淺談檢察機關提起環境公益訴訟

【摘 要】 檢察機關作為起訴主體提起環境公益訴訟經歷了十幾年的發展，在保護我國環境資源保護方面取得了很大的成就。但是，檢察機關作為司法機關在提起環境公益訴訟方面依然存在一些問題，需要不斷的改進，進一步完善。

【關鍵詞】 環境公益訴訟 檢察機關 不足之處 改進措施

一、檢察機關提起環境公益訴訟的歷程

檢察機關提起環境公益訴訟案件不是伴隨著我國《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《環境保護法》等法律自始就有的法律規定，而是隨著我國社會實踐的不斷發展，為解決實踐中環境遭受破壞而無人請求保護、恢復問題，不斷完善法治的結果。2008年廣州市珠海區人民檢察院訴廣州新中興洗水廠損害賠償案[1]，2009年無錫市錫山區人民檢察院訴李華榮、劉士密等5人盜伐林木損害環境補償案[2]。雖然兩個案件檢察院沒有沒有立法機關的授權，但是有的學者[3]認為這是檢察機關作為環境公益人的開始。2012年修訂的《民事訴訟法》中明確規定法律規定的機關和有關組織提起環境公益訴訟。檢察機關作為司法機關，被賦予了提起環境公益訴訟的職能。2015年全國人大常委會授權最高檢在13個省市開展檢察院開展公益訴訟試點。隨后，最高檢制定了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，允許試點區的檢察院可以公益訴訟人的身份提起環境公益訴訟。檢察機關提起環境公益訴訟取得了法律的明確授權。2017年《民事訴訟法》與《行政訴訟法》的修改賦予了全國檢察機關提起環境公益訴訟的職能。2018年《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定檢察機關可以針對環境犯罪提起形式附帶民事的公益訴訟。

二、檢察機關提起環境公益訴訟成就

檢察機關由人大選舉，對人大負責，是我國憲法規定的法律監督主體。其作為環境公益訴訟的主體首先由憲法的明確依據，其次，檢察機關能夠彌補行政機關權力方面的不足，相對于社會組織也更符合《中華人民共和國環境保護法》規定的嚴苛原告適格的條件。最后實踐表明檢察機關提起環境行政公益訴訟無論是案件數量還是勝訴率都遠遠超過環境民事公益訴訟。

經過十多年的探索，我國檢察機關提起環境公益訴訟取得了一些成就：一是，案件數量不斷增長。據統計2015年7月-年底，檢察機關提起環境公益訴訟的案件為5起，2016年檢察機關提起環境公益訴訟案件的數量不斷增多，四個季度的案件數分別為7件、17件、9件、56件，呈現出不斷增長的趨勢。據最高院統計2017年上半年檢察機關提起環境訴訟案件達到了639件。在試點階段，檢察機關提起環境行政公益訴訟的案件的勝率為100%。2018年全國法院受理檢察機關提起的環境行政公益訴訟案件376件，此外，檢察機關提出環境行政公益訴訟訴前程序53521次，行政機關的整改率為97%，受理的環境民事公益訴訟113件到2019年2月未曾有一場敗訴。二是受案范圍不斷擴大。2012年公益訴訟案件主要在民事公益訴訟。2014年修訂的《行政訴訟法》也沒有規定行政公益訴訟，2015年檢察機關試點提起公益訴訟中出現行政公益訴訟，隨著2017年《行政訴訟法》的修改，明確規定了行政公益訴訟，形成了環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟并行的制度。2018年《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定檢察機關可以針對環境犯罪提起刑事附帶民事的公益訴訟。

三、檢察機關提起環境公益訴訟存在的問題

雖然檢察機關提起環境公益訴訟存在著優勢，在實踐中也取得了越來越多的成績，但是，也存在一定的不足之處：

1、一定程度上損害了社會組織監督的權利。2012年修訂的《民事訴訟法》和2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》都增加了環境公益訴訟的法律規定。雖然2014年修訂的《行政訴訟法》沒有涉及行政公益訴訟的內容，但是隨后檢察機關于2015年提起的公益訴訟試點中增加了行政公益訴訟，并于2017年正式載入修訂的《行政訴訟法》。可以發現立法者沒有授權社會組織進行行政監督的權利，而且由于《環境保護法》及相關的司法解釋對社會組織作為環境公益訴訟的適格原告作了嚴格的限制，一定程度上限制了社會組織發展的積極性，使得一些地方社會組織少之又少，甚至沒有。雖然社會組織進行行政監督的效果可能不如檢察機關進行行政監督的效果好，但是檢察機關獨自承擔行政公益訴訟職能，損害了具有社會監督職責的社會組織的監督權。

2、專業方面有所制約。檢察公益訴訟作為十八大以來重點加強的一個新領域，業務涉及面廣，專業性強。[4]眾所周知，我國的檢察機關是司法機關，主要職能一直是刑事案件的偵查和對公訴案件提起訴訟，對國家公權力進行監督。公益訴訟職能的增加將對檢察機關工作人員其他專業知識方面提出了更高的要求。比如2019年8月張軍檢察長考察安徽銅陵某公司生產過程中形成的磷石膏礦堆威脅長江水道的案件時，當地領導和公司領導就用專業知識為檢察人員講述了礦堆的形成原因、如何轉移、如何從根本上除掉污染源，還介紹了利用高科技手段將尾礦變廢為寶，將資源利用發揮到最大化。對此，張軍檢察長感嘆道，如果檢察人員不具備相應的專業知識，提出的檢察建議作用也不大，即使提起訴訟也解決不了實際問題。實踐中由于檢察人員缺乏相應的專業知識，在環境公益訴訟中的調查、取證、提行政執法建議等方面遇到了很多困難。

