鄉村振興戰略下設立城鄉地役權探析

摘要：在中國特色社會主義新時代，房地產作為城鄉不動產資源要素在城鄉之間如何合法合規全面深度激活與充分發揮市場配置作用，以創新引領鄉村產業振興與城鄉融合發展，是當前值得深入探討的重要課題。在辨析地役權供役地和需役地是否必須相鄰或相近、需役地效益提高是否包括物質與精神兩方面的基礎上，大膽首創城鄉地役權的概念，并分析城鄉之間租賃權相較于地役權的不足，最后提出設定城鄉地役權的對策建議。

關鍵詞：鄉村產業振興;地役權;城鄉地役權;城鄉融合發展

中圖分類號：F293

文獻標識碼：C

文章編號：1001-9138-（2020）05-0040-42

收稿日期：2020-04-05

2019年4月《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中明確：“堅決破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入新動能”。

2019年6月《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》中明確：“依托種養業、綠水青山、田園風光和鄉土文化等，發展優勢明顯、特色鮮明的鄉村產業，更好彰顯地域特色、承載鄉村價值、體現鄉土氣息。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，激活要素、市場和各類經營主體。更好發揮政府作用，引導形成以農民為主體、企業帶動和社會參與相結合的鄉村產業發展格局。有序開展縣域鄉村閑置集體建設用地、閑置宅基地、村莊空閑地、廠礦廢棄地、道路改線廢棄地、農業生產與村莊建設復合用地及‘四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）等土地綜合整治，盤活建設用地重點用于鄉村新產業新業態和返鄉入鄉創新創業”。

由此，在中國特色社會主義新時代，房地產作為城鄉不動產資源要素在城鄉之間如何合法合規全面深度激活與充分發揮市場配置作用，以創新引領鄉村產業振興與城鄉融合發展，是當前值得深入探討的重要課題。

1 地役權概述

《中華人民共和國物權法》第3編用益物權第14章已對地役權作出具體規定，其中首條即明確地役權的概念：“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益。前款所稱他人的不動產為供役地，自己的不動產為需役地”。

《不動產登記暫行條例實施細則》第60條規定：“按照約定設定地役權，當事人可以持需役地和供役地的不動產權屬證書、地役權合同以及其他必要文件，申請地役權首次登記”。第64條規定：“地役權登記，不動產登記機構應當將登記事項分別記載于需役地和供役地登記簿。供役地、需役地分屬不同不動產登記機構管轄的，當事人應當向供役地所在地的不動產登記機構申請地役權登記。供役地所在地不動產登記機構完成登記后，應當將相關事項通知需役地所在地不動產登記機構，并由其記載于需役地登記簿”。

地役權的“役”是利用、使用的意思。傳統意義上的地役權是地役權人為采光、用排水、通風通行、鋪設管道、架設物件和保持視野等目的有償利用他人不動產或限制他人不動產利用而設定，一般僅限于相鄰房地產。隨著我國經濟高質量發展、不久將全面建成小康社會以及城鄉交通的不斷便捷，學界業界部分專家學者認為地役權的設定已不應局限于相鄰或相近房地產，況且《中華人民共和國物權法》也未明確規定需役地和供役地必須相鄰或相近。效益是效果與利益的合稱，隨著我國人民生活水平的不斷提高，房地產需役地效益的提高包括物質與精神兩方面已是普遍共識，其實質是地役權人基于其房地產居住與使用功能衍生出來的對便利與享受等方面的需求。目前我國地役權大部分存在于鄉村且其中大部分不登記，而城鎮不動產登記機構罕見地役權登記，僅辦理過少量如相鄰陽光地役權等登記。地役權的設定只要不違反相關法律法規的限制性強制性規定以及公序良俗，且地役權的具體內容排除其他用益物權（包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等），應當切實可行。因此，當前城鄉房地產之間設定地役權并不與現行相關法律法規相悖，應當允許存在。目前未見我國城鄉不動產設定地役權的公開報道。

2 城鄉地役權釋義

本文所稱城鄉地役權，簡而言之，是指城鎮居民按照相關合同約定，有償利用鄉村閑置集體建設用地、宅基地及其房屋，以提高自身所有城鎮住宅效益的行為。具體而言，本文特指城鎮居民對田園生態、鄉土文化的廣義消費，譬如有償享受充沛陽光、新鮮空氣、幽靜生態，眺望青山綠水等以及農作怡情、種植康養等來滿足城鎮住宅環境無法供給自身的安居文明需求，且有償利用鄉村閑置集體建設用地、宅基地及其房屋的時問與頻率不固定不確定，如隨機雙休日、年休假日、春秋時節、旅游淡季等。城鎮居民可長住、短期逗留、視情住宿、早往晚返、農家餐飲、農事體驗等，亦可譬如有償委托當地農戶種植，待開花結果時來觀賞采摘等等。城鄉地役權種類繁多、形態各異，當前應以鄉村需役地為主，可跨省市、區縣、城鎮、鄉村設立。

