從自然資源資產產權制度改革看估價機構發展

潘世炳 胡曉 張丹

摘要：隨著生態文明建設的日益加強，自然資源資產的保護、流轉等問題的解決愈發迫切和重要，自然資源資產的產權制度變革必然成為各級黨委政府工作的重點之一。當前國家大力開展自然資源保護和利用的一系列工作，為傳統的估價機構的轉型發展帶來了新的機遇，估價工作也要與時俱進，提供全體系、全過程的自然資源資產動態咨詢服務，探尋未來發展新機遇。

關鍵詞：自然資源資產;產權制度改革;估價新機遇

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2020）05-0053-56

收稿日期：2020-（14-03

自2013年十八屆三中全會首次提出要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。到2018年3月，十三屆人大會通過了關于國務院機構改革方案的決定，批準成立中華人民共和國自然資源部。至今年4月，中央、國務院印發了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（以下簡稱“產權改革指導意見”）。

一系列的改革發展中，反映出自然資源保護問題和流轉問題的重要性與迫切性，也反映出產權制度改革必然成為各級黨委政府工作的重點之一。面對這一制度的變革，我們認為在新形勢下估價機構應與時俱進，積極探索新的業務領域和發展方向，由單一的土地、房產等不動產的靜態咨詢評估，向更全面更復雜的自然資源資產動態咨詢服務工作進行探索，謀求多元化的發展。

1 助力自然資源資產清查

自然資源資產產權制度就是建立在對自然資源資產全面清查的基礎之上，其首要工作就是要摸清資產的數量、類別、性質、空間分布。在“產權改革指導意見”主要任務中也提到制定統一的自然資源分類標準和調查監測評價制度，對重要自然資源的數量、質量、分布、權屬、保護和開發利用狀況進行掌握。

自然資源資產不同與以往單一的土地、林地、礦產資源，自然資源更具系統性，是一個集土地、礦產、森林、水、海洋等資源為一體的系統性資源，需要站在更全局化體系化的高度去進行清查統計，避免不同數據的交叉統計;同時自然資源資產也是一個不斷動態變化的資源，如礦產資源會被消耗不可更新，而林地等生態資源可以再生。這就需要對自然資源的統計監測要做到系統化、體系化、日常化、定期化、長期化。

估價機構作為咨詢服務中介機構，應當以獨立、客觀、公正的角度參與其中，以更加系統性、規范性的角度，對統計的標準、技術方法研究提供咨詢建議，并依托估價機構過往參與全國土地調查、土地定級與基準地價評估調查等工作經驗，參與到自然資源資產的基礎數據調查、盤點中，助力自然資源資產基礎數據的真實性、全面性、準確性和有效性。

2 整合資源，推進自然資源資產大數據的建立

自然資源資產的管理將是以國土綜合規劃為基礎，自然資源和生態環境相結合的模式。未來自然資源資產信息必將是與現有的國土一張圖相結合，各類資產數據統一標準的大數據。

作為估價機構，可以結合傳統土地、房產資源大數據建立的經驗，整合地理信息技術、遙感技術、數據庫技術、可視化應用技術等各項技術，探索新的數據咨詢服務方向，構建通用信息平臺，將自然資源中各種資產與現有的國土一張圖相結合，積極推進資源信息數字化、圖形化，建立完善的自然資源資產信息大數據，實現數據的動態更新、實時查詢，直觀反映自然資源資產信息的變化。

3 “三權分置”下拓展新的業務領域

在“產權改革指導意見”中關于土地方面所有權與使用權的關系提出“三權分置”，要求落實土地三權（所有權、承包權、經營權）分置，開展經營權入股、抵押，探索宅基地三權（所有權、資格權、使用權）分置，對建設用地的地上、地表和地下分設使用權。

估價機構可以圍繞“三權分置”進行新的業務探索，拓寬其適應領域，開發多元業務內容。在三權分置的改革估價機構可以系統地為金融機構解決農村承包土地經營權及農民住房財產權的評估：貸前審批時關于農村承包土地經營權的抵押價值評估和農民住房財產的抵押價值評估、優先受償價值評估;抵押期間風險防控，根據市場變化，了解抵押物價值的評估;抵押物處置時處置價值評估、快速變現價值評估、司法處置時的價值評估。同時積極探索村民內部轉讓、入股等模式下的價值評估。

4 認識自然資源資產價值，建立合理評價體系

在“產權改革指導意見”中提到“正確處理資源保護與開發利用的關系，既要發揮自然資源資產產權制度在嚴格保護資源、提升生態功能中的基礎作用，又要發揮在優化資源配置、提高資源開發利用效率、促進高質量發展中的關鍵作用”，表明隨著生態文明建設的日益加強，自然資源資產的保護、流轉等問題的解決愈發迫切和重要。習近平總書記近期提出了“綠水青山就是金山銀山”的重要論斷。我們知道自然資源資產不同于廣義的自然資源，必須是指有法可依、可確權、可定價、具有稀缺性、有特定空間形態邊界的自然資源。自然資源資產一定是有價值的，可評估、可評價的，而其除了傳統意義的經濟價值外，其生態價值也是極其重要的。我們對于自然資源資產的評價必須是經濟價值和生態價值相結合的價值體系。

