鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下設(shè)立城鄉(xiāng)地役權(quán)探析

摘要：在中國特色社會主義新時代，房地產(chǎn)作為城鄉(xiāng)不動產(chǎn)資源要素在城鄉(xiāng)之間如何合法合規(guī)全面深度激活與充分發(fā)揮市場配置作用，以創(chuàng)新引領(lǐng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是當前值得深入探討的重要課題。在辨析地役權(quán)供役地和需役地是否必須相鄰或相近、需役地效益提高是否包括物質(zhì)與精神兩方面的基礎(chǔ)上，大膽首創(chuàng)城鄉(xiāng)地役權(quán)的概念，并分析城鄉(xiāng)之間租賃權(quán)相較于地役權(quán)的不足，最后提出設(shè)定城鄉(xiāng)地役權(quán)的對策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興;地役權(quán);城鄉(xiāng)地役權(quán);城鄉(xiāng)融合發(fā)展

中圖分類號：F293

文獻標識碼：C

文章編號：1001-9138-（2020）05-0040-42

收稿日期：2020-04-05

2019年4月《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》中明確：“堅決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能”。

2019年6月《國務(wù)院關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導意見》中明確：“依托種養(yǎng)業(yè)、綠水青山、田園風光和鄉(xiāng)土文化等，發(fā)展優(yōu)勢明顯、特色鮮明的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，更好彰顯地域特色、承載鄉(xiāng)村價值、體現(xiàn)鄉(xiāng)土氣息。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激活要素、市場和各類經(jīng)營主體。更好發(fā)揮政府作用，引導形成以農(nóng)民為主體、企業(yè)帶動和社會參與相結(jié)合的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。有序開展縣域鄉(xiāng)村閑置集體建設(shè)用地、閑置宅基地、村莊空閑地、廠礦廢棄地、道路改線廢棄地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與村莊建設(shè)復合用地及‘四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）等土地綜合整治，盤活建設(shè)用地重點用于鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”。

由此，在中國特色社會主義新時代，房地產(chǎn)作為城鄉(xiāng)不動產(chǎn)資源要素在城鄉(xiāng)之間如何合法合規(guī)全面深度激活與充分發(fā)揮市場配置作用，以創(chuàng)新引領(lǐng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是當前值得深入探討的重要課題。

1 地役權(quán)概述

《中華人民共和國物權(quán)法》第3編用益物權(quán)第14章已對地役權(quán)作出具體規(guī)定，其中首條即明確地役權(quán)的概念：“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益。前款所稱他人的不動產(chǎn)為供役地，自己的不動產(chǎn)為需役地”。

《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》第60條規(guī)定：“按照約定設(shè)定地役權(quán)，當事人可以持需役地和供役地的不動產(chǎn)權(quán)屬證書、地役權(quán)合同以及其他必要文件，申請地役權(quán)首次登記”。第64條規(guī)定：“地役權(quán)登記，不動產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)當將登記事項分別記載于需役地和供役地登記簿。供役地、需役地分屬不同不動產(chǎn)登記機構(gòu)管轄的，當事人應(yīng)當向供役地所在地的不動產(chǎn)登記機構(gòu)申請地役權(quán)登記。供役地所在地不動產(chǎn)登記機構(gòu)完成登記后，應(yīng)當將相關(guān)事項通知需役地所在地不動產(chǎn)登記機構(gòu)，并由其記載于需役地登記簿”。

地役權(quán)的“役”是利用、使用的意思。傳統(tǒng)意義上的地役權(quán)是地役權(quán)人為采光、用排水、通風通行、鋪設(shè)管道、架設(shè)物件和保持視野等目的有償利用他人不動產(chǎn)或限制他人不動產(chǎn)利用而設(shè)定，一般僅限于相鄰房地產(chǎn)。隨著我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、不久將全面建成小康社會以及城鄉(xiāng)交通的不斷便捷，學界業(yè)界部分專家學者認為地役權(quán)的設(shè)定已不應(yīng)局限于相鄰或相近房地產(chǎn)，況且《中華人民共和國物權(quán)法》也未明確規(guī)定需役地和供役地必須相鄰或相近。效益是效果與利益的合稱，隨著我國人民生活水平的不斷提高，房地產(chǎn)需役地效益的提高包括物質(zhì)與精神兩方面已是普遍共識，其實質(zhì)是地役權(quán)人基于其房地產(chǎn)居住與使用功能衍生出來的對便利與享受等方面的需求。目前我國地役權(quán)大部分存在于鄉(xiāng)村且其中大部分不登記，而城鎮(zhèn)不動產(chǎn)登記機構(gòu)罕見地役權(quán)登記，僅辦理過少量如相鄰陽光地役權(quán)等登記。地役權(quán)的設(shè)定只要不違反相關(guān)法律法規(guī)的限制性強制性規(guī)定以及公序良俗，且地役權(quán)的具體內(nèi)容排除其他用益物權(quán)（包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等），應(yīng)當切實可行。因此，當前城鄉(xiāng)房地產(chǎn)之間設(shè)定地役權(quán)并不與現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)相悖，應(yīng)當允許存在。目前未見我國城鄉(xiāng)不動產(chǎn)設(shè)定地役權(quán)的公開報道。

