芻議非營利性民辦學校差別化扶持政策

【摘 要】 文章從歷史原因和現實因素兩方面梳理了非營利性民辦學校政府給予差別化扶持政策的淵源。展望了國家對非營利性民辦學校給予的扶持政策利好：多渠道予以資金支持;基礎設施建設尤其是土地供應予以更充分的保障;教職工福利待遇予以提升;內控體系建設尤其是收費政策予以更科學的引導;在社會地位上給予更高的認可度。

【關鍵詞】 非營利性;民辦學校;民辦高校;差別化;扶持政策;必然性;表現

近年，《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（以下簡稱《意見》）在基本原則中明確提出“實行非營利性和營利性分類管理，實施差別化扶持政策，積極引導社會力量舉辦非營利性民辦學校?！?政府在保障營利性民辦學校的法律地位的同時，明顯傾向于扶持非營利性民辦學校。本文基于民辦高校視域究其緣由進行探討，分析其必然性，從而有助于深入理解這一差別化扶持政策，為高教研究提供有意義的線索。

一、歷史原因

1、民辦高等教育的有關政策法規歷來以非營利為前提

自1981年《關于〈高等教育自學考試試行辦法〉的報告》提出“應該允許私人和團體根據當地需要和各自特點，舉辦補習學校和補習班”，我國民辦高等教育發展和權益發展得到了應有的法律保護以來，據筆者統計，國家對民辦高等教育的政策法規目前為止共頒布49個。然而，無論從20世紀80年代首次提到“社會力量辦學是我國教育事業的組成部分，是國家辦學的補充”的《關于社會力量辦學的若干暫行規定》，還是90年代的《教育法》、《高等教育法》，到新世紀關于民辦高等教育的相關政策和法規都是在民辦學校非營利的大前提下制定的。例如：1991年《關于大力發展職業技術教育的決定》提出“鼓勵集體、個人和其他社會力量對職業技術教育捐資助學?！?995年《中華人民共和國教育法》明確提出“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構?！?1999年《面向21世紀教育振興行動計劃》明確提出“社會力量不以營利為目的，鼓勵滾動發展?！敝钡?002年《民辦教育促進法》第五十一條首次提到合理回報：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定?！钡呛侠砘貓蟮谋壤]有明朗化。2016年《民辦教育促進法》修正案才明確 “營利性學校的舉辦者可以取得辦學收益?！北M管近年來，營利性民辦教育得到了國家有關政策法規的有效保障，但是國家和政府對非營利性民辦學校的支持導向性非常明顯。尤其在《意見》中明確提出實施差別化扶持政策。

2、民辦高等教育發展過程中因資本的尋利性出現的重大問題

改革開放40年來，民辦高等教育的蓬勃發展，解決了我國高等教育大眾化與高等教育資源供給不足的矛盾，為推動教育現代化、促進經濟社會發展做出了積極貢獻。但也存在不少問題，尤其因資本的尋利性帶來的營利傾向和行為導致的問題比較突出。筆者以民辦高校發展歷程為線索梳理如下：

（1）在興起創辦階段（1982年-1991年）出現的重大問題。興起創辦階段始于新中國成立后，1982年我國第一所真正意義上的民辦高校中華社會大學（現更名為“北京經貿職業學院”），以一批具有獨立頒發專科學歷文憑資格的民辦高校陸續獲辦為標志。在這一時期，不少高校沒有自己的辦學場所，建設資金和專任教師缺乏，僅靠大多數熱心高等教育的老干部、老教授等人士的高遠情懷舉辦，正規學歷文憑授予的院校只占少數，而自考助學、進修、培訓等非學歷教育具有很強的收益性，在社會力量辦學過程出現了較為嚴重的管理體制、跨省市設立分校招生以及學歷文憑等一系列問題。針對這些問題，1988年10月，國家教育委員會頒布了《關于社會力量辦學幾個問題的通知》予以糾正。