正是由于過往對自然資源資產生態價值的忽視，才造成在對自然資源資產的使用過程中，存在過度開發、浪費的現象，并產生了嚴重的生態環境問題。只有結合對自然資源資產生態價值評估并對其價值進行量化，才能更加直觀地體現出自然資源建設的成果，才能全面衡量自然資源資產真正的價值。而不僅僅只考慮項目所帶來的經濟價值，卻忽視了其中的生態問題。只有這樣才能抑制免費、無度地使用自然資源，從而促進自然資源保護和合理利用，維護自然資源資產所有者的權益。

目前對于估價機構擅長的土地、房產、資產評估體系，僅僅能滿足對部分自然資源資產傳統經濟價值評估，更需要評價的生態價值卻無法衡量。需要估價機構建立全面、系統、科學、合理的自然資源資產評價體系，定期有針對性地對自然資源資產開展實地調研、現場勘測、樣本采集、數據收集、市場調查和相關文獻資料的收集。從時間和空間上多維度的進行相關數據的分析和比較，充分發揮估價機構對自然資源資產價值評價的作用，對生態文明建設貢獻出估價機構的一份力量。同時估價機構從獨立、客觀、公正角度去評價自然資源資產生態價值，也能對“產權改革指導意見”中提到“推動自然生態空間系統修復和合理補償”的“合理補償”提供可靠依據。

5 評估將是自然資源資產監測中一項長期工作

依據“產權改革指導意見”，結合我們熟悉的土地資源資產的經營模式，我們認為自然資源資產經營方式可由以下幾種方式構成：委托經營管理、作價入股經營、主體直接進行投資經營等。不論哪種模式都需要建立在對自然資源資產價值進行合理評估的基礎上，且此類評估必將是個長期動態的過程。只有估價機構深入長期探索不同經營模式及權益實現的動態全過程，才能充分發揮市場配置資源的決定性作用，也才能對自然資源管理工作進行有效的績效評價，以更好地發揮政府管制作用，促進自然資源資產的合理配置。

與此同時，國家一系列政策的出臺，也都說明國家對于生態文明建設的決心。而生態建設是一項長期的工作，自然資源資產的價值也是非線性增值的，對于自然資源資產的投入需要較長時間，才能衡量其價值。除了自然資源資產大數據的持續收集、更新，如何對數據進行分析、量化評價，如何對自然資源資產進行長期的、連續性的評估，如何對不同時點評估結果加以對比分析，才是相關決策部門能對自然資源資產的投入產出價值有一個直觀、全面認識的關鍵。

可見評估工作對了解自然資源資產的價值變化情況非常必要，必將長期堅持下去。估價機構應這場改革中發揮其專業的作用。對各類自然資源資產數據做連續、全面的對比評價和分析，將數據進行直觀的量化評價。作為估價機構不能僅僅滿足于評估過去和當前的資源，也要能深度挖掘數據內涵，對其未來發展做科學的預測。充分發揮估價機構在咨詢服務領域中的專業優勢。

6 總結和展望

隨著生態文明建設的日益加強，自然資源資產的保護、流轉等問題的解決愈發迫切和重要，自然資源資產產權制度的變革必然成為各級黨委政府工作的重點之一，同時，已在福建、江西、貴州、海南等地已探索開展全民所有自然資源資產所有權委托代理機制的試點工作，全面推出全民所有自然資源資產所有權委托代理機制勢在必行。在該趨勢下，估價機構全面參與自然資源的清查、評價等工作指日可待。筆者認為將會產生：自然資源資產等相關制度研究、自然資源資產信息清查、自然資源資產信息大數據建立及長期數據更新、自然資源資產價值的評價體系建立與評價、績效評價等一系列相關工作，對于估價機構來說可在其中提供全體系、全過程的自然資源動態咨詢服務。

但該系列工作對于目前估價機構還有一定難度，如：估價規程的局限性、人員專業結構缺失、相關工作經驗不足、數據積累少等方面。估價機構應把握政策走向，順應歷史趨勢，提前做好戰略布局，儲備培養相關專業人才;積極參與產權制度改革及委托代理機制在個地方推出細則的建立、完善等二r作;積極協助推進相關估價體系、估價規程的研究和制定;積極研究探索評估方法;主動進行相關評估數據的收集整理等工作。

在新的形勢下估價機構應與時俱進，積極探索新的業務領域和發展方向，由單一的土地、房產等不動產的靜態咨詢評估，向更全面更復雜的自然資源資產動態咨詢服務工作進行探索，謀求多元化的發展。

參考文獻：

1.谷樹忠.自然資源資產的產權、經營及管理.中國旅游報.2019.08.20

2.王立彬.為誰所有、歸誰使用——自然資源資產產權制度改革要點解讀http：//www.gov.cn/zhengce/2019-04/15/content_5382860.htm

作者簡介：潘世炳，永業行（湖北）土地房地產評估咨詢有限公司董事長兼總裁，省政府參事，省政協委員、湖北省監察委員會首屆特約監察員。

胡曉，永業行（湖北）土地房地產評估咨詢有限公司。

張丹，永業行（湖北）土地房地產評估咨詢有限公司。