國家公園建設的公眾參與機制研究

摘要：指出了目前在國家公園建設管理過程中讓公眾擁有權利進行參與已成為發展趨勢。在我國國家公園體制建設背景下，研究公眾參與機制對于未來國家公園的建設與發展具有十分重要的意義。分析了我國國家公園建設面臨的參與主體單一化、政府信息公開不明確、公眾參與缺乏反饋、公民自身參與意愿較低等問題。在借鑒國外國家公園管理中公眾參與先進經驗的基礎上，圍繞公眾參與群體、公眾參與內容以及公眾參與方式3個基本要素，構建了我國國家公園的公眾參與機制，以期為未來我國國家公園建設管理提供參考。

關鍵詞：國家公園;建設;公眾參與

中圖分類號：TU986 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（ 2020） 2-0237-04

1 引言

“中國生態文明之路以國家公園為起點”。2017年9月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》[1]（以下簡稱《方案>），《方案》指出，為建立國家公園體制并促進國家公園發展，應依照國家總體要求制定《方案》并科學界定國家公園內涵;建立統一事權、分級管理體制;建立資金保障制度;完善自然生態系統保護制度;構建社區協調發展制度并實施保障。在上述7項內容中，構建社區協調發展制度，完善社會參與機制被突出強調。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》[2]，其中探索全民參與機制再次被突出強調。隨著社會經濟不斷發展，國家公園不僅重視嚴格保護區域內生物多樣性及生態環境，更要求其在“以人為本”的基礎上協調人與自然的關系。因此，研究完善國家公園公眾參與機制是未來國家公園發展的重要環節[3]。本文將通過分析我國國家公園公眾參與存在的問題，在研究國外國家公園公眾參與理念的基礎上，提出構建我國國家公園公眾參與機制的建議，為未來國家公園建設管理提供參考。

2 國外國家公園（保護地）中公眾參與的發展

世界自然保護聯盟（簡稱：IUCN）根據管理目標的不同，將國家公園在IUCN保護區管理分類體系中分屬第II類，指“國家公園是把大面積的自然或接近自然的區域保護起來，以保護大范圍的生態過程及其中包含的物種和生態系統特征，同時提供環境與文化兼容的精神享受、科學研究、自然教育、游憩和參觀的機會”[4]。

在國家公園建設初期，公園所劃分區域的自然環境優越性決定了區域內擁有一定數量的原住民，但大部分國家公園都是在未充分考慮原住民遷移居住條件與其未來就業的情況下建設的[5]，且在20世紀國外保護地中的公眾參與興起之前，環境資源類保護決策都由政府“自上而下”進行，因此原住民期望表達訴求、參與發展的意愿與國家嚴格保護所劃分區域的意愿產生強烈沖突，易引發參與者的“抗爭性參與”。為緩解公眾參與缺失演化的“抗爭性參與”，公眾與政府共同決策進入了大眾視野。與此同時，公眾參與浪潮的興起也表現出公眾在社會發展的新階段對于環境質量更高的要求[6]。因此，讓公眾參與國家公園建管事務是緩解公眾“抗爭性參與”并彌補政府模式弊端的重要方式。

目前，在國家公園建設管理過程中使公眾擁有權利進行參與已成為發展趨勢。在各國國家公園公眾參與活動中，英國的國家公園土地大部分由私人所屬，為保障公民權利，其管理機構施行嚴格的公眾參與制度，各類型的開發規劃從編制、公布、審批到訴訟的程序中都規定了公眾參與的內容，公眾參與成為英國規劃法規體系的“骨架”[7];加拿大在制定和實行國家公園的相關政策時嚴格依照法律的規定，重視公眾參與[8]，其中《加拿大國家公園法》第2.4條中明確規定：“在國家、地區和當地水平上，適當的公眾參與是完善管理計劃的必需步驟”;新西蘭獨特之處在于沒有走先污染后治理的道路，其國家公園生態保護的目的是保護與利用相結合，生態保護的核心基礎為公眾廣泛參與的管理體制、綠色管理理念等;芬蘭國家公園的管理模式相當集中，在國家公園參與式的規劃過程中，通過公眾參與進行利益相關者治理一直受到重視。