（2）在發展壯大階段（1992年-2001年）出現的重大問題。這一階段始于鄧小平同志“南巡”講話后，以仰恩大學的創辦為突破，一批具有獨立頒發本科學歷文憑資格的民辦高校陸續創辦。在這一時期，各省市開展了高等教育學歷文憑考試的試點工作，一些有想法有實力的民營企業家開始出資創辦各類民辦高校，一批國有民營二級學院迅速崛起。然而，在民辦高校辦學層次和辦學規模迅速提升的同時，一些地方高校亂集資、高額集資的現象也出現了。例如教育儲備金模式。盡管國家教委辦公廳于1994年下發了《關于民辦學校向社會籌集資金問題的通知》，卻沒有挽救使用教育儲備金的民辦高校免于高風險。1998年受東南亞金融危機的影響，央行連續降息8次，導致借收取儲備金變相高息攬儲操作的民辦高校遭遇資金鏈斷裂。

（3）在規范跨越式樣發展階段（2002年至今）出現的重大問題。這一階段始于《中華人民共和國民辦教育促進法》的頒布，國家陸續出臺了一系列法律法規（其中涉及獨立學院的法律法規就達5部以上），促進民辦高等教育規范化發展，以2011年北京城市學院等5所民辦本科院校設置碩士研究生專業審批通過為標志，伴隨著獨立學院轉設的進程，民辦高校在逐步規范化建設的同時，正在實現跨越化發展。在這期間，由于缺乏風險預警機制，個別民辦學校為中飽私囊辦學，導致資金鏈斷裂時還在為個人盈利找出路，惡意抽逃辦學資金斂財，使學校難以為繼，師生權益受到嚴重侵害。2007年，教育部審議通過《民辦高等學院辦學管理若干規定》，第六條明確要求“民辦高校對舉辦者投入學校的資產、國有資產、受贈的財產、辦學積累依法享有法人財產權，并分別登記建賬。任何組織和個人不得截留、挪用或侵占民辦高校的資產?！睘橛行б幈苻k學風險、促進民辦學校穩定發展，風險保證金?？顚Ｓ茫瑸槊褶k學校所有，專門用來應對民辦學校發生突發事件或意外事故的處理，這是我國民辦教育管理上的重要探索與創新。

相比非營利民辦高校，營利性民辦高校的風險明顯增加的情況下，政府自然傾向于支持前者。

二、現實因素

1、民辦高校提升辦學水平的需要

據2018年全國教育事業發展統計公報公布，截止到2018年底，全國共有學歷教育資格的民辦高校已經達到754所（其中獨立學院265所），約占全國普通高?？倲?663 所的28.3%;全國民辦高校普通本專科招生人數183.94萬人，約占全國普通高校普通本?？普猩?90.99萬人的23.2%，全國民辦高校本?？圃谛Ｉ藬?49.60萬人，約占全國普通高校本?？圃谛Ｉ側藬?831.03萬人的22.9%。與民辦高校的數量和規模相比，我國民辦高校教育的質量和水平令人堪憂。目前，我國沒有一所民辦高校進入我國任何高校排行榜的前300名或者400名，更別說和國際上私立高等學府的差距。究其原因無不和政府的差別對待有關，政府對民辦高校的資金資助、教師保障、項目扶持等都遠遠差于公辦院校。以2018年廣東省下達的創新強校工程資金為例，民辦高校資金分配金額總計7013萬元，而公辦高校達到了37837萬元，民辦高校所得資金僅僅占全省創強資金的15.6%，占公辦高校的18.5%。

在這樣的政策環境下，民辦高校的社會地位可想而知，要建設高水平一流民辦大學恐怕是天方夜譚。因此，民辦高校的舉辦者及其廣大師生渴望在財政經費、招生就業、專業設置、項目申報等方方面面爭取國家的支持，從而提升辦學層次、提高待遇和社會認同感。政府對非營利性民辦學校拋去的橄欖枝恰恰滿足了民辦高校一直以來的迫切需求。

