人壓力都非常大。基層政府為了完成上級下達的扶貧政策和脫貧任務，在脫貧治理過程中難免會急功近利，一些邊緣貧困戶會利用維穩考核和脫貧攻堅的雙重壓力來爭貧困。

三是個性因素。有些西方學者也將其稱之為“個體特征決定論”，是指受助者價值觀異常、行為病態、個性懶惰消極、自暴自棄、隱瞞收入、喪失工作積極性。例如吉爾德在《財富與貧困》中指出，那些失業在家的父母借助未成年子女獲得救助后，不僅分享子女的福利，而且產生了工作惰性，只依靠救助金而不出去工作[25]。在基層政府壓力越來越重的同時，邊緣貧困戶對于地方政府的習慣性依附心理越來越強[26]。中國經過40多年的改革開放，貧困地區的民眾基本上已經不為吃、住的事情發愁。特別是在取消農業稅、免費義務教育、農村居民享有農村低保、農村合作醫療等福利政策后，一些農戶出現了不愿意吃苦、不愿意勞動的懶漢思想。如有幫扶人表示：“十里八村日子一直過不起來的農戶，有一部分確實或因病，或因殘，或因災。但是我接手的這一戶幫扶對象，兩個兒子還在讀書，自己嗜酒成性，左肩的骨頭因為騎摩托車撞斷之后就一直在家游手好閑不務正業，幫他介紹的T作不愿意去，對幫扶措施也一問三不知，只要有錢拿就好，可以說是我們這里典型的懶漢。”①羅吉斯指出：“依賴心理是農民貧困文化的一種表現形式.”他認為農民認識到自身能力的不足，因而對政府產生了較強的依賴[27]（P22）。吳理財、倪虹指出這種文化使得貧困人口在長期的貧困狀態中慢慢形成了固定的思維方式、局限的心理定勢和聽天由命的心理習慣[28][29]。再加上“不患寡而患不均”的思想，農戶不是根據自己實際得到的好處來計算，而是根據與他人收益來比較衡量自己的行為[30]。這恰巧證明了麥金泰爾所說：人是依賴性的理性動物[31]（P23）。在扶貧政策的推行過程中，邊緣貧困戶的行為選擇是具備有限理性的[32]，根據自身固有的價值觀念和訴求展開爭貧行為。另外，壓力型扶貧中，政府占據主導地位，扶貧資金的加大以及扶貧力量的增強，往往會導致社會公眾的力量越來越弱，如此一來雖然可以使脫貧目標快速有效地完成，但是卻缺乏廣大農戶的積極參與。貧困群體對政府（外力介入）的過多依賴，會導致自身發展能力（內部動力）的受限、弱化，進而跌入長期貧困的怪圈中。

綜上可知，制度（政策）一個性是當前誘使貧困依賴產生的直接影響因素，而這兩個方面又是基于壓力型體制貧困治理的背景下產生的。基于以上的分析，我們可以為貧困依賴提出一個制度一個性一行為的分析框架：即貧困依賴行為主要是在壓力型體制貧困治理視角下，由于制度、個性和行為因素綜合影響下產生的。

三 貧困依賴現象：壓力型體制下政策對象回應的實證分析

在壓力型體制背景下，邊緣貧困戶行為受到結構性和非結構性因素的影響，即邊緣貧困戶行為受制度（政策）和個性的影響。在扶貧措施進行的過程中，科層治理層面的結構性因素、地方性規范和文化因素等為貧困依賴的發生創造了可能性。

1.識別制度困境和中央脫貧意志

雖然習近平同志一再反對“一刀切”，強調要根據實際情況靈活開展扶貧工作，“第一書記”也巧妙把控制度“彈性”，為扶貧工作帶來更好效益，但識別困境依然存在[33]。原因是鄉土社會的不規則性、熟人社會的人情網絡和指標體系的標準化。農民收入的多樣性、不穩定性、季節性等使得農民的財產狀況難以精算，在這種由關系、人情所建構起來的場域中，一切正式制度都可能面臨失效的境遇，以至于在精準識別過程中人情網絡成為精準識別的重要參考依據[34]。而精準扶貧重在“精準”二字，標準化的政策在運行過程中受限于不規則的鄉村社會，這三者的矛盾遭遇識別困境，進而成為貧困依賴的突破口。例如：