3 我國國家公園建設公眾參與機制的存在的問題

在我國，《方案》將國家公園定義為由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。依據《方案》，本文認為國家公園的公眾參與機制是在國家公園設立、建設、運行、管理、監督等各環節，以及生態保護、自然教育、科學研究等各領域，引導當地居民、專家學者、企業、社會組織等積極參與的運行方式，是由參與主體、客體、層次、方式、過程、結果六個維度以及相關子機制構成，通過協調各個部分之間關系以更好地發揮作用的具體運行方式[9]。

自1956年建立第一個自然保護區開始，我國自然保護地體系迄今按照生態價值和保護強度高低依已發展為3類，分別是國家公園、自然保護區與自然公園，各類國家級保護地總數約為3000處，總面積約140萬km2，約占國土總面積的15%[10]。龐大的保護地數量為我國自然保護事業奠定了堅實的基礎，但在國家公園管理與公眾參與中也暴露出許多亟待解決的實際問題，與西方國家在國家公園管護前期情形相似，許多問題來自于未形成規范科學的公眾參與機制相關[11]。具體存在問題如下。

3.1 參與主體單一化

公眾參與環境管護是我國的一項基本制度。為滿足利益相關人的切身需求，管理者應盡可能多方面的了解不同類型、不同領域公民的想法?？傮w來說，參與保護地建設管理的公眾可分為兩大類，即與保護地資源保護或利用相關的各類利益相關者（包括建設區域內原住民、原住轉崗護園民、傳統文化關系民、附近社區居民、公園特許經營者等），以及對保護地建設管理感興趣的公民及社會組織。但目前，公眾參與主體構成較為單一，主要包含當地居民和企事業單位等[12]。

3.2 政府信息公開不明確

環境信息的獲取是保障我國公眾知情權的重要渠道，也是公眾參與環境管理的前提條件。基于審慎性民主（ deliberative democracy）的要求，行政機關必須考慮公眾提出的意見，并在做出最終決策時說明采納或不采納公眾意見的理由。但目前，由于國家公園涉及信息公開的各類信息具有復雜性，因此以往的環境信息公開條例難以適用于國家公園的信息公開[13]。

3.3 公民自身參與意愿較低

培養和提高公眾參與國家公園管理的意愿，對于參與機制的形成與完善十分重要，其不僅有利于公眾自覺采取國家公園環境保護的行動促進可持續發展，更有利于公眾利用法律手段來保護自己的權益。但目前，國家公園公眾參與中普遍存在公眾參與主動性不高，缺乏相應的激勵機制等問題。在實際參與中，進行公開征集意見或是舉行聽證會，實際參與入數都較少，雖具備參與條件卻不積極行使參與權利、始終保持沉默的卻是大多數。

3.4 公眾參與缺乏反饋

我國的公眾參與，不僅是基于法律制度的需求，更是民眾表達意見促進事物完善改進的過程。經研究表明公眾參與意愿主要來自于對政府機構的信任感、對自身能力肯定感與訴求滿足感，但目前，在武夷山、三江源與神農架國家公園結合實地情況頒布的國家公園保護試行條例中，都未有明確指出當地居民或是參與決策的公眾在表達自己的觀點與需求后，國家公園管理機構應如何對公眾進行意見的匯總與反饋。

4 我國國家公園公眾參與機制構建的啟示

國家公園作為保護地類型之一，是我國十分重要的可持續生態發展系統。保護國家公園的自然環境與生物多樣性不僅是為了綠色永續發展，同時要使國家公園在世界范圍內作為我國的“綠色名片”。我國因地域遼闊、人員數目多，管理具復雜性等原因，要求公眾參與具有規范性，同時也要求國家公園管理機構能結合我國國情確保公眾參與的主動性和平等性，期望雙方科學合理合法的在管理機構主導下進行公眾參與。

4.1 規范信息公開與參與流程

我國國家公園公眾參與機制的完善需要公園的管理機構制定切實可行的規程。公眾參與規定流程的制定應具備可用性和科學性.尤其是在操作層面上。在規范內容涵蓋上，應制定充分的關于國家公園建設與管理的信息公開規范，并制定適合公眾參與的一般準則，如利益相關者的篩選、參與人員的確定、參與方式的適用性以及參與一般流程的規定與參與反饋的方式。

