“雙一流” 高校內(nèi)部治理的優(yōu)化路徑

劉靈輝 田茂林 李明玉

摘? ? 要： “雙一流”高校建設(shè)，直接服務(wù)于我國(guó)“兩個(gè)一百年”重要戰(zhàn)略目標(biāo)?！半p一流”高校建設(shè)的質(zhì)量，將對(duì)這一重要戰(zhàn)略目標(biāo)產(chǎn)生很大影響?！按蜩F還需自身硬”，“雙一流”高校能否建設(shè)好，主要取決于高?；A(chǔ)實(shí)力的強(qiáng)弱。因此，必須對(duì)“雙一流”高校的內(nèi)部治理進(jìn)行優(yōu)化提升，這也是“雙一流”建設(shè)計(jì)劃的五項(xiàng)重要改革任務(wù)之一。本文從“雙一流”高?？v向?qū)蛹?jí)、橫向部門，以及師生的角度，提出內(nèi)部治理的優(yōu)化路徑，希望對(duì)“雙一流”高校建設(shè)有所裨益。

關(guān)鍵詞： “雙一流”高校? ? 內(nèi)部治理? ? 優(yōu)化路徑

一、“雙一流”高校內(nèi)部治理

2017年9月教育部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于公布世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單的通知》中正式公布了42所“雙一流”高校名單。推進(jìn)“雙一流”高校建設(shè)總體目標(biāo)是服務(wù)于國(guó)家“兩個(gè)一百年”戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)到二十一世紀(jì)中葉基本建成高等教育強(qiáng)國(guó)。不同于以往的“985”工程、“211”工程入選高校名單一旦固定就無(wú)退出或淘汰機(jī)制，“雙一流”名單有出有進(jìn)，提高了高校間競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度，名單外的高校想進(jìn)入“雙一流”，“雙一流”B類的高校有意愿成長(zhǎng)為A類，A類高校之間想有更多的優(yōu)勢(shì)學(xué)科以獲得更靠前的排名。名單內(nèi)外眾多高校的“虎視眈眈”迫使名單上的42所高校不得不全方位增強(qiáng)自身實(shí)力，整合各方資源以維持目前的位置甚至更進(jìn)一步，但是資源的總量是有限的，從學(xué)校外部獲得的資源難以增加，這就要求各高校調(diào)動(dòng)學(xué)校內(nèi)部被忽視的、被損耗的資源和動(dòng)力以強(qiáng)化自身。充分調(diào)動(dòng)學(xué)校內(nèi)部的資源就必須著眼于學(xué)校內(nèi)部治理的優(yōu)化，這也是雙一流高校建設(shè)的五個(gè)改革任務(wù)之一，即完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

治理的概念始于二十世紀(jì)九十年代，通過(guò)治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯·N.羅西瑙對(duì)其的表述，我們可以了解到，治理是當(dāng)兩個(gè)或多個(gè)規(guī)制同時(shí)實(shí)行過(guò)程中出現(xiàn)重疊和矛盾時(shí)，或者多元利益主體間需要調(diào)解時(shí)，才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序[1]（69-72）。高等教育治理表示高等教育是一種涉及多種利益相關(guān)組織、公民群體和個(gè)人的事業(yè)，不能由政府或高校領(lǐng)導(dǎo)管理部門壟斷舉辦和管理，而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各利益相關(guān)組織、公民群體和個(gè)人在辦學(xué)管學(xué)上的重要作用[2]（29-33）。由此我們可以得到啟發(fā)，高校的整體治理以自身為治理的一個(gè)重要主體并兼收并蓄外部其他主體的意見(jiàn)、利益，對(duì)于高校內(nèi)部治理則應(yīng)考慮高校內(nèi)部的各個(gè)主體，包括職能部門、教學(xué)院系、教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表等，著眼于實(shí)現(xiàn)他們的團(tuán)結(jié)協(xié)作、資源整合，“雙一流”高校外部資源較為豐富，內(nèi)部存在的治理主體訴求更多、種類更多元，對(duì)“雙一流”高校內(nèi)部治理提出了更高的要求。本文旨在通過(guò)對(duì)以往研究成果的梳理結(jié)合“雙一流”高校實(shí)際情況，探索“雙一流”高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理優(yōu)化的路徑。