S市A縣的江某由于從小患小兒麻痹癥致殘，但其身殘志堅，通過自身努力，從該縣J鎮的一個貧困鄉村搬至縣城做小生意起家，于2002年一次性付款購買了一套小產權房（面積500多平米）自住，但一直未辦理相關手續，故戶口均在老家未遷至縣城。2017年，其戶口所在村考慮到江某殘疾程度較高，將其列入了貧困戶名單中。同時，由于江某的丈夫2017年接受心臟病手術產生了巨額花費，又因受到市場影響導致生意轉淡，經濟來源減少，家里經濟壓力陡增。而此時，A縣早已出臺相關規定，規定在城鎮有房的人不能評選為貧困戶，但由于江某的房屋未辦理手續，故房管局系統內查不到其住房。江某的親戚L某是該縣的一名公職人員，也是一名扶貧干部。對于L某來說，一方面，由于親屬關系明顯違規當選貧困戶，侵占了扶貧資源，自己作為公職人員，應該說服親戚自覺退出貧困戶;另一方面，親戚江某確實存在嚴重殘疾，因為江某丈夫的心臟病和生意轉淡的原因家里經濟壓力確實很大，若不能享受扶貧政策壓力會更大。此時江某找到親戚L，告訴L說：“我們是親戚，而且我家現在正是需要幫助的時候，如果你不幫我，那么我就上訪，反正房管局查不到我的房子，我有這個資格當選貧困戶。”①來自與幫扶人電話錄音。

案例中，按照貧困認定標準，江某上一年收入處于貧困線下，家里也有暫時的經濟困難，但他有完全勞動能力，家中還有房產，按規定不能列為建檔立卡貧困戶。可他確實也不富裕，且醫療保障比較困難，屬于典型的邊緣貧困戶。“精準扶貧，不落一人”是政府的承諾，作為邊緣貧困戶，江某自認為在貧困范圍內，積極爭取幫扶措施是維護自身權益的合理表達。

全面脫貧已經進入倒計時，來自中央意志的脫貧壓力卻有增無減。自2013年習近平總書記考察湖南時提出精準扶貧之后，中央連續4年印發多個相關扶貧文件，表明黨中央、國務院對扶貧工作的高度重視和深切關注。十八大以來，黨中央更是把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標。2019年2月19日，新華社授權發布的《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》指出了今明兩年在扶貧攻堅中要完成的一系列硬任務。作為神經末梢的基層政府通過壓力傳導機制接收到中央的脫貧意志和壓力，會引發基層干部做出回應性的舉措。在壓力型體制貧困治理中，識別制度的缺陷和中央的脫貧壓力容易導致社會公正缺失的問題，并進一步引發在貧困認定標準旁徘徊的邊緣貧困戶想要過分依賴政府幫扶的行為。

2.政策高壓與考核制度

為保障深度貧困人口脫貧，A縣從產業、就業、住房、醫療等方面對深度貧困人口出臺了一系列疊加政策措施。結合當前的扶貧政策來看，在政治性壓力的作用下，政府承包了太多扶貧事項，這種“捆綁式”的政策，帶來的結果是扶貧資源的持續累加，貧困戶的自主脫貧能力受到削弱。因為精準扶貧與社會救助制度中存在“政策疊加效應”，不僅在精準扶貧和社會救助的具體管理部門存有一定的重疊現象，更深層次的原因是精準扶貧和社會救助的功能重合[35]。進一步看，在基層政府感受到頂層傳導的政策壓力的同時，邊緣貧困戶由于清楚地方規則、對政策熟悉度較高，會巧妙利用這種政策高壓為自身需求謀取便利。這種政策高壓使鄉村場域出現背離需求的福利捆綁、福利泛化，加上邊緣貧困戶能獲取直觀利益，為貧困依賴埋下伏筆。例如：

