加強黨對國有企業的領導與完善公司治理的協同性探析

管乃生　施維

摘 要： 加強黨的領導和完善公司治理，是深化國有企業改革的重要內容，也是新時代國有企業黨的建設必須處理好的重大關系。圍繞構建完善黨的領導和公司治理的協同機制，本文從理論層面對二者的同一性作了探索研究，厘清為什么要協同、邊界如何把握、挑戰在哪里等現實問題，提出科學分類功能定位、建立相應組織架構、做實前置決策程序，通過制度銜接、機制融合、組織滲透，推動黨的領導與公司治理協同發展。

關鍵詞： 國有企業;黨的領導;公司治理;協同性

黨的十九大報告指出，要堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平。國有企業是黨領導的國家治理體系的重要組成部分，理所當然要堅持黨的領導、加強黨的建設，這是國有企業的“根”和“魂”，也是獨特優勢所在。新時代融入社會主義市場經濟的國有企業，必然要具有快速的市場反應機制和適應市場經濟要求、市場認可的法人治理結構和治理機制，如何在這個過程中找準企業黨組織的角色定位、發揮作用的途徑，需要理論認識和實踐上的突破。特別是在深化國有企業改革、發展混合所有制經濟進程中，更是要處理好加強黨的領導和完善公司治理的關系，把二者有機統一起來，建設中國特色現代國有企業制度。

1 正確認識國有企業改革的目標方向

建立現代企業制度，是國有企業改革的根本方向，這是與完善社會主義市場經濟體制聯系在一起的。市場經濟體制是中性的，它本身不能體現社會主義，要靠黨的領導來推進。因此，建立現代企業制度必須適應和引領現代經濟體系下的公司治理，與我國的市場特征、制度環境及社會傳統相協調，找到一條“優勢充分發揮、短板有效補齊、機制協調耦合”的成熟穩定改革路徑。

2019年，中央企業新增混合所有制企業超過1000戶，通過資本市場、產權市場引入社會資本超過1500億元，絕大多數子公司實現了混合所有制。有人對此提出疑問，為什么國有企業混合程度提高了，更加需要黨對企業的領導？那是因為隨著現代企業制度的建立，大型國有企業引入優勢各異的產業資本、金融資本、科技資本，甚至骨干員工集體持股的“新型人力資本”，形成多元的利益主體，彼此之間不僅要追逐利潤最大化，在產業發展、投資決策、融資安排、人事管理、收益分配等領域時有分歧。這就需要國企黨組織依托政治優勢，結合股權優勢，發揮聯合優勢，高效協調不同混合主體的利益沖突，把不同利益相關者的對抗降到最低、協同提升到最優，通過有效發揮企業黨委會、董事會和經理層的各自作用，提升公司管理效能，引領企業高質量發展。

2 準確把握黨的領導和公司治理的協同性

國有企業加強黨的領導和完善公司治理，既相互依存和制約，又相互促進和轉化。國企黨建與法人治理應發揮協同效應，創新路徑發揮領導核心作用，將自身政治優勢轉化為企業核心競爭力。

首先，黨對國有企業的領導為什么要同公司治理相結合、相協同？到2000年，我國97家中央企業集團公司和大多子公司，基本上完成了公司制改制。傳統國企黨建是建立在國有獨資企業背景下，以黨組（委）會、工會、職代會“老三會”為主體支撐的領導體系。現實中，大量新型國有企業面臨“兩難困境”：一方面，部分企業黨組織的領導核心和政治核心作用難以真正發揮，“大包大攬”與“議而不決”“決而不行”并存;另一方面，現有法人治理結構下的權力運行機制難以真正到位，突出表現在國有大股東管理越位和缺位、董事會及董事履職不到位、經理層權責不對等管理錯位、監事會獨立性不夠。加強黨對國有企業的領導，必須充分考慮市場化的外部環境和公司化的內部結構，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨組織在法人治理結構中的法定地位，在依法治企、依法經營中體現黨的政治領導、思想領導和組織領導。

其次，黨的領導與公司治理的邊界如何把握？國有企業黨組（委）是新型公司治理結構的領導核心和政治核心，但這并不意味著黨組（委）在行使權力時沒有邊界，把黨組織直接作為企業生產經營的決策和指揮中心不符合企業黨組織功能定位。第一，要立足“參與不干預”，聚焦黨組織把方向、管大局、保落實的功能定位，堅持抓大事、議大事，規范黨組（委）會參與決策的規則、程序和方式，使黨對國企的領導組織化、具體化、制度化和規范化。第二，黨組（委）參與決策，必須建立在落實民主集中制的基礎上，不能以書記個人參與決策代替黨組織集體研究討論。第三，黨組（委）的成員進入董事會或經理層，既要積極貫徹黨組織意圖，又要遵循董事會自身議事規則和職業經理人運作規范，這樣才能既堅決發揮黨組織作用，又充分支持其他治理主體依法行使職權。