目前，在認(rèn)同高校內(nèi)部治理極其重要的基礎(chǔ)上，部分學(xué)者對(duì)高校內(nèi)部治理進(jìn)行了一定程度的研究，主要觀點(diǎn)如下：（1）高校內(nèi)部治理問(wèn)題主要存在于治理結(jié)構(gòu)上，權(quán)力劃分、科層制等導(dǎo)致高校內(nèi)部治理存在問(wèn)題，劉愛(ài)生[3]（122-127）、潘虹[4]（26-28）等持這一觀點(diǎn);（2）橫向?qū)蛹?jí)間的分割對(duì)立，主要體現(xiàn)在職能部門與二級(jí)學(xué)院之間的分離、行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)的失衡，趙毅[5]（36-37）、李景平[6]（1-7）、吳晶晶[7]（77-79）、姚崢嶸[8]（156-157+188）等持這一觀點(diǎn);（3）監(jiān)督機(jī)制弱化，教師、學(xué)生權(quán)利被忽視，王明清[9]（1-4）、祁占勇[10]（21-26）、李永亮[11]、郭飛[12]（3-4）等持這一觀點(diǎn)。從目前的研究情況來(lái)看，研究對(duì)象多停留在高校或公立高校，較少以“雙一流”高校為研究對(duì)象;研究?jī)?nèi)容多停留在制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置，較少對(duì)如何具體執(zhí)行進(jìn)行深入研究。因此，本文的研究?jī)?nèi)容具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

二、一些“雙一流”高校內(nèi)部治理存在的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)一些“雙一流”高?；厩闆r進(jìn)行調(diào)查，借助SPSS22.0對(duì)其進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)果如下：

調(diào)查對(duì)象為除國(guó)防科技大學(xué)以外的41所“雙一流”建設(shè)高校，所有數(shù)據(jù)均來(lái)自各高校官網(wǎng)。現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)是指各官網(wǎng)所公布之校領(lǐng)導(dǎo);占地面積統(tǒng)一換算成公頃;校職能部門為不含直屬、附屬單位在內(nèi)的校級(jí)黨群、行政機(jī)構(gòu);校直屬教學(xué)院系不包括各二級(jí)學(xué)院下設(shè)的系別;專任教師指官網(wǎng)所公布的專任教師數(shù)量，不包括教輔、行政人員等;在校本科生為在校全日制本科學(xué)生數(shù)量，不含成教、函授等;在校研究生為在校全日制碩士、博士研究生數(shù)量。由此可見(jiàn)，“雙一流”高校職能部門多、教學(xué)院系多、專任教師多、學(xué)生規(guī)模大，“雙一流”高校治理難度更大。目前“雙一流”高校的治理主要體現(xiàn)出自上而下的管制特點(diǎn)，學(xué)校賦予校職能部門審批的權(quán)力，以職能部門約束管理教學(xué)院系，以教學(xué)院系管理師生。同時(shí)，各教學(xué)院系之間分割游離、互不干擾，師生參與學(xué)校治理的途徑不暢通、效力有限。此外，如何保證流動(dòng)性更強(qiáng)、規(guī)模更大的學(xué)生與專任教師之間保持良好的溝通交流關(guān)系是目前雙一流治理工作的難點(diǎn)。

（一）縱向?qū)蛹?jí)間權(quán)責(zé)劃分不明確。

“雙一流”高?？v向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)可以簡(jiǎn)單劃分為“學(xué)校——職能部門/學(xué)院——科室/系”，但在實(shí)際情況中并非如此，一方面，由于學(xué)校職能部門掌握了諸多審批權(quán)力，造成實(shí)際上凌駕于各學(xué)院之上的優(yōu)勢(shì)地位。另一方面，諸多“雙一流”高校還有多個(gè)相近學(xué)科組成一個(gè)學(xué)部這一機(jī)構(gòu)設(shè)置，增加了學(xué)校到學(xué)院的管理層級(jí)。此外，部分高校還存在學(xué)部直接管理系，形成學(xué)院和部分系平等的局面。以上種種不能僅僅依靠三級(jí)管理體系就劃分清楚，造成了兩種尷尬的局面：一是本應(yīng)平等的機(jī)構(gòu)事實(shí)上卻有了上下之分;二是本應(yīng)是上下級(jí)的機(jī)構(gòu)在地位上卻逐漸演變平等。