S市A縣易某，家中僅患病母親與他兩人相依為命。其母因早年患病，腿腳障礙導致行動不便，現身體已無大礙，但無法從事家務勞動，日常起居和一日三餐均需人照顧。同時，由于家鄉處偏僻之地，難以找到合適的工作，易某只能每日早起做完一天的飯后再出去做零工或小買賣，晚上再回來照顧母親，收入大幅下降且不穩定，僅能勉強度日。易某現已31歲，由于家庭原因成了大齡未婚男青年。因此，易某以照顧母親為由，聲稱自己只能放棄在外打工5000元月薪的工作，應當列為建檔立卡戶。2016年4月，易某被列為精準扶貧對象，對口扶貧干部為一名副縣級領導。他在詳細了解了易某的實際情況后，通過聯系附近的一家敬老院，準許破格以托管的形式收留易母，并且通過自己的資源為其找到了一份工作。但易母深受農村養兒防老觀念影響，認為有兒子不需要去養老院。另一方面，易某表示母親在家養老可享受政府幫扶政策，自己生活可以輕松些，為此不僅拒絕送母親去敬老院，也多次拒絕村干部為其在當地介紹的工作。結果繼續依賴扶貧幫助，自己不積極工作，至今仍舊無法脫貧。

案例中，易某母親沒有勞動能力，但是易某具有完全勞動能力，然而為照顧母親放棄外出工作，家庭收入確實處于貧困線下，屬于邊緣貧困戶。扶貧政策力度大、好處多，彰顯出國家對農村扶貧的重視，也側面反映出地方政府承載著高強度的政策壓力。面對易某母子這類討價還價索取幫扶利益的情況，幫扶責任人表示不在少數。也有研究表明，精準扶貧的相關政策對部分扶貧對象產生了負向激勵，貧困戶和非貧困農戶由于農村教育相對落后等原因對好處之爭互不相讓，“貧困依賴”成為農村扶貧工作過程中的怪象[36]。

在精準扶貧過程中，不少省份提出把扶貧績效和干部晉升掛鉤。而基層干部的考核體系中，維穩是一個十分重要的指標。據村干部表示，在上級政府監督和檢查的過程中，有些爭貧農戶會做出攔車、大鬧等行為。為了不影響政績考核，他們只能想方設法地勸說和阻止。村干部“不出事”的態度，更加助長了邊緣貧困戶的爭貧投機行為，從而不得不把貧困指標給一些經常到縣、鄉政府上訪的非貧困農戶[14]。上訪便成為某些農戶謀取扶貧利益的手段。再者，精準考核是精準扶貧的重要監督制度，目前鄉鎮扶貧工作主要由上級監管部門、其他鄉鎮政府、第三方評估方檢查。理論上來說，考核意味著對扶貧工作成效較好的基層政府進行表揚，對扶貧中的問題進行糾正甚至懲罰。但是，在應對評估檢查時，邊緣貧困戶深知考核對地方政府十分重要，有些邊緣貧困戶因自身對地方政府習慣性依賴心理而利用評估的壓力來要挾地方政府索要扶貧資源。從邊緣貧困戶的角度看，出于自利心理，他們會依靠扶貧考核評估組時間短、難以深入了解當地農戶貧困具體信息和隱瞞自己的現實情況來捕獲扶貧資源。從地方政府角度看，基層政府為了應對鄉村扶貧工作最重要的一環，不僅會全員參與，而且會把全部精力放在應對考核檢查上。由于害怕評估當中的邊緣貧困戶過分夸大貧困現象，地方政府為了不影響評估效果和政績，可能為了解決此類問題，為這些邊緣貧困戶適度地爭取一些扶貧資源。

3.個人觀念和地方脫貧壓力

英國貧困問題研究中心曾指出：“貧困人口就是那些依賴性高、收入低下而缺乏經濟來源，并嚴重受制于社會不利地位的群體。”①而這種依賴性實則也是有一定的合理性存在的。從文化的角度來看，貧困依賴深受貧困文化的影響。在長期的貧困狀態中生活，貧困群體已經產生了一整套的慣性行為方式和價值邏輯。這種亞文化常常表現出目光短淺、好吃懶做、攀比的個性。貧困邊緣戶在爭取扶貧資源的過程中，受貧困文化影響的群體會傾向于用傳統的方式謀取現實利益。例如：