3 城鄉之間租賃權相較于地役權的不足

租賃是暢通城鄉要素自由流動和平等交換的常用方式，但對城鎮居民而言，對鄉村閑置集體建設用地、宅基地及其房屋的租賃權相較于城鄉地役權主要存在以下兩大操作不足：

3.1 租賃方式不能高效利用鄉村土地資源

有數據顯示，我國當前城市建設用地與村鎮建設用地分別占土地總面積的0.56%和3.49%，結合2018年國民經濟和社會發展統計公報年末城鎮人口8.3137億、鄉村人口5.6401億來看：城鄉之間人均可利用建設用地資源比例差異顯著，鄉村土地資源現狀挖掘利用增值區域遼闊，城鄉融合經濟增長空間巨大。由于我國堅持土地社會主義公有制不動搖，是分為城鎮國家全民所有與鄉村農民集體所有的城鄉二元結構，且嚴禁城鎮居民到農村購買集體建設用地、宅基地及其房屋。因此，鄉村閑置集體建設用地、宅基地及其房屋只能以租賃方式向城鎮居民開放。以租賃方式促進城鄉要素自由流動和平等交換流于單一，并不適用于不同類型的鄉村土地資源供需關系。為高效利用城鄉土地資源，城鄉地役權的簡便易行完全可以彌補租賃權利用效率不高的不足。

3.2 租賃方式不能充分利用鄉村土地資源

在我國一些鄉村，大批農民工為改善生活離家長期打工，導致鄉村集體建設用地、宅基地及其房屋大量閑置，房屋年久失修甚至倒塌，造成鄉村土地資源的極大浪費。據悉，城鎮居民對鄉村閑置集體建設用地、宅基地及其房屋的需求并不限于或不必要租賃，如以固定時間、預付租金、簽訂合同的方式租賃，顯然難以匹配各種各樣的需求類型，也談不上經濟便利，更不及城鄉地役權的靈活機動。因為城鄉地役權在約定期限內可按照合同，預付定金并以實際次數或天數計算利用及其服務費用。城鄉地役權完全適用并充分滿足城鎮居民對自身住宅多樣化、個性化、差別化、動態化等延伸性與奢侈性需求，應當成為鄉村土地資源租賃權的重要補充，進而節約集約利用鄉村土地資源。

4 城鄉地役權的設定

本文建議國務院牽頭農業農村部、自然資源部、住房城鄉建設部等有關部門以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導出臺明確細化規定，引導、鼓勵和支持有條件的城鄉之間設定地役權，另辟城鄉融合快車道，進而助力鄉村大發展。由于城鄉地役權專業性很強，城鄉大部分居民對其知之甚少或一知半解，甚至根本不懂，因此城鄉地役權應先從以下兩方面人手：

4.1 構筑城鄉地役權理論基礎

學界業界相關人士、各級地方政府相關工作人員可線上線下講解：喚醒地役權動能、釋放地役權潛力是不斷滿足城鄉居民日益增長的對美好生活需求的新理念;設定城鄉地役權是城鎮居民除租賃鄉村閑置集體建設用地、宅基地及其房屋之外一條非常重要的便利快捷路徑。除了依照現行相關法律法規的具體規定外，需要特別注意的是：設定城鄉地役權應當采取書面形式訂立合同，并可在各自屬地不動產登記機構辦理登記手續;城鄉地役權的期限由當事人約定，但不得超過集體建設用地使用權的剩余期限;城鄉地役權的設定不得損害或變相損害鄉村集體經濟組織與農民的合法權益;城鄉地役權人不得濫用或變相濫用地役權擾亂相關法律法規與市場經濟秩序。

4.2 打造城鄉地役權鄉村市場

學界業界相關人士、各級地方政府相關工作人員可線上線下推介：鄉村閑置集體建設用地、宅基地及其房屋可作為供役地有償為城鎮居民需役地住宅提供諸多物質與精神服務并帶動相關人才、資金、產業、信息匯聚鄉村，城鄉地役權是和租賃權一樣不受現行法律法規禁止的市場行為;城鄉居民可通過官方搭建的相關互聯網平臺與資訊渠道，充分發揮市場配置決定性作用，有償高效利用鄉村供役地的充沛陽光、新鮮空氣、青山綠水、田園植物、視野開闊、涉農產業等來提高和拓展城鎮居民需役地住宅的物質與精神效益。

總之，本文提出的城鄉地役權，當前是以鄉村閑置集體建設用地、宅基地及其房屋作為供役地、城鎮住宅用地作為需役地來設定，是供役地所有權歸鄉村集體經濟組織、供役地使用權歸農戶、供役地利用權歸城鎮需役地住房所有權人的鄉村供役地“三權分置”互利共贏思路，是創建農民財產性收入增長機制的大膽理論探索。可依法保護城鄉居民相關合法權益，助推鄉村產業振興與城鄉融合發展。

作者簡介：黃歡，南通市不動產登記中心高級經濟師，民盟南通市參政議政工作委員會委員。