（二）橫向職能部門、教學(xué)院系間合作不緊密。

“雙一流”高校平均校職能部門34個(gè)，平均校直屬教學(xué)院系33個(gè)，但由于大部分職能部門與日常教學(xué)科研工作相離并不了解院系的實(shí)際情況，且各院系更多地聚焦于本學(xué)科的建設(shè)。學(xué)校的職能部門應(yīng)當(dāng)是服務(wù)于教學(xué)院系發(fā)展的，但更重要的是將各教學(xué)院系的力量凝聚起來(lái)成為學(xué)校的綜合實(shí)力，“雙一流”之一流學(xué)科、一流學(xué)校的含義便在于此，不僅要有強(qiáng)勢(shì)學(xué)科，更要能夠凝聚“合力”，但在目前這種職能部門與學(xué)院游離的狀態(tài)下顯然難以為繼。此外，各學(xué)院之間尤其是理工科學(xué)院與人文社科學(xué)院之間更像是完全分割的主體，難以找到有效的合作模式以調(diào)動(dòng)各自的優(yōu)勢(shì)。

（三）教職工代表大會(huì)形式化，師生參與程度低。

依據(jù)《高等教育法》和2012年教育部重新修訂頒布的《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》，我國(guó)高校內(nèi)部實(shí)現(xiàn)民主管理與監(jiān)督權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)是教代會(huì)，權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式是教職工在涉及學(xué)校發(fā)展和自身利益問(wèn)題上聽(tīng)取建議、討論通過(guò)和審議通過(guò)的權(quán)力[13]（105-111），但是教職工代表大會(huì)越來(lái)越成為對(duì)教職工的一種表彰大會(huì)，逐漸喪失了本來(lái)就十分微弱的權(quán)利，且教職工代表的產(chǎn)生需要各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的同意，這樣產(chǎn)生的教職工代表還能否發(fā)揮職能應(yīng)該打上一個(gè)大大的問(wèn)號(hào)。學(xué)生更是居于弱勢(shì)地位，學(xué)生會(huì)等組織能發(fā)揮的功能有限，學(xué)校在治理過(guò)程中更多地要求學(xué)生接受，學(xué)生也習(xí)慣于服從。盡管各高校都有校領(lǐng)導(dǎo)與學(xué)生面對(duì)面的交流活動(dòng)，但這類傾聽(tīng)學(xué)生“民意”的活動(dòng)是自上而下的且過(guò)于依賴上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的主觀性。另外，學(xué)生的“民意”能否得到落實(shí)解決仍缺乏保障。

（四）師生溝通交流少，難以形成良性互動(dòng)的師生關(guān)系。

“雙一流”高校平均本科師生比超過(guò)1∶7、平均研究生師生比超過(guò)1∶6.25、平均總體師生比超過(guò)1∶13，且這些高校教師不僅教學(xué)任務(wù)繁重，還有相當(dāng)?shù)目蒲泄ぷ餍枰_(kāi)展，極大地減少了師生之間溝通交流的機(jī)會(huì)與時(shí)間，甚至一年或一學(xué)期才能見(jiàn)面溝通一次。不僅意味教師和學(xué)生之間正常有效交流難以得到保證，良好師生關(guān)系難以形成，還意味著學(xué)生通過(guò)向老師提供意見(jiàn)的途徑參與學(xué)校治理受到了限制。

三、對(duì)策建議

（一）堅(jiān)持“事權(quán)”下放，賦予教學(xué)院系更強(qiáng)的自主性。

“雙一流”高校均為公立高校，我國(guó)為高校領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置行政級(jí)別，目前42所“雙一流”高校中有32所為副部級(jí)高校，導(dǎo)致整個(gè)高校內(nèi)部治理體系呈現(xiàn)出科層制的特點(diǎn)?？茖芋w制最大的優(yōu)點(diǎn)在于保證了穩(wěn)定性，但事事要請(qǐng)示、件件要批準(zhǔn)的情況十分常見(jiàn)，各教學(xué)院系大事小事均需要學(xué)校相關(guān)職能部門審批通過(guò)后才能開(kāi)展，束縛了主觀能動(dòng)性。因此，借鑒在政府改革領(lǐng)域開(kāi)展的“事權(quán)下放，財(cái)權(quán)上收”的方式，在高校內(nèi)部治理體系中將部分與院系密切相關(guān)的權(quán)力下放，同時(shí)以“財(cái)權(quán)”作為監(jiān)督控制的手段。一方面真正調(diào)動(dòng)了教學(xué)院系的辦學(xué)自主性，從學(xué)科發(fā)展實(shí)際出發(fā)有利于增強(qiáng)學(xué)院的實(shí)力，另一方面削弱了職能部門的審批權(quán)限，有利于教學(xué)院系和職能部門地位平等，避免職能部門成為學(xué)校和教學(xué)院系之間隱形的層級(jí)。