S市A縣的劉某，在家附近煤礦工作，有較為穩定的收入來源。雖然身體無恙，但手掌常年開裂，只能在礦區從事輕度體力活，每月僅有2 000元工資。其妻子因身體殘疾，僅能從事輕度手藝活，平常在當地的鞭炮廠工作，由于行業的特殊性，夏季高溫或者發生安全事故時都要停工，故收入不太穩定，家庭年收入處于貧困線下，自建檔立卡以來一直未脫貧。從就業與收入情況來看，夫妻二人雖然是因殘致貧，但是還是有一定的勞動能力，可以從事非重體力活，主要收入來源劉某每月2 000元和妻子的不穩定收入。從家庭負擔來看，他們訴稱女兒8歲，兒子將滿18歲，初中肄業，沒有收入來源。2017年5月，經扶貧干部調查發現其子常年在東莞，但劉某夫婦都否認兒子是在打工有收入。2018年初，扶貧干部在例行走訪時終于了解到，其子工作穩定，月均收入有3 000元左右。

在大量惠農政策進入農村后，貧困邊緣戶的參與權和知情權等權利意識開始覺醒，上訪等行為背后體現出較強的權利觀念。由于貧困邊緣戶所處位置特殊，會產生相對剝離感[37]。這種剝離感近似于農民特有的公平觀念，都是通過對比另外的個體或群體，為了改變自身不利處境，邊緣貧困戶更有可能參與爭貧行為。

應中央號召，各級地方政府和健康扶貧專業部門等也對健康扶貧的政策要求進行“加碼加價”，不斷提高當地貧困人口住院就醫費用的報銷比例，不僅使貧困人口住院就醫自掏費用較少，還加上住院交通補貼、誤工補貼等，導致有些地方出現看病不花錢還賺錢的現象。過高的醫療保障水平不僅誘使貧困戶小病大看、延長不必要的住院時間等過多占用醫療資源現象的出現，還會加大當地政府的財政負擔，加劇貧困戶和非貧困戶之間的矛盾。由于制度上不可抗拒的缺陷，許多邊緣貧困戶的家庭收入無法精確衡量，資源和責任不對等，使基層政府以其匱乏的權力、物質、人力資源來承接一項項自上而下的脫貧攻堅責任目標和考評。而在實踐調研中發現，A縣的地方政治生態仍然十分關注脫貧政績，以脫貧率凸顯工作成效。根據基層扶貧干部反映，像劉某這類自身具備脫貧條件卻拒不主動脫貧的人并不少見，也是基層扶貧工作中難啃的“硬骨頭”。在達到“兩不愁三保障”的目標后，個別貧困戶不惜隱藏扶貧成果，借機爭取扶貧紅利最大化，對脫貧持排斥態度。基層組織既面對自上而下的行政壓力，又面臨自下而上的“爭貧壓力”，兩種壓力相互沖突導致地方政府陷入治理困境。

綜上可知，從壓力型體制貧困治理的大背景下貧困戶的認定條件來看，在貧困的剛性化標準下識別出來的邊緣貧困戶，與貧困戶的差距并不大，但在脫貧攻堅任務高壓下，邊緣貧困戶在與建檔立卡戶的攀比中會認為自己受到了不公正的待遇，有可能出現依賴行徑。同時，基層組織面對政策高壓，扶貧主體和扶貧對象之間存在利益博弈。如果說扶貧政策在一定程度上塑造了邊緣貧困戶的某些行為，邊緣貧困戶就有可能把諸如“非法上訪”等投機行為當成獲取幫扶利益的可能途徑。然而，以上兩點都要結合邊緣貧困戶自身的個體特征來分析貧困依賴的現象。爭貧的邊緣貧困戶大多具有過度依靠政府、不勞而獲、攀比等特點。壓力型體制貧困治理中貧困依賴現象不是單一維度下的個別因素導致的結果，而是在制度（政策）、個性和行為三方面的相互作用下的結果。具體來說是識別制度困境、政策高壓下邊緣貧困戶的投機行為、貧困邊緣人群對政府的習慣性依賴等共同作用和相互影響下產生的。

四 貧困依賴現象的治理對策

國家扶貧開發制度設計的基本原則是幫助貧困人群脫貧，通過轉移支付滿足貧困農戶對美好生活的需求。政策實踐中如何更加精準地使用扶貧資源，做到“扶真貧、脫真貧”是精準扶貧必須要解決的現實問題。針對貧困依賴問題引發的困境，本文認為應該從以下幾個方面調整：