2 城鄉(xiāng)地役權(quán)釋義

本文所稱城鄉(xiāng)地役權(quán)，簡而言之，是指城鎮(zhèn)居民按照相關(guān)合同約定，有償利用鄉(xiāng)村閑置集體建設(shè)用地、宅基地及其房屋，以提高自身所有城鎮(zhèn)住宅效益的行為。具體而言，本文特指城鎮(zhèn)居民對田園生態(tài)、鄉(xiāng)土文化的廣義消費，譬如有償享受充沛陽光、新鮮空氣、幽靜生態(tài)，眺望青山綠水等以及農(nóng)作怡情、種植康養(yǎng)等來滿足城鎮(zhèn)住宅環(huán)境無法供給自身的安居文明需求，且有償利用鄉(xiāng)村閑置集體建設(shè)用地、宅基地及其房屋的時問與頻率不固定不確定，如隨機雙休日、年休假日、春秋時節(jié)、旅游淡季等。城鎮(zhèn)居民可長住、短期逗留、視情住宿、早往晚返、農(nóng)家餐飲、農(nóng)事體驗等，亦可譬如有償委托當?shù)剞r(nóng)戶種植，待開花結(jié)果時來觀賞采摘等等。城鄉(xiāng)地役權(quán)種類繁多、形態(tài)各異，當前應(yīng)以鄉(xiāng)村需役地為主，可跨省市、區(qū)縣、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村設(shè)立。

3 城鄉(xiāng)之間租賃權(quán)相較于地役權(quán)的不足

租賃是暢通城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的常用方式，但對城鎮(zhèn)居民而言，對鄉(xiāng)村閑置集體建設(shè)用地、宅基地及其房屋的租賃權(quán)相較于城鄉(xiāng)地役權(quán)主要存在以下兩大操作不足：

3.1 租賃方式不能高效利用鄉(xiāng)村土地資源

有數(shù)據(jù)顯示，我國當前城市建設(shè)用地與村鎮(zhèn)建設(shè)用地分別占土地總面積的0.56%和3.49%，結(jié)合2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報年末城鎮(zhèn)人口8.3137億、鄉(xiāng)村人口5.6401億來看：城鄉(xiāng)之間人均可利用建設(shè)用地資源比例差異顯著，鄉(xiāng)村土地資源現(xiàn)狀挖掘利用增值區(qū)域遼闊，城鄉(xiāng)融合經(jīng)濟增長空間巨大。由于我國堅持土地社會主義公有制不動搖，是分為城鎮(zhèn)國家全民所有與鄉(xiāng)村農(nóng)民集體所有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，且嚴禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買集體建設(shè)用地、宅基地及其房屋。因此，鄉(xiāng)村閑置集體建設(shè)用地、宅基地及其房屋只能以租賃方式向城鎮(zhèn)居民開放。以租賃方式促進城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換流于單一，并不適用于不同類型的鄉(xiāng)村土地資源供需關(guān)系。為高效利用城鄉(xiāng)土地資源，城鄉(xiāng)地役權(quán)的簡便易行完全可以彌補租賃權(quán)利用效率不高的不足。