（二）實(shí)施“項(xiàng)目式”管理，在職能部門與院系間形成合力。

在目前“雙一流”高校內(nèi)部治理體系中，職能部門和院系是最重要的兩部分，院系是奠定學(xué)校發(fā)展的基礎(chǔ)學(xué)科力量，職能部門則將各個(gè)學(xué)院的力量整合轉(zhuǎn)化為學(xué)校的綜合實(shí)力。然而，在實(shí)際運(yùn)行中由于職能部門掌握著對(duì)院系諸多事項(xiàng)的審批權(quán)力，造成職能部門在與院系的工作中處于主導(dǎo)地位。因此，實(shí)行“事權(quán)下放”賦予院系更多辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，減少了職能部門的審批事項(xiàng)和工作量，將職能部門從中解放出來(lái)從事協(xié)調(diào)整合工作。在學(xué)校確定工作計(jì)劃后，由職能部門將工作項(xiàng)目化，自行聯(lián)系各學(xué)院開(kāi)展工作，并作為職能部門的考核。某一院系的工作需要其他院系協(xié)作的，同樣由相關(guān)職能部門居間協(xié)調(diào)，加大了各院系之間的合作力度。總而言之，職能部門要改變以行政審批為主的功能定位，聚焦于協(xié)調(diào)各院系、整合學(xué)校資源形成合力上。

（三）確保教職工代表大會(huì)作用效力，對(duì)教職工代表提出新要求。

教職工代表大會(huì)應(yīng)具有的權(quán)力已有相關(guān)法律予以保護(hù)，只是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中被學(xué)校以表彰教職工等形式刻意弱化和忽視了。因此，在借助工會(huì)、紀(jì)檢部門強(qiáng)調(diào)教職工代表大會(huì)本身具備的法律地位和權(quán)力的基礎(chǔ)上，一方面應(yīng)要求一定比例的參會(huì)代表提交關(guān)于學(xué)校治理、發(fā)展的議案。另一方面教職工代表應(yīng)具有一定的任期以保障其監(jiān)督的連續(xù)性，第一年提出議案，第二年考察相關(guān)情況是否得到改善，因此，教職工代表任期應(yīng)至少2年，以此保證連續(xù)性。同時(shí)，應(yīng)該給予普通教職工表達(dá)合理化建議、創(chuàng)新性思考等渠道，使科學(xué)思維、創(chuàng)新精神能夠在校園內(nèi)得到順暢表達(dá)，這樣“雙一流”高校才能夠凝聚全體教職工的智慧、群策群力，服務(wù)于學(xué)校、院校的可持續(xù)發(fā)展。

（四）保證學(xué)生參與學(xué)校治理的權(quán)利和途徑，改善師生關(guān)系。

良好的內(nèi)部治理體系不僅應(yīng)當(dāng)自上而下貫徹執(zhí)行，而且應(yīng)該保證自下而上途徑的暢通和效力的保證。從二元主義視角來(lái)看，高校中僅有兩個(gè)主體：一為學(xué)生，二為以教職工等為代表的學(xué)校一方。因此，學(xué)生應(yīng)當(dāng)具備參與學(xué)校治理的權(quán)利而且應(yīng)當(dāng)具有較大發(fā)言權(quán)。在現(xiàn)有與院系領(lǐng)導(dǎo)、校領(lǐng)導(dǎo)交流的基礎(chǔ)上，增加學(xué)生與職能部門的交流，學(xué)生在與院系領(lǐng)導(dǎo)、職能部門領(lǐng)導(dǎo)的定期交流中反映訴求，在與校領(lǐng)導(dǎo)的交流中反映之前訴求的反饋和落實(shí)情況，并將其以制度形式固定下來(lái)。同時(shí)，要保證校長(zhǎng)信箱等學(xué)生在非常情況下可以直接聯(lián)系校領(lǐng)導(dǎo)的渠道暢通。此外，在教職工代表大會(huì)效力得到保證的基礎(chǔ)上，要求院系教職工代表的產(chǎn)生必須經(jīng)過(guò)所在院系在校學(xué)生的民主投票，根據(jù)教職工和學(xué)生的投票情況決定教職工代表人選，以此保證學(xué)生的利益訴求。同時(shí)，改變教師和學(xué)生之間的單向關(guān)系，幫助學(xué)生在一定程度上制約教師，有利于形成良好的師生關(guān)系。

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