1.提高制度的科學化水平

政策制定應根據各地實際情況，識別制度的制定要杜絕大范圍的“一刀切”，運用定性和定量識別相結合的方法，更加注重識別過程中的公平性。制定過程中盡量明晰邊界，減少政策邊界的模糊部分，從而在結構上盡量減少邊緣貧困戶的數量。完善相關針對性制度，對部分邊緣貧困戶“爭貧困”的上訪、鬧事行為進行依法查處和懲戒，對于隱瞞或者謊報信息的行為必須進行懲罰，堅決杜絕其以上訪、鬧事等方式獲取建檔立卡名額的行為。與此同時，要減少基層干部被要挾的機會，在幫扶過程中應該完善各級干部的容錯糾錯機制，確保其在開展工作的時候可以順利進行。

2.優化政策銜接過程

在政策的設計上，貧困依賴形成的一個重要原因是各類優惠政策疊加導致貧困戶與非貧困戶之間的福利政策有著較大的差異，這種疊加的利益誘惑是導致貧困依賴產生的重要依據。這就要求政府務必做好精準扶貧與低保政策的銜接工作，尤其將低保瞄準貧困脆弱性較強的人群。并且在此基礎上應當加快精準扶貧立法，并與社會救助法相協調，優化精準扶貧與社會救助的行政管理體制。

3.提高基層治理的精細化和法治化水平

對于個體行為導致的貧困依賴要做更細致的甄別與思想工作，嚴格執行政策尺度。基層治理中，應該適當理解和體諒其在農村環境下受到相對剝奪時的心理感受，從思想上做好邊緣貧困戶的安撫和引導工作，但對于胡攪蠻纏甚至影響政策執行的邊緣貧困戶，為維護地方穩定，應該通過法治等方式進行有效治理，并積極提升邊緣貧困戶自立自強意識與能力，消解貧困文化。

4.減少基層政府的脫貧考核壓力

國務院2018年初發布關于扶貧考核減負的通知，要求各縣級扶貧責任人應該減少對各扶貧單位的任務式壓力考核。中共中央辦公廳2019年發布的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》明確提出將2019年作為“基層減負年”，減輕基層政府的脫貧考核壓力可以有效防止有些邊緣貧困戶利用考核高壓去獲取扶貧資源的問題。

五 結語

在脫貧攻堅工作時效性強、政策力度大、幫扶措施多、考核壓力重的情況下，貧困治理在制度、政策以及個性因素等共同作用下，使得有些貧困戶尤其是邊緣貧困戶產生了較強的貧困依賴。通過對S市A縣三家貧困戶的實證調查表明，在貧困的剛性化下必然會出現一批貧困邊緣人群，這部分人群的有些人由于制度（政策）一個性一行為因素，會利用各種方式謀求貧困戶身份，產生貧困依賴行為。識別的精準性面臨困境，也是關乎脫貧攻堅的首要工作。正式制度在精準識別的過程中遭遇農村社會的沖擊，邊緣貧困戶在脫貧攻堅的高壓下有可能獲取扶貧資源，一些有較強依賴心理的邊緣貧困戶也會用“非法上訪”“鬧事”等方法去要挾村干部，從而獲取扶貧資源，甚至在精準考核的核查中想方設法隱瞞自己的收入、醫療和住房信息等以期可以繼續享受貧困戶的福利。在某種程度上可以說邊緣貧困戶的貧困是一種自我的選擇[38]。2018年，中央財政預算安排補助地方財政專項扶貧資金1 060.95億元.比2017年同口徑增加200億元①。扶貧資金的投入加大，勢必會使扶貧中貧困戶可獲得的福利加大。地方政府在未來扶貧工作中應該把握好“兩不愁三保障”標準，既不能降低標準，也不能盲目吊高胃口，否則會產生增加政策成本、減弱政策成效、引發社會不公以及強化惰性積習等社會負面激勵。

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①新華網.中央撥付2018年財政專項扶貧資金1060多億元[EB/OL].https：//baijiahao. baidu. com/s？ id=1599526665586294489&wfr= spider&for= pe， 201 8-05 - 04.

①Chronic Poverty Research Centre.The Chronic Poverty Report[ EB/OL] .http ：// www.Chronic poverty.org ， 2004/2005.

作者簡介：曾明（1972-）.男，江西泰和人，教授，博士生導師，從事腐敗治理與公共財政研究;何燕（1995 -），女，江西南昌人，2017級行政管理專業碩士研究生，從事社會保障研究。