3.2 租賃方式不能充分利用鄉(xiāng)村土地資源

在我國一些鄉(xiāng)村，大批農(nóng)民工為改善生活離家長期打工，導致鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地、宅基地及其房屋大量閑置，房屋年久失修甚至倒塌，造成鄉(xiāng)村土地資源的極大浪費。據(jù)悉，城鎮(zhèn)居民對鄉(xiāng)村閑置集體建設(shè)用地、宅基地及其房屋的需求并不限于或不必要租賃，如以固定時間、預付租金、簽訂合同的方式租賃，顯然難以匹配各種各樣的需求類型，也談不上經(jīng)濟便利，更不及城鄉(xiāng)地役權(quán)的靈活機動。因為城鄉(xiāng)地役權(quán)在約定期限內(nèi)可按照合同，預付定金并以實際次數(shù)或天數(shù)計算利用及其服務(wù)費用。城鄉(xiāng)地役權(quán)完全適用并充分滿足城鎮(zhèn)居民對自身住宅多樣化、個性化、差別化、動態(tài)化等延伸性與奢侈性需求，應(yīng)當成為鄉(xiāng)村土地資源租賃權(quán)的重要補充，進而節(jié)約集約利用鄉(xiāng)村土地資源。

4 城鄉(xiāng)地役權(quán)的設(shè)定

本文建議國務(wù)院牽頭農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等有關(guān)部門以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導出臺明確細化規(guī)定，引導、鼓勵和支持有條件的城鄉(xiāng)之間設(shè)定地役權(quán)，另辟城鄉(xiāng)融合快車道，進而助力鄉(xiāng)村大發(fā)展。由于城鄉(xiāng)地役權(quán)專業(yè)性很強，城鄉(xiāng)大部分居民對其知之甚少或一知半解，甚至根本不懂，因此城鄉(xiāng)地役權(quán)應(yīng)先從以下兩方面人手：

4.1 構(gòu)筑城鄉(xiāng)地役權(quán)理論基礎(chǔ)

學界業(yè)界相關(guān)人士、各級地方政府相關(guān)工作人員可線上線下講解：喚醒地役權(quán)動能、釋放地役權(quán)潛力是不斷滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的對美好生活需求的新理念;設(shè)定城鄉(xiāng)地役權(quán)是城鎮(zhèn)居民除租賃鄉(xiāng)村閑置集體建設(shè)用地、宅基地及其房屋之外一條非常重要的便利快捷路徑。除了依照現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的具體規(guī)定外，需要特別注意的是：設(shè)定城鄉(xiāng)地役權(quán)應(yīng)當采取書面形式訂立合同，并可在各自屬地不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理登記手續(xù);城鄉(xiāng)地役權(quán)的期限由當事人約定，但不得超過集體建設(shè)用地使用權(quán)的剩余期限;城鄉(xiāng)地役權(quán)的設(shè)定不得損害或變相損害鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民的合法權(quán)益;城鄉(xiāng)地役權(quán)人不得濫用或變相濫用地役權(quán)擾亂相關(guān)法律法規(guī)與市場經(jīng)濟秩序。

4.2 打造城鄉(xiāng)地役權(quán)鄉(xiāng)村市場

學界業(yè)界相關(guān)人士、各級地方政府相關(guān)工作人員可線上線下推介：鄉(xiāng)村閑置集體建設(shè)用地、宅基地及其房屋可作為供役地有償為城鎮(zhèn)居民需役地住宅提供諸多物質(zhì)與精神服務(wù)并帶動相關(guān)人才、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)地役權(quán)是和租賃權(quán)一樣不受現(xiàn)行法律法規(guī)禁止的市場行為;城鄉(xiāng)居民可通過官方搭建的相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)平臺與資訊渠道，充分發(fā)揮市場配置決定性作用，有償高效利用鄉(xiāng)村供役地的充沛陽光、新鮮空氣、青山綠水、田園植物、視野開闊、涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)等來提高和拓展城鎮(zhèn)居民需役地住宅的物質(zhì)與精神效益。

總之，本文提出的城鄉(xiāng)地役權(quán)，當前是以鄉(xiāng)村閑置集體建設(shè)用地、宅基地及其房屋作為供役地、城鎮(zhèn)住宅用地作為需役地來設(shè)定，是供役地所有權(quán)歸鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織、供役地使用權(quán)歸農(nóng)戶、供役地利用權(quán)歸城鎮(zhèn)需役地住房所有權(quán)人的鄉(xiāng)村供役地“三權(quán)分置”互利共贏思路，是創(chuàng)建農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長機制的大膽理論探索?？梢婪ūＷo城鄉(xiāng)居民相關(guān)合法權(quán)益，助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

作者簡介：黃歡，南通市不動產(chǎn)登記中心高級經(jīng)濟師，民盟南通市參政議政工作委員會委員。