2、解決現有困境的需要

民辦高校中有相當一部分學校是獨立學院。當前擺在獨立學院面前的轉設問題亟待解決。

（1）獨立學院轉設出現的問題。由于一些獨立學院在辦學過程中出現了校中校等不規范的情況，為維護受教育者和獨立學院的合法權益，教育部自2003年起陸續出臺了《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》、《獨立學院設置與管理辦法》、《教育部關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》、《教育部關于“十二五”期間普通高等學校設置工作的意見》等一系列政策法規，并就獨立學院未來發展的路徑提出了“轉設”的概念。目前，轉設勢在必行，正在推進過程中。從轉設的結果來看，大部分學校發展態勢穩中向好，但也有個別學校轉設后遭遇了生源危機。如齊魯理工學院轉設后文科投檔人數僅僅為該校文科計劃數的40%。如何有效保證招生就業和教學質量是已經轉設或即將轉設的獨立學院亟待解答的一道思考題。

（2）尚未轉設獨立學院的出路問題。盡管2013年教育部魯昕副部長在獨立學院規范發展與創新研討會上對獨立學院未來的出路提出六種方式（一是與企業、社會組織或個人合作繼續舉辦獨立學院，特別歡迎與有實力的國有大型企業合作;二是轉設為民辦普通本科高校或其他層次民辦學校;三是并入公辦高校，那些公辦高校自己舉辦，不具備獨立校區，具有“校中?！碧卣鞯莫毩W院考慮并入公辦高校;四是進行資產整合，現有獨立學院合并繼續舉辦獨立學院或轉設為民辦本科學?；蚱渌麑哟蔚拿褶k學校;五是由當地政府支持轉為公辦高校;六是終止辦學），但是絕大多數獨立學院基于自身利益和未來預期的考慮，對于轉設持非常謹慎的態度，多處于觀望的狀態。影響獨立學院轉設進程的核心因素無非是產權和資產的問題。眾所周知，根據辦學主體的不同，尚未轉設的獨立學院主要分為兩類：一類是公辦型獨立學院，即由公辦學校獨自或聯合其他社會公有力量舉辦。一類是民辦型獨立學院，即公立高校聯合社會力量舉辦。前者資源為國有，如浙江大學城市學院、北京師范大學珠海分校等“名校+政府”合作辦學模式的獨立學院;后者依托母體學校的辦學資源，如中山大學南方學院、華南理工大學廣州學院，與公辦學校有很好的合作基礎。公有力量的支持與獨立學院的健康發展密不可分。破解獨立學院當前的出路問題，必須采取穩妥的措施，充分借助公有力量，并發揮獨立學院本身的積極性。增強政策法規的明晰度、加大政府的支持力度、引入新的優質資源等成為解決獨立學院轉設問題的呼聲。

3、相當一部分民辦高校自身的訴求

2013年12月12日，吉林華橋外國語學院等26所民辦高校自發成立了非營利性民辦高校聯盟。在教育部支持下，在中國民辦教育協會指導下，2015年該聯盟的成員擴展到57所。成立聯盟的民辦高校均具有很好的辦學基礎，非營利性辦學方向明確，具有很強的代表性。該聯盟成員簽署了公約，向社會承諾“堅持公益性和非營利性辦學，不謀求任何經濟回報，辦學經費全部用于所在高校建設與發展”。在該聯盟的章程的第四點“成員資格、權利、義務”中也指出“落實學校法人財產權，舉辦者和出資人不從學校收入中提取費用，辦學結余全部用于學校發展?！?/p>

4、社會各界對非營利民辦高校的差別化支持傾向

首先，學者們研究發現哈弗、牛津、劍橋等國外一流私立大學都是非營利性的。這為建設高水平的非營利性的民辦高校具有了可能和可行的借鑒經驗。其次，企業、行業組織等社會力量不論是捐資還是投資辦學，都希望民辦高校借助非營利辦學獲得國家的政策、經費等更多支持，從而改善辦學條件，拓展辦學空間。此外，廣大人民群眾基于教育的公益性，比較認可民辦高校選擇非營利辦學，會更有利于人才培養質量和社會服務水平的提升。因此，社會各界更愿意支持民辦高校選擇非營利性辦學。