再次，多元股權下如何把黨組織內嵌到公司治理？企業不僅面臨外部的市場競爭、環境約束、政策規制、社會監督，組織內部也存在著同一性背后的斗爭性。與傳統模式不一樣的是，多元股權結構下，黨組織成員與管理層并非高度重合，黨組織參與、融入、改變公司治理結構頗為困難。比如2016-2017年爆發的萬科管理層與原控股股東華潤、“門口的野蠻人”寶能，以及其他利益相關者的控制權之爭，充分無論是“英美模式”的分散治理，還是“德日模式”的集中模式，都不可避免地要面臨控制權的利益協調難題。對此，一是要合理設計調整股權結構，著力引入高匹配度、高認同感、高協同性的戰略投資者，加強股權管理，堅決防止“只投不管”，堅決做到國有資產不流失;二是可借鑒雙重股權制理論，設立國有大股東的優先級股票（B股），確保國有大股東享有額外投票權;三是運用黨組織提名外部董事的作用機制，保證對董事會重大決策的方向把控;四是發揮黨組織自身優勢，以集體領導和科學決策來解決公司治理中的利益協調和權力運行監督。

3 深入推進黨的領導和公司治理的協同發展

黨組織發揮作用的定位和途徑，需要在把握總體要求“規定動作”的前提下，按照企業不同類型分類設計和實踐與企業功能定位、制度環境相適應具體模式，從而在實踐中通過制度銜接、機制融合、組織滲透，從體制層面上保證協同發展的落實。

一是分類分層推進黨的領導嵌入公司治理。沒有準確定位，即便將黨的領導和黨建工作寫入公司章程，所確立的核心作用難以實現。在高度市場化的充分競爭企業，企業黨組（委）在公司治理中的職責定位就是思想政治、監督保障、文化引領等內容。涉及國家經濟命脈的壟斷行業和軍工企業，企業黨組（委）在突出政治引領的同時，還應牢牢控制決策權力。同時，國有企業的部分基層黨組織因為黨員人數少、自身組織規格低，沒有重大人財物事項決策權，無法“發揮領導作用”。為此有必要構建分類、分層的黨組織作用發揮機制，總部層面發揮領導作用、把關定向，基層組織圍繞生產經營工作，監督保障上級決策部署的貫徹執行，形成企業黨組織主導國企發展的分類有序、上下貫通良好格局。

二是建立完善有利于黨的領導作用發揮的新型組織架構。在組織架構上，最重要的是完善“雙向進入、交叉任職”領導體制。比如，一些國有企業由黨組（委）書記擔任董事長，黨組（委）副書記擔任總經理，黨組（委）成員絕大多數都進入了董事會、經理層和監事會，分別代表黨組織的意圖，履行好決策、執行、監督“三大環節”的權責，較好地解決了領導核心與政治核心在企業融合的問題。具體的作用發揮上，側重企業決策的“交叉任職”，要進入董事會和經理層，力爭控制實際決策并確保執行落地;側重監督保障的“交叉任職”，主要是通過黨組織成員進入監事會，對企業法人治理結構的運行進行獨立監督。已有學術研究發現，國有企業黨委會與董事會成員之間的重合越大，越能有效地提高董事會決策制定和執行效率，也即通過“參與不干預”的“雙向進入”，解決好政治成本和內部人控制代理成本的最優化（馬連福等，2012）。隨著混合所有制經濟的發展，要進一步完善中國特色現代國有企業組織架構，通過黨組織班子成員，特別是書記、副書記進入治理結構核心，保證黨的組織領導體制全覆蓋。

作為現代國有企業黨組織公司治理的主要途徑，“雙向進入、交叉任職”的領導體制應當進一步規范和完善，不能僅從干部安排角度考慮，而要更多考慮黨組織作用的發揮，統籌安排進入董事會、監事會、經理層的黨組織成員的數量、結構和比例，確保滿足相應能力要求。對交叉任職的黨組織成員加強監督管理，確保其在董事會、經理層表決的意見，是黨組織提供的集體意見。同時，要考慮到現代國有企業在選擇董事會成員和經理層人員時，已越來越多地采用國際國內市場化配置方式來聘用經營型人才，而這些人當中許多不是黨員，無法進入企業黨委，所以要與他們進行充分溝通和管理引導，保證黨組織意圖的實現。

三是將“前置討論”和“后續監管”固化到公司治理的決策運營程序。在混合所有制改革日益深化的今天，一些國有企業的股權也許沒有以往那樣強調，更受關注的是企業的決策和運營機制。堅持黨管國企必須堅持決策程序的科學化管控，即堅持把黨組織討論研究，作為董事會、經理層決策重大問題的前置程序，重大經營管理事項如項目投資、企業融資、對外擔保，以及干部人事、重大采購，必須經黨組織研究討論后，再由董事會或經理層作出決定。新時代國有企業應當按照科學的議事規則、合理的決策程序，處理好黨組織和其他治理主體的關系，明確權責邊界，真正形成各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制。同時，賦予企業各級黨組織更多監督和督查職能，對決策部署的落實情況、規范經營的執行情況、項目效益的評估情況持續跟蹤、動態把握，確保黨的領導作用在公司治理中延伸到“最后一公里”。

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