3、檢察機關缺乏積極主動性。司法實踐中，刑事附帶民事訴訟案件主要集中在環境資源保護與食藥安全領域，在2018年初至10月份，此類案件占所有公益訴訟案件的比重為75.21%。說明檢察機關在這些公益訴訟案件中主要是以“搭便車”的方式行使公益訴訟權利。據數據顯示，2019年生態環境部就為最高人民檢察院提供了113個問題和線索。這一方面說明司法機關和行政機關相互配合共同解決環境資源保護問題，另一方面也反映出檢察機關在發現環境公益訴訟案件中缺乏一定的積極主動性。

四、檢察機關提起環境公益訴訟的改進建議

1、肯定社會監督的作用，鼓勵適格的社會組織提起環境公益訴訟。從前面的論述中可以看出，我國環境公益訴訟的主體主要是檢察機關，而適格的社會組織提起的環境公益訴訟非常少。我國現行《環境保護法》明確規定社會組織可以作為環境公益訴訟的主體提起環境公益訴訟。因此作為司法機關的檢察機關應該保持其謙抑性，尊重其他社會主體的優先起訴順位，在有社會組織提起環境公益訴訟的時候，檢察機關應該鼓勵、支持這種行為。從國外的法律實踐來看，在美國任何人都有權對破壞環境和不履行環境保護職能的政府提起環境公益訴訟。在德國多部法律都規定了公民和社會組織可以提起環境公益訴訟，以此提高民眾的環境保護參與意識。十八大以來，習近平總書記也多次提倡保護生態環境，為實現“建設生態文明、建設美麗中國的戰略任務，給子孫留下天藍、地綠、水凈的美好家園”，我們應該借鑒外國的有益經驗，讓與環境損害密切相關的社會組織、民眾參與到生態環境保護的隊伍中來。這樣一是可以減少檢察機關提起環境公益訴訟的成本，二是可以形成自上而下，非常全面的保護生態環境的體系。

2、加強檢察機關隊伍建設，提高檢察人員專業能力。檢察機關

在提起環境公益訴訟過程中需要具備環境方面的知識、專業的技術設備去調查、判斷環境是否遭受損害等問題。由于我國的檢察機關是國家司法機關，所以很多檢察人員不具備環境方面的相關知識，檢察機關也很少配備相應的專業器材。這就使檢察機關在提起環境公益訴訟證據收集、提起行政建議遇到一些困難。雖然，最高人民檢察院已經舉辦了13期專題培訓班，并要求地方檢察機關通過邀請相關專家授課、組織一些課程學習，培養一些具備專業知識方面的檢查人員。但是，我認為這些不足以應對檢察機關現階段專業人員匱乏的局面。檢察機關應該積極通過其他途徑組建具有專業知識的隊伍。比如檢察機關與一些專業的部門或鑒定機構建立聯合實驗室。2019年5月浙江省檢察機關和生態環境部門建立了公益訴訟（環境損害）司法鑒定聯合實驗室，在全國范圍內開創了先例。隨后，江蘇省檢察院與江蘇省環境科學研究院、江蘇省環境檢測中心也組建了同樣的聯合實驗室。同時，檢察機關應該加大對具有環境專業知識、環境設備技術等方面人才的引進，也可以同具有相應專業知識的高校教師、專家、學者、環保部門的人員建立多種的人才交流途徑。

3、檢察機關積極探索各種途徑尋找案源。檢察機關通過“搭便車”方式和其他部門移送案件線索的方式是消極履行環境公益訴訟職能的表現。檢察機關應該探索多種途徑尋找破壞生態環境的案件，切實履行自身職能。首先檢察機關可以通過自身現有的優勢去發現案源例如利用偵查部門、公訴部門在工作過程中，通過積累的刑事訴訟經驗發現案源。其次通過大數據、新興媒體資源等報導的環境損害案件，并建立環境損害問題信箱等舉報平臺結合傳統的方式，依靠人民群眾的力量，發現可以行使環境公益訴訟職能的案件。

【注 釋】

[1] 中國網.http：//www.china.com.cn/law/txt/2008-12/27/content_17018747.htm.2020年5月3號訪問。

[2] 中國法院網.https：//www.chinacourt.org/article/detail/2009/06/id/362647.shtml.2020年5月3號訪問。

[3] 丁國鋒. 中國法院網.https：//www.chinacourt.org/article/detail/2009/06/id/362647.shtml.2020年5月3號訪問。

[4] 李俊.《檢察機關在環境公益訴訟中法律監督權的完善--以訴前階段為視角》，[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2020，42（1）：99

【參考文獻】

[1] 高琪.《檢察機關提起環境公益訴訟：歷程與評價》.[J].南京工業大學學報（社會科學版），2020，19（1）：47-58.

[2] 曹德旺.《檢察院提起公益訴訟面臨的困境與推進方向》.[J].法學評論，2020，2019（1）：119-125.

[3] 李俊.《檢察機關在環境公益訴訟中法律監督權的完善--以訴前階段為視角》，[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2020，42（1）：97-103.

[4] 趙雨寧.《論檢察機關提起環境公益訴訟》.[J].法制博覽，2019（34）：59-60.

作者簡介：范子浩（1989年10月14），性別：男，民族：漢族，籍貫：河南省商丘市，學歷：研究生在讀 。研究方向：民法。單位：華北理工大學。