三、未來利好

依據《意見》，與營利性民辦高校相比，政府的差別化扶持政策主要體現在以下幾個方面：

1、多渠道予以資金支持

主要通過（1）稅費減免?！兑庖姟分赋觥胺菭I利性民辦學校與公辦學校享有同等待遇，按照稅法規定進行免稅資格認定后，免征非營利性收入的企業所得稅。”（2）資金注入?！兑庖姟分赋觯骸肮膭钌鐣α繉Ψ菭I利性民辦學校給予捐贈?！?“各級人民政府要完善制度政策，在政府補貼、政府購買服務、基金獎勵、捐資激勵、土地劃撥、稅費減免等方面對非營利性民辦學校給予扶持?！保?）辦學結余?！兑庖姟分赋觯骸胺菭I利性民辦學校舉辦者不取得辦學收益，辦學結余全部用于辦學。”“選擇登記為非營利性民辦學校的，終止時，民辦學校的財產依法清償后有剩余的，按照國家有關規定給予出資者相應的補償或者獎勵，其余財產繼續用于其他非營利性學校辦學。” （4）財產資助?！兑庖姟分赋觯骸斑x擇登記為非營利性民辦學校的，終止時，民辦學校的財產依法清償后有剩余的，按照國家有關規定給予出資者相應的補償或者獎勵，其余財產繼續用于其他非營利性學校辦學。”

2、基礎設施建設尤其是土地供應上予以更充分的保障

《意見》指出：“非營利性民辦學校享受公辦學校同等政策，按劃撥等方式供應土地。營利性民辦學校按國家相應的政策供給土地。” 大多數民辦學校的土地是教育用地或租賃，少數民辦學校的土地是政府劃撥。這一政策提出對存在土地使用和校舍產權存在糾紛或者問題的民辦學校將是重大利好。

3、教職工福利待遇予以提升

《意見》指出：“ 非營利性民辦學校教師享受當地公辦學校同等的人才引進政策。”然而，民辦教師隊伍長期以來存在結構不合理，生師比高，高學歷、高職稱教師相對缺乏等問題，其中教職工福利待遇問題是導致其人才流動的一個重要原因。這一政策的扶持提出將對穩定非營利性民辦學校的教師隊伍起到舉足輕重的作用。

4、內控體系建設尤其是收費政策上，予以更科學的引導

《意見》指出：“非營利性民辦學校收費，通過市場化改革試點，逐步實行市場調節價，具體政策由省級人民政府根據辦學成本以及本地公辦教育保障程度、民辦學校發展情況等因素確定?！闭膮⑴c，教育上的保障給予，對于主要依靠學費來維持運轉的民辦學校而言，肯定會帶來收費費用的降低。這對于減輕學生負擔，增強非營利性民辦學校的影響力和競爭力都會產生深遠的影響。

5、在社會地位上給予更高的認可度

《意見》指出：“支持非營利性民辦高等學校聯盟等行業組織及其他教育中介組織在引導民辦學校堅持公益性辦學、創新人才培養模式、提升人才培養質量等方面發揮作用?！睂Ψ菭I利性民辦高等學校聯盟等行業組織及其他教育中介組織法律地位的確認，是對非營利性辦學進一步的認同和肯定，將推動其發揮效益。

此外，政府還將在獎助學、財政傾斜等方面促進非營利性民辦學校穩步建設發展。這些政策對存在著辦學條件不成熟、師資力量薄弱、人才培養質量不高、管理體制不健全等諸多問題的民辦高校而言，無疑是雪中送炭。當然，也是政府出臺差別化扶持政策的重要原因。

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【作者簡介】

鄒春梅（1983—）女，漢族，江西人，研究生，華南理工大學廣州學院助理研究員，研究方向：高教研究.