4.2 參與主體篩選多元化

參與國家公園建設管理涉及的公眾種類是較多的，但并不是在國家公園建設管理過程中需要上述的每類參與者都進行盲目參與。參與主體多元化的篩選是建立在符合實際情況與未來發展狀況的標準下，依據主動性、緊急性和重要性原則[14]。例如祁連山國家公園原住民參與轉崗就業時，參與重要主體涉及原住民、附近社區居民以及區域內特許經營者。而在涉及少數民族的地區，因區位與文化獨特性就需要將參與主體設為少數民族原住民。

4.3 公眾參與的內容及途徑

在我國國家公園公眾參與的內容及途徑上，通過參照學者Arnstein （1969）、Connor （1988）與澳大利亞保護地提出參與的不同類別，結合我國國家公園的現實情況，依據公眾參與由弱到強的程度，將我國國家公園的公眾參與類型依據參與程度由低至高依次劃分為信息公開、聯合規劃、征詢意見、契約控制以及公眾控制五個層級，其中公眾參與的途徑主要分為線上以及線下，較具代表性的分別為新聞發布會、網絡信息收集與半結構訪談、社區溝通方式等（表1）。

基于上述文中提出的國家公園公眾參與機制概念及機制構建的啟示，結合已有文獻中國家公園公眾參與過程，通過參照已建立的公眾參與運行模式，例如政府檔案網站公眾參與機制模式與公眾生態文明建設參與機制模式[15，16]，建立我國國家公園公眾參與機制，具體如圖1。

4.4 公眾參與運行的子機制框架

國家公園公眾參與子機制的運行模式主要說明了公眾參與過程中各子機制是“如何促進參與”、“如何組織參與”、“如何保障參與”及進行“參與反饋”，其中子機制主要包括政治機制、社會機制、保障機制以及反饋機制（圖2）。

（1）政治機制。政治機制也是促進公眾參與的動力機制。公眾參與的政治機制要求公眾充分行駛自身權利。在我國，公眾參與國家公園管理具有合法性，《中華人民共和國憲法》（2004）規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”（第二條），“各種自然資源，都屬于國家所有和全民所有”（第九條）;此外，《中華人民共和國環境保護法》（2014）規定“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”（第六條）。因此，應依法保障國家公園利益相關者與公眾的參與權，加大參與宣傳，培養公眾的民主意識、主人意識與法律意識，使公眾有底氣、有責任的去參與。

（2）社會機制。社會機制作為公眾參與的實現機制，主要作用是區分公眾參與的主體、方式、途徑與范圍，以此保障參與過程的規范性和有效性。具體可參照我國國家公園公眾參與內容及途徑（表1）。

（3）保障機制。保障機制作為公眾參與的基石發揮著十分重要的作用。公眾不敢參與、不去參與、抗爭性參與都由于我國公眾參與法律的缺陷。首先應將參與程序以及途徑法定化。其次，還應保障公眾與政府管理機構間信息的交流溝通，保障信息發布的時效性與可靠性，促進兩者間的高效交流。最后，在參與過程中，政府及管理機構應重視弱勢群體及利益受損群體，例如搬遷或面臨失業的居民。

（4）反饋機制。在公眾參與中，參與目的不僅參與本身，更是為了通過參與影響政府的決策結果。反饋機制不僅是對公眾參與結果的總結，也是對整個參與過程的反思與優化。因此，應完善反饋制度，分階段分層次的對公眾進行的參與活動進行反饋，并且應組合進行公眾參與滿意度反饋、參與影響反饋以及未來的優化建議反饋等。

5 結語

我國國家公園體制建設仍在發展階段，面臨著嚴峻的考驗。隨著對國家公園建設與管理進行不斷地探索，公眾參與的矛盾可能會在探索過程中不斷地顯現，因此在體制建設初期借鑒國外良好經驗來完善我國國家公園建設管理中的公眾參與機制是十分有意義的。對于未來我國發展而言，應積極探索公眾參與機制的中觀及微觀層面，將研究落到實處，促進未來國家公園的建設與發展。

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基金項目：天津市大學生創新創業訓練計劃項目（編號：201810069070）

作者簡介：汪佳穎（1993-），女，碩士，主要從事公共設施配置與運營效益方面研究。